Некоторых проблемах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации

О некоторых проблемах становления и развития

местного самоуправления в РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Со времени подписания 28 февраля 1998 года Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления наша страна с целью укрепления основ демократического строя взяла на себя международное обязательство по созданию института публичной власти, который бы не относился к власти государственной. В роли данного института согласно Европейской хартии выступает местное самоуправление. Этот выбор обусловлен тем, что право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне.

Хартией предусмотрено обязательное выполнение лишь определенных её требований, тем не менее, российский законодатель постарался воплотить в жизнь все идеи, провозглашенные данным международно-правовым документом, путем принятия различных нормативных правовых актов, регулирующих принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. В процессе построения правового государства, стремясь возвратиться в русло цивилизованной жизни, власть не только провозгласила развитие института местного самоуправления целью ближайших лет, но и попыталась ускоренными темпами организовать новые органы публичной власти. При этом не был принят во внимание опыт зарубежных государств, который свидетельствует о необходимости постепенного утверждения местного самоуправления.

Из статьи 2 Европейской хартии следует, что данный документ не является «самоисполнимым», и соответственно от стран, подписавших его, требуется признать принцип местного самоуправления во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства[1]. Концептуальные же изменения в законодательстве, как мы могли не раз убедиться, неразумно и даже опасно проводить в сжатые сроки (ярким примером может послужить печальный итог «дикой» приватизации, наступивший в результате скорого и необдуманного введения в действие законов и иных нормативных правовых актов о приватизации). Следовательно, местное самоуправление в силу объективных причин должно создаваться не сразу в виде готовой системы, а сначала в виде определенных предпосылок, объективных факторов, которые формируются при благоприятных условиях. В Российской Федерации организация института местного самоуправления фактически состоялась без предварительного научного исследования и апробирования на практике. Об этом свидетельствует тот факт, что после принятия 28 августа 1995 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во многих субъектах Российской Федерации долгое время так и не приступили к учреждению органов местного самоуправления. Одной из причин этому являлось и то, что указанный Федеральный закон не затрагивал всех вопросов организации местного самоуправления, и, соответственно, нуждался в значительной доработке. В связи с этим 6 октября 2003 года был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором были достаточно подробно урегулированы вопросы организации и деятельности муниципальной власти.

С 1 января 2009 года наступил новый этап в развитии института местного самоуправления в России, а именно: полностью вступил в силу Федеральный закон . Многими специалистами данное событие воспринимается неоднозначно. С одной стороны, закон является логическим результатом программы становления местного самоуправления в Российской Федерации, намеченной еще в статье 12 Конституции РФ, а с другой стороны, его нельзя назвать совершенным, так как при его реализации возникает множество вопросов и проблем, что было признано и Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года: «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства… государственная политика в этих вопросах во многом осуществлялась путем «проб и ошибок»… Но совершенствование этого законодательства будет продолжаться»[2].

Да, возможно дело в том, что введение института местного самоуправления сталкивается со стандартными проблемами, с которыми приходиться иметь дело всем новшествам, всему, что делается впервые. Однако это не основание для того, чтобы до бесконечности затягивать процесс становления местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Так, до сегодняшнего дня не во всех субъектах РФ созданы органы муниципальной власти (в Чеченской Республике и в Республике Ингушетия местное самоуправление вводится только с 1 января 2010 года, хотя и во многих других субъектах Российской Федерации организация деятельности органов местной власти далека от удовлетворительной). Можно прийти к выводу, что мы до сих пор являемся свидетелями переходного периода в становлении института муниципальной власти, который продолжается уже 18 лет! Хотя становление местного самоуправления, как организации новой формы публичной власти на местах, действительно требует длительного периода времени, провозглашение его существования законодательно, а фактически «несрабатывание» этих законов приобретает опасную тенденцию - подрывается авторитет не только законов, но и самой Конституции РФ, где давно сформулированы и урегулированы принципы организации и деятельности органов местного самоуправления.

На мой взгляд, реализация Федерального Закона выявила следующие основные проблемы становления местного самоуправления в России:

1. Пробелы в сфере регулирования межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами муниципальной власти, что ведет к необеспеченности функций и полномочий органов местного самоуправления материальными ресурсами. Расходные обязательства местных бюджетов не подкреплены соответствующей финансовой базой, то есть налицо несоответствие доходов местных бюджетов их расходным полномочиям. В связи с этим органы местного самоуправления сталкиваются с ситуацией, в которой они не в состоянии эффективно исполнять большинство из возложенных на них функций (наглядно это видно по положению дел в системе ЖКХ). По мнению , ситуация осложняется еще и тем, что несмотря на то, что Федеральным законом проведено разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, на практике установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения в одном законе не представляется возможным. По этой причине неизбежно возникает необходимость детализации обобщающей формулировки в отраслевом федеральном законодательстве. Он указывает, что «с принятием многих отраслевых федеральных законов происходит вторжение в компетенцию местного самоуправления либо наделение органов местной власти государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов»[3]. К примеру, на выполнение государственных полномочий Ставропольского края по формированию, содержанию и использованию краевого архивного фонда городу Ставрополю в 2005 году было выделено 574 тысячи рублей субвенций, что составило 52% от общей суммы расходов городского архивного отдела. Однако на выполнение указанных государственных полномочий было потрачено 72% от общего объема расходов. Таким образом, 20% средств на реализацию краевых полномочий город Ставрополь был вынужден изыскивать из собственных финансов. Более того, его незапланированные расходы были компенсированы лишь в первом квартале следующего года.[4]

2. Отсутствие продуманной кадровой политики. Еще в 2003 году в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ отмечалось, что, «несмотря на огромное количество чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей»[5]. Однако, если в сфере государственной службы политика подготовки кадров на настоящий момент имеет тенденцию к развитию и совершенствованию, то в сфере муниципальной службы, к сожалению, вопросы подготовки кадров, особенно в сельских поселениях, все еще не решаются в должной мере. Одной из причин существования данной проблемы можно назвать также и низкий уровень оплаты труда муниципальных служащих, что делает муниципальную службу непривлекательной для высокопрофессиональных работников.

3. Низкий уровень правового и политического сознания граждан. При становлении муниципальной власти, как вида публичной власти наиболее приближенной к народу, проблема правового нигилизма основной массы населения России приобретает особую остроту. Федеральным законом населению предоставлены расширенные возможности непосредственного участия в решении вопросов местного значения. Помимо ранее предусмотренных институтов прямой демократии (референдум, отзыв выборных лиц и др.) на местном уровне закреплены и новые (публичные слушания, опрос граждан, конференция граждан). Несмотря на это, потенциал форм прямой демократии используется в недостаточно полном объеме. Так, в 2007 году в некоторых субъектах Российской Федерации не состоялось 7 запланированных референдумов ввиду низкой явки населения – в Челябинской, Новгородской, Московской и Калужской областях[6]. Невысокий уровень участия граждан в  решении вопросов местного значения и общественном контроле за деятельностью органов местного самоуправления объясняется тем, что население не имеет достаточного опыта реализации  данных ему федеральным законодательством возможностей по самоуправлению.[7]

Кроме указанных проблем в каждом отдельном муниципальном образовании деятельность органов местного самоуправления сталкивается с новыми и новыми препятствиями.

Улучшать ситуацию, связанную с недостаточной обеспеченностью местных бюджетов финансовыми средствами, следует путем усовершенствования действующей законодательной базы и создания механизма тесного взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Как отмечает , существует необходимость разработки более четких и детальных механизмов бюджетного регулирования при предоставлении местным бюджетам финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов при делегировании отдельных государственных полномочий. В связи с чем необходимо принять федеральный закон об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации[8]. Для укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований требуется формирование эффективной системы местных налогов. Для расширения налогооблагаемой базы по местным налогам необходим полный учет объектов налогообложения. Практически повсеместно необходимо проведение органами местного самоуправления полной инвентаризации объектов недвижимости, находящихся на их территории, требует значительных уточнений кадастровая оценка земель, являющаяся основой земельного налога, зачисляемого в местные бюджеты. Необходимо проводить работу по выявлению и пресечению фактов уклонения от уплаты налога на доходы физических лиц. Однако не стоит забывать о том, что большинство муниципальных образований (особенно среди сельских поселений, имеющих низкий налоговый потенциал) априори не обладают достаточными собственными финансовыми средствами для формирования доходной части бюджета в рамках предусмотренных федеральным законодательством налоговых поступлений. В связи с этим при формировании федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации следует более внимательно относиться к нуждам муниципальных образований. В конечном итоге, цель организации местного самоуправления - улучшение жизни граждан, и долг государства – помочь в достижении этой цели.

Как было сказано выше, одна из главных задач для органов местного самоуправления, требующих решения, - подготовка кадров. В этой области имеет смысл перенять положительный опыт подготовки кадров в сфере государственной службы. Возможно проведение регулярного конкурса в каждом регионе среди должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, предпринимателей и социально активной молодежи для выявления наиболее перспективных, талантливых и квалифицированных из них с последующим зачислением в единый резерв муниципальной службы. Данная практика не только стимулировала бы должностных лиц и служащих муниципалитетов в повышении эффективности их профессиональной деятельности, но и способствовала бы повышению политической активности среди населения, что в свою очередь положительно сказывалось бы на уровне гражданского правосознания. Учитывая, что подавляющее большинство муниципальных образований являются дотационными, в оздоровлении кадровой обстановки в органах местного самоуправления необходимо, во всяком случае на первое время, непосредственное участие государства . Также следует учитывать проблему подготовки специалистов для работы в органах местного самоуправления при проведении реформ в сфере образования.

В отношении вопроса об участии граждан в сфере местного самоуправления можно привести результаты репрезентативного исследования, проведенного ВЦИОМ в 2007 году по теме «Россияне о местном самоуправлении: его роли, функциях, возможностях, перспективах». Из данных исследования следует, что «проблемы местного самоуправления находятся сегодня на периферии массового сознания россиян. Большинство граждан имеют искаженное представления о сути самого института местного самоуправления, идентифицируя его не столько с формой осуществления народом своей власти, сколько с представительством государства «на местах»[9].

22 января 2008 года в Москве прошел Второй Общероссийский гражданский форум, перед участниками которого выступил тогда еще первый вице-премьер Правительства РФ , где он констатировал, что «Россия, без преувеличения, это страна правового нигилизма. К сожалению, таким уровнем пренебрежения к праву не может «похвастаться» ни одна другая европейская страна. И это явление, уходящее в нашу седую древность…Нужно ясно понимать: если мы хотим стать цивилизованным государством – нам нужно, прежде всего, стать государством правовым»[10]. Действительно, отсутствие необходимого уровня участия населения в деятельности местного самоуправления можно объяснить и историческими особенностями российской государственности, и социально-политическими обстоятельствами. Такое положение, по мнению , может быть изменено не столько законодательными, сколько разъяснительной работой, воспитательными методами, организационной поддержкой инициатив населения со стороны государственных и муниципальных органов[11]. Для этого, помимо прочего, имеет смысл ввести обязательный курс «Правоведение» во всех высших образовательных заведениях, в средних общих образовательных школах и профессиональных училищах на соответствующих уровнях; активно используя СМИ, не просто официально публиковать, но и проводить регулярные разъяснения вновь принимаемых нормативных правовых актов, затрагивающих непосредственные интересы граждан.

В заключение хотелось бы отметить, что общепризнанным фактом является признание института местного самоуправления одной из основ развитой демократии в государстве. Конституцией Российской Федерации наше государство признается демократическим. И хотя не утихают дискуссии о том, является ли эта декларация свершившимся фактом или целью ближайших лет, никто не будет спорить, что прогрессивное государство – это государство с развитой демократией, и мы все бы хотели быть гражданами такого государства. Становление местного самоуправления в нашей стране сталкивается с проблемами и всевозможными препятствиями, а кроме вышеуказанных - в каждом отдельном муниципальном образовании деятельность органов местного самоуправления сталкивается со своими локальными проблемами или типичными трудностями. Однако, наша общая гражданская обязанность заключается в том, чтобы приложить всевозможные усилия по преобразованию местного самоуправления из декоративного в реальный институт публичной власти.

ССЫЛКИ и ПРИМЕЧАНИЯ:

1 Российская юстиция. 1996. № 9. С. 2-5.

2 Российская газета 06.11.2008. № 000.

3 Дементьев местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4. С. 21.

4 Стукалова и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Юридические науки. 2006. № 4(20). С. 58.

5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2003 г.// Российская газета. 16.05.2003.

6 См.: Хабриева реформа в правовом измерении // Журнал Российского права. 2008. № 3. С. 14.

7 См.: , Петрова местного самоуправления в Республике Бурятия (по итогам социологического исследования) // http://*****

8 См.: О некоторых практических аспектах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Конституционное и муниципальное право 2008. № 1. С. 35.

9 Местное самоуправление. 2008. № 2. С. 4.

10 Выступление на Втором Общероссийском гражданском форуме 22 января 2008 г. в Москве // www. *****/news. html? id=126928

11 Васильев -правовые проблемы местного самоуправления // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 38.