Проблемы правового регулирования использования военной силы в борьбе с внутренними угрозами безопасности России

Проблемы правового регулирования использования военной силы в борьбе с внутренними угрозами безопасности России

, кандидат философских наук, профессор Академии военных наук, действительный член Академии проблем безопасности, обороны и правопорядка, помощник начальника 4-го ЦНИИ Министерства обороны Российской Федерации по правовой работе, полковник юстиции

Правовое обоснование возможности применения Вооруженных Сил Рос­сийской Федерации во внутригосударственных конфликтах является сложной проблемой, поскольку в демократическом и правовом государстве внутригосу­дарственные конфликты должны разрешаться, прежде всего, мирными средст­вами, а любое применение вооруженной силы неизбежно влечет ограничения демократических прав и свобод граждан. Вместе с тем в чрезвычайных усло­виях для защиты конституционного строя и территориальной целостности госу­дарства, а также в других экстренных случаях без применения сил и средств вооруженного насилия, пожалуй, не обойтись.

В широком спектре угроз национальной безопасности для Российской Федерации сегодня, по всей видимости, доминируют внутренние угрозы и опасности. Они детерминированы, прежде всего, социально-политическими и экономическими противоречиями, с которыми сталкивается Российская Феде­рация. Нередко такого рода противоречия разрешаются с применением сил и средств вооруженного насилия. Примером тому является затяжной конфликт в Чеченской Республике, перешедший в ноябре 1994 г. в прямое вооруженное противоборство между федеральной властью и силами чеченских сепаратистов. Необходимо признать, что надлежащей правовой базы для использования Воо­руженных Сил Российской Федерации в разрешении этого конфликта тогда еще не было.

Военное положение в связи с вооруженным конфликтом в Чечне не могло быть объявлено, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федера­ции оно может объявляться лишь тогда, когда Российская Федерация стано­вится объектом агрессии или когда возникает непосредственная угроза агрес­сии. Как известно, актов агрессии со стороны Чеченской Республики, являю­щейся частью Российской Федерации, не было. Антиконституционные дейст­вия, в числе которых и использование средств вооруженного насилия, направ­ленные на достижение Чеченской Республикой суверенитета, не подпадают под акт агрессии, определенный в ст. 2 Резолюции XXIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 01.01.01 г. № 000 («Определение агрессии»). Следова­тельно, основания для введения военного положения на территории Че­ченской Республики отсутствовали. Следует также отметить, что федерального конституционного закона о военном положении на момент начала этого воору­женного противоборства еще не существовало (он вступил в силу только 2 февраля 2002 г.).

Таким образом, на территории мятежного субъекта Федерации могло быть допущено использование Вооруженных Сил Российской Федерации для решения задач не по их предназначению, а также введение ог­раничений прав и свобод человека и гражданина только с установлением осо­бого режима, предусмотренного законом, либо в условиях чрезвычайного по­ложения. В президентском окружении прорабатывался вопрос о возможности установления «режима восстановления конституционного пра­вопорядка». Однако такого рода режим должен быть предусмотрен соответ­ствующим федеральным законом.

Являясь достаточно сложным по процедуре введения и строго ограни­ченным по времени действия, режим чрезвычайного положения, по мнению президентского окружения, также был не приемлемым в затяжном вооружен­ном конфликте, длящемся на территории Чеченской Республики с осени 1994 г. В этой связи чрезвычайное положение на территории Чеченской Респуб­лики тогда не было введено. Правда, попытка введения чрезвычайного положения все же была предпринята. В обращении Президента Российской Федерации к воюющим сторонам от 01.01.01 г. вооруженным отрядам Д. Дудаева предлагалось сложить оружие и прекратить кровопролитие. В случае отказа от выполнения этого ультимативного требования главы государства в течение двух суток предусматривалось введение чрезвычайного положения на террито­рии Чеченской Республики. Однако через три дня после опубликования указан­ного обращения пресс-центр Президента Российской Федерации, сославшись на неверное толкование документа, опубликовал его же, но уже с изъятием упоми­нания о чрезвычайном положении[1].

Пользуясь несовершенством отечественного законодательства и неэф­фективностью контроля со стороны законодательной и судебной властей страны, Президент Российской Федерации пошел по пути использования Воо­руженных Сил Российской Федерации при силовом разрешении внутригосу­дарственного конфликта без объявления военного или чрезвычайного положе­ния. В результате контртеррористическая операция на территории Чеченской Республики, включающая широкомасштабные боевые действия с применением массированных ар­тиллерийских и авиационных ударов, была начата без одобрения высшего законодательного органа России, т. е. фак­тически в обход порядка, предусмотренного Конституцией страны.

В соответствии с ч. 3 ст. 10 действовавшего тогда Закона Рос­сийской Федерации «Об обороне» от 01.01.01 г. привлечение Вооруженных Сил Российской Федерации к выполнению задач, не связанных с их предназначением, могло быть допущено только на основании закона или по постановлению Верховного Совета Российской Федерации. Поскольку игнори­ровать указанную норму Закона было нельзя, Президент Российской Федерации решил ее отменить и Указом от 01.01.01 г. № 000 признал не дейст­вующей и не подлежащей применению ч. 3 ст. 10 Закона Российской Федерации «Об обороне». Таким образом, к ноябрю 1994 г., когда Вооруженными Силами Российской Федерации были начаты широкомасштабные боевые действия на территории Чеченской Респуб­лики, из Закона Российской Федерации «Об обороне» уже были изъяты ограничения на использование армии не по ее пред­назначению.

Были ли правомочными подобные изменения Закона? Ответ на поставлен­ный вопрос следует искать в Конституции Российской Федерации. Но в какой из Конституций — 1978 г. или 1993 г., ведь изменение Закона Российской Федерации «Об обороне» произошло в переходный природ, когда уже была принята новая Конституция, но еще действовали нормы старой Конституции? Датой вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г., является день ее официального опубликования по результатам всенародного голосования в «Российской газете», а также газете «Российские вести» — 25 декабря 1993 г. Соответственно в этот же день прекратила свое действие Конституция России, принятая 12 апреля 1978 г.

Поскольку Указ Президента Российской Федерации о признании не дейст­вующей и не подлежащей применению ч. 3 ст. 10 Закона Российской Федерации «Об обороне» вступил в силу 24 декабря 1993 г., то при оценке легитимности данного Указа следует руково­дствоваться нормами действовавшей на тот момент Конституции России 1978 г. Как было установлено абз. 2 ст. 121-8 Конституции 1978 г., указы Президента Российской Федерации не могли противоречить Конституции и за­конам Российской Федерации. В случае противоречия акта Президента Консти­туции, закону Российской Федерации должна применяться норма Конституции или закона Российской Федерации. Таким образом, Указ Президента Россий­ской Федерации «О мерах по приведению законо­дательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 01.01.01 г. № 000 является сомнительным в части отмены действия норм, установлен­ных Законом Российской Федерации «Об обо­роне». Впрочем, если бы этот Указ Президента Российской Федерации был подпи­сан днем позже — 25 декабря 1993 г., когда вступила в силу новая Конститу­ция Российской Федерации, он также был бы юридически спорным в части отмены норм, установленных Законом Российской Федерации «Об обо­роне», поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции Россий­ской Федерации 1993 г. Президент Российской Федерации не вправе изда­вать указы, противоречащие Конституции Российской Федерации и федераль­ным законам.

Почему же никто должным образом не отреагировал на явно неконститу­ционные действия Президента Российской Федерации? Пожалуй, потому, что это сде­лать было некому, ведь созданное после роспуска Верховного Совета РСФСР Федеральное Собрание Российской Федерации не было наделено контроль­ными функциями в отношении действий главы государства, а Конституцион­ный Суд Российской Федерации, в компетенции которого должно находиться разрешение подобных проблем, в рассматриваемый период не действовал (его деятельность в тот период была временно приостановлена Указом Президента Российской Федерации, который с конституционной точки зрения также пред­ставляется сомнительным).

Как известно, первая контртеррористическая операция на территории Че­ченской Республики с участием военнослужащих Вооруженных Сил Россий­ской Федерации была начата 26 ноября 1994 г. Основанием для начала этой операции явилось решение Совета безопасности Российской Федерации от 01.01.01 г., однако надлежащего нормативного правового акта, санкциони­рующего вступление в силу указанного решения, на момент начала операции издано не было.

В соответствии со ст. 16 Закона Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. решения Совета безопасности Российской Федерации вступают в силу только после утверждения председателем Совета безопасности и оформляются указами Президента Российской Федерации. Анало­гичный порядок вступления в силу решений Совета безопасности Россий­ской Федерации предусмотрен и п. 9 Положения о Совете безопасности Российской Федерации.

Очевидно, что военнослужащие, участвовавшие в контртеррористической операции, действовали по приказу министра обороны Российской Федерации, который был отдан во исполнение соответствующих указаний Президента Рос­сийской Федерации, являвшегося председателем Совета безопасности Россий­ской Федерации. Независимо от того, в письменной или устной форме был от­дан этот приказ, он был отдан неправомерно, поскольку никакого закона или указа Президента Российской Федерации о применении Вооруженных Сил Российской Федерации по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики на тот момент не было из­дано. В соответствии со ст. 40 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000, военнослужащим не могут отдаваться приказы и распоряжения и ставиться задачи, не имеющие отношения к военной службе или направленные на нарушения закона. Следовательно, ни Президент Российской Федерации, ни министр обороны Российской Федерации не имели права отдавать военнослужащим приказы и распоряжения, а также ставить им задачи по участию в контртеррористической операции на территории Чечен­ской Республики.

Поскольку в ноябре 1994 г. молниеносный штурм г. Грозного, захват лидеров сепаратистов и разоружение отрядов чеченских боевиков не удались, то попытался придать затягивающейся контртеррористической операции легитимный характер. В этих целях был из­дан секретный Указ Президента Российской Федерации «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и пра­вопорядка на территории Чеченской Республики» от 01.01.01 г. № 000, который официально опубли­кован не был. Как известно, любые нормативные правовые акты, затра­гивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут при­меняться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции). Рассматриваемым же Указом устанавливалось время начала (с 6 часов 00 минут 1 декабря 1994 г.) мероприятий по восста­новлению конституционной законности и правопорядка в Чеченской Респуб­лике, предписывалось создание группы для руководства действиями по разору­жению и ликвидации вооруженных формирований и введению на территории республики режима чрезвычайного положения, а также определялся механизм координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и сил обеспечения безопасности при осуществлении этих мер. Руководство указанной группой возлагалось на министра обороны Российской Федерации, которому были предоставлены исключительные полномочия вплоть до отстранения должностных лиц от выполнения служебных обязанностей. На территории Че­ченской Республики предусматривались введение особого режима въезда и вы­езда, а также особый порядок передвижения в зоне конфликта, закрытие адми­нистративных и воздушных границ республики, введение специального пропу­скного режима на границе и другие чрезвычайные меры, которые неоспоримо влекли нарушение конституционных норм, касающихся прав и свобод человека. Фактически Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 на территории Чеченской Республики устанавливался чрезвычайный пра­вовой режим с использованием Вооруженных Сил Российской Федерации для разрешения конституционного кризиса, ограничивающий права и свободы че­ловека и гражданина, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации допустимо только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Однако запланированные секретным Указом мероприятия полностью проведены не были. Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 действовал только 11 суток и п. 5 Указа Президента Россий­ской Федерации «О мерах по обеспечению закон­ности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики» от 01.01.01 г. № 000 был признан утратившим силу в связи с невозможностью введения на территории Чеченской Республики чрезвычайного положения.

Конституционный Суд Российской Федерации впоследствии попытался дать правовую оценку конституционности Указа Президента Российской Феде­рации от 01.01.01 г. № 000, однако, сославшись на то, что за период с момента издания и до отмены этого Указа предусмотренные в нем меры, кото­рые могли затронуть конституционные права и свободы граждан, реализованы не были, вынес постановление от 01.01.01 г. , которым было пре­кращено производство по делу в части, касающейся проверки конституционно­сти этого Указа. Данное решение не бесспорно, подтверждением чему являются особые мнения судей Конституционного Суда Российской Ко­нонова, , ­щаковой. По сути, Конституционный Суд Российской Федерации, используя процедурные формальности, уклонился от дачи правовой оценки такого щекот­ливого вопроса, как правомочность издания уже отмененного акта главы госу­дарства.

Официально опубликованным актом Президента Российской Федерации, в соответствии с которым было осуществлено участие Вооруженных Сил Россий­ской Федерации в контртеррористической операции на территории Чеченской Республики, стал Указ «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чечен­ской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 000. В этом лаконич­ном Указе Президентом Российской Федерации было дано поручение Прави­тельству Российской Федерации в соответствии с пп. «д» и «е» ст. 114 Конституции Российской Федерации использовать все имеющиеся у государ­ства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, ра­зоружения всех незаконных вооруженных формирований.

Во исполнение данного Указа Правительством Российской Федерации было принято постановление «Об обеспечении государ­ственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней ре­гионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. № 000, которым были предусмотрены конкретные меры по исполнению Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 000, в том числе связанные с использованием армии не по предназначению, а также влекущие ограничения конституционных прав и свобод граждан.

В частности, п. 1 этого постановления Министерству обороны Российской Федерации совместно с Министерством внутренних дел Российской Федерации было поручено осуществить разоружение незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, а в случае невозможности изъятия оружия поручалось произвести уничтожение авиационной, бронетан­ковой техники, артиллерии и тяжелого вооружения. Таким образом, постанов­лением Правительства Российской Федерации санкционировалось использова­ние Вооруженных Сил Российской Федерации не по их предна­значению. Однако, как следует из Конституции Российской Федерации и За­кона Российской Федерации «Об обороне», такого рода решение должно было приниматься не Правительством, а Президентом Российской Федерации.

Кроме того, п. 3 постановления Правительства Российской Федера­ции от 9 декабря 1994 г. № 000 был предусмотрен ряд ограничительных мер для граждан, характерных обычно для чрезвычайного положения. Между тем Правительство Российской Федерации не вправе было делать этого в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.

Поскольку чеченский вооруженный конфликт является не международным, а внутренним, то население, которое затрагивает этот конфликт, должно подпадать под охранное действие Протокола II к Женевским конвен­циям от 01.01.01 г., которым установлены требования гуманного обра­щения со всеми лицами, не принимавшими непосредственного участия или пре­кратившими принимать участие в военных действиях, ранеными и больными, а также о необходимости защиты гражданского населения, объектов, необходи­мых для выживания гражданского населения, установок и сооружений, содер­жащих опасные силы, о защите культурных ценностей и мест отправления культа и т. д. Вместе с тем, как известно, на территории Чеченской Респуб­лики были допущены и серьезные нарушения гуманитарного права.

В связи произошедшими нарушениями отечественного законодательства и общепринятых норм международного права Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации направил в Конституционный Суд Россий­ской Федерации запрос о проверке конституционности указов Президента Рос­сийской Федерации «О мероприятиях по восста­новлению конституционной законности и правопорядка на территории Чечен­ской Республики» от 01.01.01 г. № 000 и «О мерах по пресечению дея­тельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 000 и постановления Прави­тельства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Фе­дерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных воору­женных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. № 000.

Рассмотрев данное дело, Конституционный Суд Российской Федерации принял компромиссное решение. Он признал, что из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и консти­туционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения, и ука­зал, что Федеральному Собранию Российской Федерации надлежит упорядо­чить законодательство об использовании Вооруженных Сил Российской Феде­рации, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраорди­нарных ситуаций и конфликтов вопросов.

Одновременно Конституционный Суд Российской Федерации признал содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации от 9 де­кабря 1994 г. № 000 положения о выдворении за пределы Чеченской Респуб­лики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безо­пасности граждан, а также о лишении аккре­дитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, не соответствующими Конституции Российской Федерации (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. ).

Таким образом, чеченский кризис выявил серьезные пробелы в правовой базе использования Вооруженных Сил Российской Федерации во внутригосу­дарственном конфликте.

В последние годы сделаны значительные подвижки в совершенствовании правовой базы использования армии в противодействии внутренним угрозам национальной безопасности России. Были разработаны и вступили в действие новые Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 01.01.01 г. , Федеральный закон «Об обороне» от 01.01.01 г. , а также Военная доктрина Российской Федерации. Кроме того, были разработаны и новые для России законы, в числе которых Федеральный конституционный закон «О воен­ном положении» от 01.01.01 г. , а также федеральные законы «О борьбе с терроризмом» от 01.01.01 г. и «О противодействии экс­тремистской деятельности» от 01.01.01 г. .

Вместе с тем су­ществующая правовая основа использования Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск при устранении внутренних угроз военной безопас­ности России является несовершенной.

В настоящее время взгляды на основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации для борьбы с терроризмом официально закреплены лишь в Военной доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000. Вместе с тем, как известно, положения Военной доктрины представляют собой совокупность официальных взглядов, определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности государства и не содержат каких-либо нормативных предписаний.

В Федеральном законе «Об обороне» отсутствует норма прямого действия о применении Вооруженных Сил Российской Федерации для противодействия террористической деятельности. Такие нормы отсутствуют и в других законодательных актах. Вместе с тем в условиях активизации терроризма на территории Российской Федерации актуальными стали проблемы определения роли и места Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с ним, а также совершенствования законодательства в части расширения их предназначения.

В связи с вышесказанным целесообразно дополнить ст. 10 Федерального закона «Об обороне» правовой нормой прямого действия, предусматривающей привлечение Вооруженных Сил Российской Федерации к противодействию террористической деятельности.

Следует отметить, что в 2005 г. отечественными законодателями была предпринята попытка расширения предназначения Вооруженных Сил. Так, Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный закон «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «Об обороне» от 4 апреля 2005 г. . Указанным Законом п. 2 ст. 10 Федерального закона «Об обороне» был дополнен отсылочной нормой, указывающей на то, что Вооруженные Силы Российской Федерации также предназначены для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами Российской Федерации.

По нашему мнению, такого рода дополнение не вполне соответствует требованиям сегодняшнего дня о законодательном расширении предназначения Вооруженных Сил Российской Федерации. Введенная в действие отсылочная норма о законном порядке применения Вооруженных Сил Российской Федерации должна быть подкреплена законами, содержащими нормы прямого действия о применении Вооруженных Сил Российской Федерации для противодействия террористической деятельности, что до настоящего времени еще не сделано.

Заметим, что первоначально, при принятии 2 февраля 2005 г. в первом чтении законопроекта «О внесении изменений в статью 10 Федерального закона «Об обороне» предполагалось указанную статью Закона дополнить нормой прямого действия следующего содержания: «Вооруженные Силы Российской Федерации могут применяться для противодействия террористической деятельности военными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Думается, что в целях восполнения имеющихся пробелов в законодательстве о военной безопасности также необходимо активизировать ра­боту по подготовке федерального закона «О Вооруженных Силах Российской Федерации», в котором целесообразно регламентировать порядок применения Вооруженных Сил Российской Федерации против внутренних угроз военной безопасности государства. Ожидается, что с его введением окончательно разрешится многолетняя проблема легитимности применения Российской армии внутри нашего государства.

[1] Правовая оценка военного конфликта в Чечне // Война в Чечне. Кризис федеральной власти: Информационно-аналитический бюллетень клуба «Реалисты». 1995. № 11. С. 58—68.