Юрий Станкевич, заместитель председателя Комитета по энергетической политике и энергоэффективности РСПП
«Почему нефтяники бегут от «своего» закона»
На сегодняшний день Россия занимает одну из лидирующих позиций на мировом нефтяном рынке. Пока страна еще может похвастать рекордным уровнем добычи и экспорта, однако все чаще и чаще приходиться констатировать тот факт, что основное наследие Советского Союза – месторождения Западной Сибири истощаются. А молодые провинции требуют масштабных инвестиций, о чем не перестают твердить нефтяники со ссылкой на мировой опыт. Правительство на словах соглашается, в частности, Минфин ведет с компаниями дискуссии о пересмотре существующей системы налогообложения, возможной замене НДПИ налогом на дополнительный доход и других мерах, введение которых может обеспечить рентабельность освоения новых месторождений.
Однако законотворческие новеллы Министерства энергетики, курирующего «нефтянку», заставляют задуматься об искренности намерений государства разделить с компаниями не только радость от очередного роста сырьевых котировок, но и прогнозируемые трудности с пополнением запасов «нашего всего» на перспективу. Недавно глава и его заместитель Сергей Кудряшов на пресс-конференции впервые публично презентовали разработанный ведомством законопроект «Об основах государственного регулирования деятельности по добыче, переработке и транспортировке нефти и нефтепродуктов» (в просторечии – «закон о нефти»). В марте этого года документ дважды рассматривался на заседании Комиссии Правительства по законопроектной деятельности и оба раза возвращался авторам на доработку.
В чем причина? Представители компаний в приватных разговорах заявляют об очередном «хомуте на шею», поскольку законопроект ужесточает контроль чиновников над нефтяниками на всех участках профессиональной деятельности. Предпринимаются заведомо нереальные попытки решить сложные отраслевые проблемы одним административным требованием их устранить. Законопроект является крайне не сбалансированным в том отношении, что усиление требований к нефтяным компаниям (по глубине переработке нефти, утилизации попутного газа, ведению раздельного учета и т. д.) никак не компенсируется стимулирующими мерами, которые способствовали бы выполнению этих требований. Более того, законопроект содержит положения, прямо препятствующие выполнению этих требований (норма о соблюдении доли российских производителей используемого оборудования).
Должностные лица Минприроды, Минюста и ФАС России, высказавшие замечания к работе Минэнерго, в своих оценках сдержаннее: законопроект «всего лишь» не имеет самостоятельного предмета правового регулирования и представляет собою свод отдельных положений уже действующих НПА в совокупности с декларативными и отсылочными нормами. Впрочем, в Минэнерго и не скрывают, что предложенная форма может обрести содержание лишь после принятия множества правительственных постановлений, регулирующих порядок разработки генеральных схем нефтяной отрасли, ведения реестров субъектов деятельности в области ТЭК, особенности проектирования трубопроводов, ремонта НПЗ, графиков транспортировки нефти и прочее и прочее.
К сожалению, доводы компаний в основной своей массе в Минэнерго не были услышаны. Приведем несколько примеров.
Начиная работу над документом, представители Минэнерго обещали, что будущий закон устранит пробелы в действующей нормативно-правовой базе. В частности, урегулирует вопросы освоения трудноизвлекаемых и остаточных запасов традиционного и нетрадиционных видов углеводородного сырья, активизирует методы увеличения нефтеотдачи, интенсификации разработки и стимуляции скважин. Вопреки обещаниям, проект закона уделяет крайне мало внимания вопросам, связанным с разведкой и добычей нефти. Складывается впечатление, что авторов документа беспокоят, прежде всего, коммерческие и административные, а не производственные аспекты нефтяной деятельности. Ряд статей откровенно бессодержателен. Например, статья о принципах государственной политики в нефтяной отрасли не содержит такие значимые принципы, как презумпция равнодоступности эффективных недропользователей к недрам, не определяет критерии отнесения недропользователя к категории эффективных недропользователей в целях приоритетного доступа к недрам и т. д. Принцип развития рыночных отношений и конкуренции является декларативным, ему полностью противоречат положения о возможности государственного регулирования цен на нефтепродукты при их быстром росте (если цены на нефтепродукты вырастут на 30% в течение 30 дней).
Безусловно, эта мера носит нерыночный характер. Кроме того, не уточняется порядок ее практического применения. Так, не ясно кто и каким образом устанавливает факт указанного 30%-ного роста. Не представляется обоснованным предлагаемый законопроектом 90-дневный срок установления предельно допустимых розничных цен. Методика определения предельно допустимого уровня отсутствует. А в таком случае целесообразность применения этой меры не совсем понятна. Равно как и требование о реализации на биржевых торгах не менее 3% объемов добытой нефти. Стоит отметить, что в силу технологических требований оформления транспортировки по системе магистральных нефтепроводов торговля на внутреннем рынке РФ происходит в течение нескольких дней в районе 25 числа предшествующего месяца. В остальные дни торговля нефтью осуществляться не будет, что не позволит сделать биржевые котировки на нефть репрезентативными.
Впервые в российском законодательстве может появиться норма, запрещающая нефтяникам сокращать объемы добычи «при наличии возможности рентабельного производства». Можно предположить, сколько копий будет сломано при попытках определить эту возможность и ее экономическую обоснованность. Очевидно, что в условиях истощения месторождений добыча неуклонно падает, и нефтяники скорее предпочтут свернуть работу самостоятельно, не дожидаясь предписаний и последующих разбирательств.
Законопроект вводит новые требования раскрытия информации о деятельности нефтяных компаний, при этом практически приравнивает в данном аспекте организации отрасли к субъектам естественных монополий, предоставляя возможность органам исполнительный власти запрашивать любую информацию, как производственного, так и финансового характера с любой периодичностью и объемом. Это накладывает на организации нефтяной отрасли существенные дополнительные финансовые обременения с учетом того, что сохраняются требования о предоставлении ими информации в различные органы исполнительной власти (Госкомстат, ФНС, Роснедра, Минэнерго, ФАС и т. д.) в соответствии с действующими нормативными актами. Дополнительные траты в виде кубометров бумаги и вынужденных трудозатрат ничего не принесут, за исключением новых полномочий Минэнерго. Такие идеи противоречат логике и заявлениям руководителей страны о необходимости снижения бюрократических барьеров.
Пока в Минэнерго не берутся утверждать, когда документ будет согласован и внесен Правительством в ГосДуму. С уверенностью можно предположить, что возможное затягивание этого процесса не вызовет сожаления ни у кого, кроме авторов.
По материалам публикации в журнале «Профиль» 11 апреля 2011 года
