ассистент кафедры теории
государства и права ВИУ
О ПРОБЛЕМНЫХ МОМЕНТАХ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
Термин избирательный процесс понимается как технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур.
Избирательный процесс в РФ включает в себя установленную законом совокупность стадий, состоящих из конкретный избирательных процедур и избирательных действий. Стадии избирательного процесса – это этапы организации и проведения выборов, обеспечивающие реализацию прав граждан РФ и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа, избрании выборного должностного лица.
Таким образом, только строгое и последовательное соблюдение всей совокупности юридически необходимых и достаточных процедур и действий, позволяет обеспечить конституционно правовую легитимность выборов, а при построении правового государства и формировании избирательной культуры граждан легитимность самих выборов и их результатов имеет первостепенное значение, так как определяет характер взаимоотношений государства и общества. Избирательный процесс как сфера общественно-политической деятельности наиболее ярко проявляет степень доверия граждан – избирателей к государственным и общественным институтам, обеспечивающим реализацию как избирательных, так и всех прочих прав. Гражданское доверие, будучи неотъемлемым элементом правовой культуры граждан и общества, определяет смысл современного избирательного права как политического механизма воспроизводства представительных и выборных органов и институтов публичной власти[1]. Поэтому неукоснительное соблюдение всех процедур составляющих вышеупомянутые стадии, в строгом соответствии с законом есть не только условие легитимность выборов, но и прямой показатель качества функционирования государственной организации и развитости гражданского общества.
К сожалению, в силу того, что данная отрасль политической активности и соответствующего ей законодательства сформировалась относительно недавно, она не является полностью гармонизированной. Повсеместно можно наблюдать примеры не соответствия порядка проведения выборов правовой культуре избирателей, а форм реализации и гарантии прав – уровню правосознания, что приводит к множеству избирательных конфликтов (споров) и к прямому или косвенному нарушению прав граждан – участников избирательного процесса. Кроме того, существующее законодательство зачастую недостаточно конкретно регулирует те или иные общественные отношения в его (избирательного права) рамках, что не может не влиять на эффективность правореализации, а нередко бывает причиной правовых коллизий в процессе регулирования избирательных правоотношений.
В данной работе мы постараемся отразить некоторые из подобных случаев и предложить пути их разрешения.
Первой самостоятельной стадией избирательного процесса является назначение выборов. главная цель этой стадии – обеспечение периодичности проведения выборов соответствующего уровня. Так как это (периодичность) один из принципов всего избирательного права, назначение выборов носит обязательный характер, что прямо указано в ФЗ «Об основных гарантиях избирательного права и т. д.». Помимо этого, на случай отсутствия региональных законов, регулирующих данный вопрос на соответствующих уровнях, гарантии избирательных прав граждан усилены путем закрепления унифицированного подхода к регулированию порядка назначения выборов и уточнения перечня субъектов права назначения выборов. В целях обеспечения обязательности проведения выборов круг данных субъектов значительно расширен, но данное их право появляется скорее в форме обязанности назначить выборы в случае наступления предусмотренной законом ситуации. Возможности же отменить назначенные выборы у уполномоченных органов нет, равно как нет возможности внести изменения в ранее принятое решение. Посредством данной организационно-правовой доктрины реализуется принцип обязательности в избирательном праве.
Порядок назначения выборов напрямую зависит от их характера – очередные или досрочные. Очередные происходят в оговоренном правовом порядке (при истечении полномочий, наступлении календарных сроков), а потому все существенные и значимые условия их проведения должны быть указаны в законодательстве соответствующего уровня. Условия же назначения и проведения досрочных выборов напрямую зависят от причин, повлекших необходимость таковых.
Одна из основных причин, влекущих досрочные выборы – это досрочное прекращение полномочий представительных органов и выборных должностных лиц. Они проводятся в случаях, предусмотренных Конституцией РФ и конституциями и законами (уставами субъектов РФ, а также в ФКЗ, ФЗ и уставах муниципальных образований). Так, в соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции РФ президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. Кроме конкретно-прикладного у данного конституционного положения есть общеправовое значение, подразумевающее, что лицо, бывшее президентом и прекратившее исполнение полномочий досрочно, не может участвовать в качестве кандидата в назначенных выборах в силу тех самых причин, которые послужили основанием для назначения досрочных выборов. Было бы нелогично полагать, что лицо, ушедшее в отставку по состоянию здоровья, сможет с должной эффективностью выполнять возлагаемые на должностное лицо обязанности в случае повторного избрания. Аналогичное конституционное последствие должно применяться не только к президенту РФ или главам субъектов РФ, но и ко всем выборным должностным лицам, в отношении которых назначены досрочные выборы в связи с обстоятельствами, послужившими основанием для прекращения исполнения ими своих полномочий досрочно.
Однако, в настоящее время нередко наблюдается практика участия в качестве кандидатов в досрочных выборах именно тех выборных должностных лиц, чья отставка и была причиной, инициировавшей избирательный процесс. Мало того, что сам факт подобного участия в выборах видится бессмысленным и неестественным, данная практика противоречит организационно правовой природе самих досрочных выборов. По сути, она является латентной формой сокращения полномочий выборного должностного лица в целях переизбрания на новый срок, способом ослабления политических конкурентов, которые ориентируются на установленные соответствующим нормативным актом сроки и основания назначения как очередных, так и досрочных выборов[2].
Следующий момент, который стоит отметить – это процедура регистрации избирателей.
Учет всех лиц обладателей активного избирательного права и участников референдума является основной гарантией избирательных прав граждан. Организация системы учета избирателей находится в ведении РФ. Непосредственные обязанности по регистрации выполняет ЦИК, опираясь в данной деятельности на содействие органов государственной власти и местного самоуправления, которые предоставляют сведения о гражданах избирателях. Официально эта система считается разновидностью статистического учета в РФ, с ее помощью устанавливается численность зарегистрированных избирателей, проживающих на территории государства и за его пределами.
Наиболее важным для этого процесса является взаимодействие двух систем регистрации: учета избирателей (участников референдума) и регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства, причем последний первичен (к первому). Факт постоянного и преимущественного проживания гражданина на той или иной территории, где происходит избирательный процесс (проводятся выборы) и является основанием для регистрации их в качестве избирателей и участников референдума.
Регистрационный учет весьма специфичен. Его главная цель – зафиксировать местонахождение гражданина с тем, чтобы обеспечить все условия для реализации им своих субъективных прав и выполнения законных обязанностей. Любой гражданин РФ обязан уведомлять соответствующие регистрационные органы о месте своего жительства (пребывания) или/и его изменении. Но в то же, время факт подобной регистрации не влечет для гражданина никаких конкретных обязательств. И соответственно этому, регистрация по месту жительства или ее отсутствие не может и не должна препятствовать реализации конституционных прав избирать и быть избранным.
С точки зрения правопорядка, такие законные положения вполне логичны и оправданы, так как защищают основные права граждан с одной стороны, и способствуют нормальной работе государственных и муниципальных органов с другой. Однако обязанность гражданина встать на регистрационный учет крайне слабо может быть обеспечена принудительными механизмами. По сути таковым может служить лишь необходимость платить коммунальные платежи. Если же лицо не является владельцем или квартиросъемщиком, то его фактически ничто не принуждает к регистрации. В итоге же такие лица оказываются в одинаковом правовом положении с лицами не имеющими определенного места жительства – отсутствие регистрации как по объективным, так и по любым иным причинам, делает невозможным включение данных граждан в списки избирателей и, следовательно, их участие в избирательном процессе.
Указанное обстоятельство может серьезно помешать деятельности уполномоченных органов в рамках их участия в выборах, так как именно на должностных лиц возлагается обязанность охватить учетом всех избирателей и участников референдума. Отсутствие же регистрации у последних приводит к отсутствию фактических данных, основываясь на которых должностные лица могут принять решение о включении этих граждан в списки избирателей. Поэтому, что бы обеспечить конституционные права граждан, законом предусмотрен порядок, при котором лицо может быть зарегистрировано на основании поданного им заявления. Кроме того, если регистрация по месту жительства отсутствует по какой-либо причине, независящей от самого гражданина, то согласно ФЗ «ОГИП» он, будучи обладателем активного избирательного права, вправе заявить в участковую комиссию о невключении его в список избирателей (участников референдума) равно как и о любой ошибке или неточности в нем. И если предоставленные лицом доказательства будут указывать на отсутствие неправомерности в его действиях (например, лицо не успело зарегистрироваться за срок, оставшийся до выборов), то участковая комиссия будет обязана внести такого гражданина в списки избирателей.
Однако чрезмерное упрощение данного процесса также нежелательно, так как может привести к злоупотреблениям полномочиями и, как следствие, к различным предвыборным махинациям. Так, регистрация в качестве избирателей лиц, фактически пребывающих на территории избирательного участка (округа), но не желающих реализовывать свои избирательные права, дает возможность заинтересованным лицам использовать их имена для нелегальной подачи голосов за какого-либо кандидата или избирательный блок. Возможны и более сложные схемы махинаций, например регистрация и голосование граждан сразу на нескольких участках. «Торговля» открепительными удостоверениями, использование «мертвых душ» и т. п. Все они недопустимы, так как нарушают принципы избирательного процесса, конституционные права граждан, а главное искажают реальное мнение избирателей и их волю по осуществлению власти в государстве.
Вызывает сомнения так же положение законодательства о том, что гражданин РФ обладающий активным избирательным правом, но находящийся в день голосования на выборах в федеральные органы государственной власти или на референдуме за пределами территории РФ и не имевший возможности получить открепительное удостоверение или проголосовать досрочно, включается в список избирателей при его явке в день голосования в помещение участковой комиссии для голосования[3].
Конечно это одна из гарантий прав гражданина, однако сам смысл данного постулата таков, что лицо – носитель прав находится за рубежом, причем настолько длительное время, что это послужило основанием для невнесения его в списки избирателей. И весьма маловероятно, что при таком продолжительном отсутствии оно вернется именно в день голосования. Помимо того, если лицо находясь за границей России сохраняет регистрацию на ее территории, избирательные комиссии не имеют оснований для невнесения его в списки избирателей, кроме как по официальному отбытию лица за границу на постоянной основе. Но в этом случае гражданин должен голосовать в дипломатическом представительстве того государства, где он пребывает или же на судах, если он находится в дальнем плавании, в научной экспедиции. В любом случае, положение закона оказывается излишним, не имеющим реального применения.
Таковы лишь некоторые из недостатков законодательства, регулирующего правоотношения в рамках избирательного процесса. Конечно, они не дают основания полагать данное законодательство ущербным. Их даже сложно назвать правовыми пробелами, так как они достаточно четко регулируют действия в ходе той или иной стадии вышеозначенного процесса и при строгом соответствии объективных условий и субъективных поступков общей модели поведения граждан и должностных лиц на выборах рассмотренные прецеденты могут и не возникнуть.
Однако сложно ожидать, что социально-политические процессы будут происходить в рамках среднестатистической модели. Указанные недочеты можно расценить как упущения в формулировке правовых положений, не дающих достаточной конкретики в частных случаях регулируемых правоотношений. Но поскольку избирательный процесс происходит на всем протяжении политического пространства страны, имеющего многообразные особенности, подобные случаи могут возникать достаточно часто.
Увлекая за собой различные правовые коллизии и избирательные споры, они в своей совокупности влияют на выборный процесс, в различной степени снижая его эффективность. А поскольку традиции демократических выборов в РФ только формируются, от качественной отдачи при реализации избирательных прав зависит доверие граждан к государству, их политическая активность и правовая позиция.
Сложно порекомендовать какой либо однозначный метод решения подобных проблем. В первом случае законодателям различных субъектов достаточно принять положение, запрещающее должностным лицам повторно баллотироваться на выборах в случае досрочного прекращения исполнения ими своих полномочий. Ситуация же с регистрационным учётом в России всегда оставалась достаточно сложной в силу её неоднозначности, возникающих коллизий гражданских интересов. Будучи основой для многих правоотношений, учёт граждан по месту жительства (пребывания) как и более ранняя прописка порождает различные права и обязанности, что зачастую ведёт к негативному её восприятию и желанию обойти общий порядок встачи (поставления) на учёт в той или иной казуальной форме. В связи с этим решение проблемы обеспечения избирательных прав граждан видится либо в создании способа учёта избирателей и участников референдума, не связанном с их регистрацией по месту жительства, что мало вероятно, либо в совершенствовании взаимодействия обеих форм учёта, исключающей недочёты и злоупотребления. Первый способ мало приемлем, так как существующий порядок достаточно прост и более-менее отработан, а иные возможные способы учёта избирателей не дают надлежащей гарантии законности. Второй же способ сводиться к неоднократно объявлявшейся необходимости совершенствования российского законодательства и функционирования государственного аппарата. В любом случае, без преодоления негативных явлений путём направленной активности, как со стороны государства, так и со стороны граждан (путём изменения их правовой и гражданской позиции) надлежащая эффективность избирательного процесса не будет достигнута. Поэтому для качественного совершенствования государственных механизмов и способов их функционирования требуется целенаправленное взаимодействие государственной институции и гражданской общности. Процесс этот сложно инициировать, но только таким способом возможно реальное улучшение правовой системы и эффективности достижения целей при реализации любого, не только избирательного, статуса.
[1] А Избирательные стандарты в МП и их реализация в законодательстве РФ. М.: Весь Мир. 1997.
[2] , Лысенко процесс в РФ. Государство и право. 1997. № 8
[3] Собрание законодательства РФ. 17.06.2002, № 24, ст. 2253
