Доступность информации о нормах и порядке материального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов как гарантия их социальной защиты
, адъюнкт Московского университета МВД России, старший лейтенант
Важнейшим правом граждан России, включая военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, является конституционное право на информацию, предусмотренное ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию». Информация относится к категории нематериальных (неимущественных) прав граждан, рассматривается как нематериальное благо. По мнению , «благо, представленное информацией, особого рода: оно материально в том смысле, что материя способна переносить, отражать или содержать информацию, и нематериально, поскольку не является особым видом материи»[1].
Принятый 25 ноября 2005 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении законопроект «Об информации, информационных технологиях и защите информации»[2] в зависимости от категории доступа предлагает подразделять информацию на три вида:
1) общедоступная информация;
2) информация, доступ к которой ограничен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации;
3) информация, доступ к которой ограничен ее обладателем.
Конституция Российской Федерации исходит из приоритета общедоступной (открытой) информации в обществе, опираясь при этом на нормы международного права (п. 2 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах). В общедоступную информацию входят сведения, определяющие основы жизни и мировоззрения человека в обществе. Это самая широкая зона информации, функционирующая по принципу: все разрешено, что не запрещено законом. Запрет на общедоступную информацию может быть наложен только федеральным законом, если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Принцип доступности информации о правах граждан нашел свое отражение также в ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
На исключительную важность доступности права для утверждения законности в обществе указывали многие ученые. Так, видный русский философ отмечал: «Нелеп и опасен такой порядок жизни, при котором народу недоступно знание его права, когда, например, среди народа есть неграмотные люди, или когда право начертано на чуждом языке, или когда текст закона остается недоступным для народа, или же смысл права выражается слишком сложно, запутанно и непонятно. Тогда, в лучшем случае, между народом и правом выдвигается иерархия корыстных посредников, взимающих особую дань за «отыскание» правоты и обслуживающих народную темноту в свою пользу, им выгодно затемнить ясное дело, а не уяснить темное, спасти «безнадежное» дело и внести кривду в суд, под их «опытными» руками толкование права быстро превращается в профессиональный кривотолк»[3].
В литературе справедливо отмечается, что не может быть запрещена к открытому распространению в обществе информация, относящаяся к законодательным и другим нормативным правовым актам, устанавливающим права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации, а также документам, накапливаемым в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющих общественный интерес или необходимых для реализации прав, свобод и обязанностей граждан[4].
Аналогичное требование содержится в Законе Российской Федерации «О государственной тайне» от 01.01.01 г. , ст. 7 которого устанавливает, что не подлежат отнесению к государственной тайне сведения о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям, а также о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» от 01.01.01 г. № 000 деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается:
— в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
— в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;
— в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.
В полной мере сказанное выше относится к информации о нормах и порядке материального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов. Понятие субъективного права на указанную информацию вовсе не ограничивается правомочием пользования ею первичным обладателем — государством. Более того, главным атрибутом указанного права первичного обладателя является его обязанность обеспечить сохранность имеющейся у него информации и доступность ее с помощью надлежащих материальных носителей заинтересованным членам общества. Соответственно в структуре конституционного права на информацию важное значение приобретают правомочия конечного пользователя (военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов), в интересах которых, собственно, и «производится» общедоступная информация о нормах и порядке их материального обеспечения.
Указанный субъект права на информацию имеет три правомочия:
1) право на доступ к общедоступной информации о нормах и порядке материального обеспечения, обеспечиваемой законом и государством;
2) право пользоваться данной информацией;
3) право распространять указанную информацию любым законным способом.
Следует отметить, что на практике принцип доступности информации о нормах и порядке материального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов реализуется не всегда. Так, например, с началом в августе 1999 г. контртеррористической операции в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации Правительством Российской Федерации было издано несколько постановлений закрытого характера, устанавливающих дополнительные меры социальной поддержки военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, участвующих в контртеррористических операциях: выплата надбавок за непосредственное участие в боевых действиях («боевых» денег), выплата суточных, дополнительные нормы продовольственного обеспечения и др. Во исполнение указанных актов Правительства Российской Федерации во всех силовых структурах, чьи сотрудники привлекались к участию в контртеррористических операциях, были изданы соответствующие подзаконные ведомственные акты, также носящие гриф секретности.
Такая форма изложения правовых норм вошла в противоречие с конституционным требованием о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Данное противоречие было преодолено лишь в 2004 г. с изданием постановления Правительства Российской Федерации «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» от 9 февраля 2004 г. № 65. Данное постановление, объединившее все ранее изданные правовые нормы о социальных гарантиях и материальном обеспечении лиц, участвующих в борьбе с терроризмом на Северном Кавказе, было опубликовано для всеобщего сведения, а закрытые правительственные постановления и ведомственные акты по данному вопросу признаны утратившими силу.
Однако негативные последствия указанной серьезной ошибки наших законодателей ощущаются до сих пор. Не имея достаточной информации о том, кому и в каком объеме положены дополнительные денежные выплаты за непосредственное участие в боевых действиях, военнослужащие стали в массовом порядке обращаться в суды с требованиями производства им указанных выплат за весь период пребывания в зоне вооруженного конфликта. Многие суды также в связи с закрытостью, запутанностью и противоречивостью нормативной правовой базы в данной сфере были вынуждены удовлетворить тысячи таких исков. Судебные дела данной категории все еще продолжают иметь место в судебной практике военных судов и судов общей юрисдикции.
Поскольку речь зашла о деятельности судов, нельзя обойти вниманием и вопрос о доступности судебных решений по вопросам материального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов.
В юридической литературе справедливо отмечается, что в настоящее время в нашей стране не существует каких-либо правил законодательного характера относительно требований (таких, как способ и пределы опубликования, способы принятия решений о характере ограничений и/или отборе судебных решений и т. д.), предъявляемых к публикуемым судебным решениям[5]. В равной мере отсутствует и регулирование формы публикации, не выработаны представления о возможностях и условиях применения ограничительных публикаций и т. п., хотя некоторые правила все же содержатся в законодательстве о средствах массовой информации, например, в нормах Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и Федерального закона «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».
Важность обеспечения доступности судебных решений по вопросам материального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов состоит в том, что они являются эффективным средством правового воспитания, а также становятся ориентиром для последующей судебной деятельности.
В настоящее время доступность судебных решений по вопросам материального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов обеспечивается в следующих формах:
1) опубликование обобщений или обзоров судебной практики (судебных решений). Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и суды областного уровня регулярно проводят изучение судебной практики нижестоящих судов по той или иной категории судебных дел. Результатом становятся материалы аналитического характера, часто проиллюстрированные конкретными примерами (судебными решениями). Эти материалы публикуются в специализированных периодических изданиях. В последующей деятельности судьи ориентируются на выводы и оценки, содержащиеся в них. Императивного законодательного правила следовать этим материалам не существует. Но с учетом того, что обобщения проводит вышестоящий суд, подобные материалы в какой-то степени формируют процесс судебного правоприменения в России;
2) судебные решения, лежащие в основе обобщений судебной практики, косвенным образом могут быть опубликованы и в форме постановлений пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, посвященных одной или нескольким категориям дел. Как правило, упомянутые постановления принимаются также на основе обобщения судебных решений. Но если обобщения могут быть вызваны различными потребностями, то постановления обычно принимаются в связи с возникшими на практике проблемами: различным толкованием нормы, принятием новой нормы, существенно изменяющей уже имеющуюся, множественностью судебных ошибок и т. п. Именно в этой форме реализуется правило ст. ст. 126 и 127 Конституции Российской Федерации, наделяющее Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации правом давать разъяснения по вопросам судебной практики. В юридической науке этот вид судебных актов трактуется различно. По своей правовой природе эти акты более близки к нормативному акту, чем к прецеденту в его строгом понимании, поскольку содержат правила общего характера, но в отличие от первого и второго, а равно и от иных источников права эти постановления не обладают юридической силой и не являются обязательными для нижестоящих судов. Тем не менее судьи, конечно же, ориентируются на правила, содержащиеся в этой группе судебных актов;
3) фактическое опубликование конкретных судебных решений в СМИ. Как уже отмечалось, тотальной публикации судебных решений в России пока нет. Верховный и Высший Арбитражный суды соответственно в «Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации» и «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», реже в «Российской юстиции», публикуют отдельные наиболее яркие и показательные судебные решения как нижестоящих судов, так и свои собственные. С течением времени взаимоотношения судов и СМИ становятся более терпимыми, находятся точки взаимной заинтересованности.
Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что доступность законодательства, включая судебную практику, о нормах и порядке материального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов как гарантия их социальной защиты проявляется в трояком смысле:
— во-первых, доступность законодательства о нормах денежного довольствия, продовольственного, вещевого, квартирно-эксплуатационного и других видов материального обеспечения позволяет военнослужащим и сотрудникам увереннее чувствовать себя при отстаивании своих законных прав и интересов, более обоснованно предъявлять требования к должностным лицам, нарушающим установленный порядок их предоставления;
— во-вторых, знание указанного законодательства командирами и начальниками вооружает их эффективным средством борьбы за права своих подчиненных, значительно повышает их авторитет и в конечном счете способствует повышению управляемости коллективов;
— в-третьих, доступность информации о содержании законодательства о материальном обеспечении военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов является мощнейшим сдерживающим фактором для потенциальных нарушителей их прав. Не секрет, что зачастую права военнослужащих и сотрудников нарушаются именно в расчете на их правовую неосведомленность; отдельные должностные лица, идя на умышленные нарушения прав подчиненных, рассчитывают на то, что не встретят отпора, что подчиненные не прибегнут к обжалованию неправомерных действий, поскольку плохо осведомлены о своих правах.
Реализация принципа доступности информации о праве на материальное обеспечение лишает властные структуры уверенности в безнаказанности и тем самым укрепляет гарантии социальной защищенности военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, способствует преодолению укоренившегося в обществе неуважения к праву, правам человека, пренебрежения к его законным интересам в среде чиновников, управленческих структур, ненаказуемой безответственности и неподконтрольности.
[1] Информация как объект гражданских прав // Правоведение. 2000. № 5.
[2] См. постановление Государственной Думы от 01.01.01 г. ГД.
[3] Цит. по: Военно-социальная политика Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2003. С. 99—100.
[4] См.: , Информация и право // Журнал российского права. 2004. № 8.
[5] См.: Доступность судебного решения // Российская юстиции. 2001. № 1.
