Рабочий материал для дискуссии, 16 июня 2009 г.
Предложения стран – участников переговоров
Как было решено в Познани, а затем подтверждено в Боне в апреле 2009 г., для успешного развития переговоров в Копенгагене к июню необходимо подготовить для обсуждения первую версию переговорного текста. Было решено, что до 24 апреля 2009 года Стороны будут направлять в Секретариат свои сооброжения как по поводу ключевых вопросов нового Соглашения, так и по поводу изменений и поправок в уже существующем. Всего к 5 мая Секретариат получил более 70 предложений от более чем 40 Сторон. В результате, к 19 мая были подготовлены две части переговорного текста (по рабочим группам AWG LCA и AWG KP соответственно), а также еще три дополнительные части к концу июньских переговоров в Бонне.
Данный обзор состоит из двух частей. В первой дается изложение ряда предложений, поступивших в секретариат в конце апреля – первой половине июня 2009 г.: США, Японии; группы стран ; группы развитых стран, включая Россию, Беларусь и Украину; стран СНГ[1].
Такой выбор объясняется появлением на поле «сильного игрока» в лице США, чья позиция оказывает влияние на ход переговоров. Позиция Японии представляется интересной ввиду предложенного ею текста нового соглашения. Данный обзор предназначен для русскоязычной аудитории, поэтому отдельно рассматриваются также предложения стран СНГ.
Вторая часть представляет собой обновленный вариант обзора предложений всех стран в целом по ключевым вопросам нового соглашения (исходный вариант был подготовлен в конце марта 2009 г.) [2]. Этот обзор не претендует на полноту изложения материала и отражает только некоторые основные мнения стран.
СОДЕРЖАНИЕ
Изложение ряда предложений ведущих стран, поступивших в апреле – июне 2009 г.
Соединенные Штаты Америки............................................................................. 2
Япония........................................................................................................................ 4
Переговорный текст, предложенный Коста Рикой.......................................... 5
Объединенное предложение группы развитых стран,
включая Беларусь, Россию и Украину...................................................... 7
Предложения стран СНГ........................................................................................ 9
Обзор предложений стран по состоянию на середину июня 2009 г.
По обязательствам развитых стран.................................................................... 12
По обязательствам стран, не входящих в Приложение 1............................... 14
Формат обязательств......................................................................................... 14
Построение и реализация «Национальных планов возможных действий по снижению выбросов – NAMA».......................................................................................................... 15
Национальные программы действий по адаптации (NAPA)......................... 17
Предложения от ЮНЕП.......................................................................................... 19
Предложения и внутренние решения Соединненых Штатов Америки.
21 мая 2009 года американская Палата Представителей утвердила текст, предусматривающий к 2020 году сокращение американских выбросов СО2 на 17% от уровня 2005 года[3], что практически является уровнем выбросов 1990 года. Хотя очевидно, что эти обязательства намного ниже обязательств других стран, радует то, что президент Обама и его администрация занимают активную позицию в данном вопросе.
Позиция США сыграет решающую роль в успехе или провале саммита в Копенгагене. Однако, похоже, что Соединные Штаты намерены принимать решения, учитывая, прежде всего свои собственные намерения и внутреполитические интересы. Хотя также очевидно, что США собираются взять на себя минимум обязательств, в своем предложении по переговорному тексту нового соглашения они подчеркивают, что «намерены достигнуть в Копенгагене сильного международного соглашения»[4].
Итак, «сильное международное соглашение» американцев будет основанно на четких целях и амбициозных планах, которые воплотятся в национальном законодательстве Соединенных Штатов, при условии участия в соглашении всех стран, чей объем выброса парниковых газов (ПГ) является значительным.
США предлагают, чтобы это соглашение было принято в форме «Исполнительного соглашения» («implementing agreement ») в рамках Конвенции, что позволило бы объеденить различные подходы и отразить цели Балийского плана действий в дальнейшем применении Конвенции. Подчеркивается, однако, что речь идет лишь об итогах переговоров в рамках Конвенции, но не в коем случае не в рамках Киотского протокола. В процессе переговоров США намереваются подать дополнительные предложения.
Что касается конкретных действий по сокращению выбросов, Соединенные Штаты подчеркивают возможность эволюции установленных обязательств с изменением национальных условий и возможностей.
Как развитые, так и развивающиеся страны обязаны будут предоставить конкретные количественные данные по обязательствам, которые должны быть достигнуты к 2020, а также отразить долгосрочные цели сокращения выбросов парниковых газов к 2050. Для развитых стран нужны соответствующие национальному развитию меры по сокращению выбросов ПГ к 2020 году.
В дополнение, развивающиеся страны, за исключением беднейших, должны будут предоставлять ежегодную инвентаризацию выбросов. Конференция Сторон (КС) установит сроки, в которые развивающиеся страны смогут выбрать подходящие им механизмы поддержки в рамках Соглашения (секторная торговля, проекты МЧР и т. д.). Таким образом, развитию национальных стратегий и действий по сокращению выбросов развивающихся стран будет оказана финансовая и техническая помощь. Однако, новое Соглашение, по мнению США, не будет регламентировать развитие торговли квотами между странами.
Много внимания в американском предложении уделяется вопросам адаптации. Так, Соединенные Штаты предлагают следующие ключевые пункты их адаптационной программы :
- признание важности адаптационных мер, особенно для стран, уязвимых к климатическим изменениям, включая наименее развитые страны, малые островные государства и африканские страны, подверженные засухе, опустыниванию и наводнениям;
- меры по адаптации будут требовать вовлечения широкого круга заинтересованных лиц, учреждений, организаций как на международном, национальном, так и на региональном уровнях, включая международные технические агенства, государства, объединения и негосударственные организации;
- признание, что адаптация является составляющей частью развития;
- признание, что ликвидация бедности является важнейшим фактором в борьбе с последствиями глобального потепления;
- различия в условиях (экономических, экологических и социальных) и уровнях развития стран и регионов может вести к расстановке разных приоритетов в вопросе адаптационной политики;
- адаптационные меры являются процессом наращивания потенциала сопротивляемости, включая снижение уязвимости и ответную реакцию на негативные климатические последствия;
- признание связи между мерами по сокращению выбросов СО2 и адаптационными мерами, учитывая, что усиленные меры по снижению выбросов уменьшают необходимость в адаптации.
Не остается без внимания и практическая сторона адаптационных вопросов - США предлагают конкретные действия. Так, они указывают на важность интеграции адаптационных мер в национальные программы по развитию, на важность их разработки и пересмотра на основе национальных приоритетов и стратегий. США подчеркивают также незаменимость сотрудничества в реализации таких программ, особенно в наименее развитых странах, что позволило бы мобилизовать силы и ресурсы для достижения глобальной цели.
Для развития адаптационных планов США отмечают важность развития базы необходимых знаний, повышения качества научных исследований, сбора и обработки информации, необходимой для оценки и планирования адаптационных мер.
Повышение потенциала сопротивляемости будет осуществляться, по мнению Соединенных Штатов, через строительные нормы, планирование и регулирование землепользования (land use planning and regulation), механизмы по распределению рисков (risk sharing tools), усиление связи между различными секторами экономики. США предлагают также способствовать развитию менеджмента по управлению риском, и осуществлять пробные проекты, относящиеся к микрострахованию. Немаловажным, по их мнению, является также использование метеорологических, спутниковых наблюдений и социоэкономических данных, что позволит предвидеть и препринять необходимые меры в случае природных катастроф.
Что касается передачи технологий, то новое Соглашение, согласно США, должно делать упор на национальные действия по развитию и распространению экологически чистых технологий. В дополнение, оно должно стимулировать направление государственных и частных инвестиций в развитие и исследования.
Не обходят стороной Соединенные Штаты и вопросы, связанные с механизмом финансирования. США подчеркивают важность расширения потока ресурсов, доступных для развивающихся стран и направляемых как для мер по снижению выбросов, так и по адаптации к климатическим изменениям. Эти ресурсы могут иметь как государственный характер, так и быть в форме частных инвестиций, а в случае мер по сокращению выбросов – в виде углеродного рынка. Причем ожидается, что частный сектор будет занимать более активную позицию по вопросам сокращения выбросов, а государственный – по вопросам адаптации. Основным источником финансовых ресурсов американская Администрация считает аукционную продажу квот. Стоит отметить также, что если в период до 2012 года США поддерживают главным образом работу Фонда Климатических Инвестиций Всемирного Банка, то после 2012 года американская администрация открыта и для новых финансовых институтов.
Также, новое Соглашение обеспечит техническое присутствие в развивающихся странах. Целью такого присутствия будет оказание большей внутренней и внешней (международной) финансовой поддержки, что позволит развить план сокращения выбросов и создать национальную систему измеряемости, отчетности и проверки (MRV).
Уже накануне июньских переговоров в Бонне США направляют очередное предложение, на этот раз по вопросу мер и механизмов по предотвращению сведения тропических лесов (REDD). В отношении финансирования этих программ, США отмечают невероятную важность мобилизации внутренних ресурсов и привлечения частных инвестиций. Однако это возможно лишь при наличии соответствующего плана действия. Впрочем, Соединенные Штаты признают, что участие стран в REDD+ может потребовать финансового и технического присутствия через различные системы доставки, включая рыночные и нерыночные источники средств.
Проект нового протокола от Японии.
Япония подготовила и предоставила на рассмотрение в Секретариат РКИК ООН разработанный ею проект нового Соглашения[5]. Согласно японскому предложению, страны Приложения 1 должны гарантировать, что совокупность выбросов парниковых газов, перечисленных в Приложении А, не выйдет за пределы обязательств стран на период с 2013 по 20ХХ год, которые будут указаны в Немного позже других стран, Япония вносит и свое предложение о конкретных количественных обязательствах к 2020 году : 15% ниже уровня 2005 года.
Согласно японскому проекту, каждая Сторона, входящая в Приложение 1, должна будет включить в свою ежегодную инвентаризацию антропогенных выбросов парниковых газов, не контролируемых Монреальским Протоколом, необходимую дополнительную информацию. На своей первой сессии КС разработает и будет переодически пересматривать общий ход сбора и подготовки такой информации.
Конференция Сторон определит соответствующие принципы, методы, правила и директивы, в частности, для проверки и отчета по сокращению выбросов, происходящих от вырубки и деградации лесов в странах, входящих в Немало внимания в японском предложении уделяется торговле квотами, проектам совместного осуществления (ПСО) и механизму чистого развития (МЧР).
Что касается адаптационных действий, по мнению Японии, КС должна будет определить наиболее уязвимые к последствиям глобального потепления страны (наименее развитые и малые островные), требующие срочной дополнительной помощи. Эти страны в свою очередь сформулируют и предоставят национальные программы по адаптации, которые будут рассматриваться в зависимости от условий и возможностей каждой страны в отдельности. Развитые страны, в свою очередь, должны будут усилить сотрудничество для оказания поддержки адаптационных мер. Эта помощь, в частности, может осуществляться через обмен информацией и знаниями, наращивание потенциала сопротивляемости, интеграцию адаптационных мер в национальную политику, особые проекты и программы.
В отношении передачи технологий, Япония уточняет, что развитые страны будут ответственны за продвижение инновационных технологий через укрепление международного взаимодействия, включая обмен дорожными картами, способствующих технологическому развитию. В предложении отмечается важность развития сотрудничества и партнерства в обмене как существующими, так и новыми технологиями.
Что касается финансовых механизмов, по мнению Японии, развитые страны должны взять на себя обязательство предоставлять дополнительные финансовые ресурсы на нужды развивающихся стран, как например, на передачу технологий. Развитые страны могут также предоставлять финансовые ресурсы через двухсторонние, региональные и другие многосторонние каналы, признавая каталитическую роль государственного финансового потока для содействия частным инвестициям.
Новый проект протокола предусматривает также процесс его пересмотра Конференцией Сторон в свете вновь поступившей научной информации и оценки негативных последствий глобального потепления. Первый такой пересмотр произойдет минимум за пять лет до истечения срока обязательств, и в дальнейшем будет проходить на регулярной основе. На основе таких пересмотров КС будет принимать надлежащие меры, которые могут включать принятие поправок к Приложению В и С.
Важно отметить, что новый протокол вступит в силу на девяностый день после ратификации этого договора не менее, чем ХХ Сторонами Конвенции, в совокупности имеющих не менее ХХ процентов от глобального объема выбросов.
Переговорный текст, предложенный Коста Рикой.
Предложение Коста – фактически официальное представление текста председателя AWG LCA. Рики было дополнено идеями от других стран, и в результате в Секретариат был направлен совместный проект Копенгагского протокола. Данное предложение отличается детальностью и многочисленными вариантами сценариев, что делает его достаточно гибким и приемлемым для всех стран.
Выражая интересы развивающихся стран, Коста Рика подчеркивает лидирующую роль развитых стран в сокращении выбросов, а также в оказании финансовой и технической помощи. Предлагаются различные варианты глобальной цели: стабилизация концентрации парниковых газов ниже уровня 350 ppm эквивалента CO2, либо на уровне или ниже 400-450 ppm эквивалента CO2 (но не выше 450 ppm) и т. д. Пик объема выбросов СО2 - следующие 10-15 или 10-20 лет, а затем уровень, по мнению стран, должен будет только понижаться. Причем указываются и возможные варианты количественных обязательств развитых стран к 2020 году: на 25-40%, минимум на 40%, минимум на 45% (и т. д.)ниже уровня выбросов 1990 года. Развивающиеся страны в свою очередь должны сократить выбросы либо на 30% ниже базового сценария на 2020 год, либо снизить на 25% в годы. Эти обязательства будут пересматриваться в соответствии с новыми оценочными докладами МГЭИК.
Что касается адаптационных мер, предлагается оказание широкомасштабной финансовой помощи развивающимся странам для покрытия всех расходов на адаптационные меры. Полное финансовое покрытие должно будет предоставлено для:
-адаптационных технологий и проектов стран;
-подготовки национальных адаптационных планов ;
-исполнения NAPA;
-мероприятий по укреплению потенциала сопротивляемости.
Данная помощь, также как и сами адаптационные меры, должны будут подвергаться контролю, проверке и пересмотру.
В отношении снижения выбросов парниковых газов, страны предлагает несколько сценариев для развитых стран. Один из вариантов - достигать обязательств по снижению выбросов по большей части внутренними мерами, на которые придется 90% всех усилий. Остальные 10% будут достигнуты через механизмы гибкости. Другой вариант предлагает полностью положиться на внутранние силы и не прибегать к помощи гибких рыночных механизмов. Данные меры должны будут проходить процедуру измеряемости, отчетности и верификации. Для создания этой процедуры предлагается либо использовать процедуру MRV, установленную в рамках Киотского протокола, либо процедура должна быть разработана новой системой по осуществлению под руководством КС. Процедура должна вести к применению наказаний за неисполнение обязательств.
Для развивающихся стран, активно поддерживается идея развития NAMA. Для реализации национальных планов предлагается два варианта. Либо мероприятия содержат три вида действий: осуществляемые собственными усилиями самих развивающихся стран, без какой-либо поддержки со стороны; усилиями развитых стран; при помощи углеродных кредитов. Либо все меры проводятся исключительно при поддержке развитыми странами.
Финансовая поддержка NAMA в частности будет оказываться:
-действиям на всех стадиях развития, включая подготовку, планирование и применение;
-созданию и укреплению в развивающихся странах обстановки, сопутствующей снижению выбросов;
-распознанию и удалению препятствий для односторонних действий;
-осуществлению процедуры MRV;
-проверке технологических нужд (TNA);
-построению стратегии и планов низкоуглеродного развития для всех развивающихся стран.
Для финансирования национальных планов по сокращению, Коста Рика предлагает использовать специальную схему NAMA, которая бы контролировалась КС и подвергалась бы проверке со стороны специального органа, созванного решением КС, или же Исполнительным Органом МЧР. Звучит идея воспользоваться и секторной торговлей квотами.
Страны предлагают также несколько путей осуществления финансовой поддержки. Один из вариантов предусматривает помощь со стороны развитых (или всех стран, кроме наименее развитых) стран в размере от 0,5 до 2% от ВВП. Вносятся предложения использовать в качестве финансовых источников международную аукционную торговлю, налогообложение за каждую выброшенную тонну CO2, сбор с международных авиаперелетов, применение взыскания или налогообложение развитых стран в случае невыполнения их обязательств и т. д. Для контроля финансовой поддержки предлагается использовать исполнительный орган, подотчетный КС, при поддержке Секретариата и доверенных лиц. Другим вариантом может служить исполнительный совет, который готовил бы ежегодно отчеты для КС и функционировал бы при поддержке научного комитета, который в свою очередь сотрудничал с МГЭИК и комитетом многосторонних банков.
Среди потенциально используемых фондов называются адаптационный под контролем КС, который предназначен для компенсации негативных последствий глобального потепления; многосторонний адаптационный фонд для финансирования национальных мер по снижению выбросов в развивающихся странах; фонды солидарности (Solidarity Fund) и страховые механизмы, включая микро-кредиты; фонд по снижению выбросов парниковых газов (Mitigation Fund); фонд по наращиванию потенциалов; многосторонний фонд по экологическим технологиям (Multilateral climate technology fund).
Что касается вопроса о передаче технологий, страны отмечают важность сотрудничества в области технологических исследований, а также развития и распространения технологий. Первым шагом в этом вопросе должна служить разработка технологического плана действий. Одним из предлагаемых способов продвижения развития инновационных технологий и укрепления международного технологического сотрудничества является создание и распределение национальных технологических дорожных карт (National technology road map). В эти карты должна войти информация о возможных вариантах продвижения технологий в особых секторах экономики, о возможных препятствиях на пути, необходимых политических инструментах и инфраструктруре, о нуждах в наращивании потенциалов и т. д.
Предложения о возможных сокращениях развитых стран, включая Беларусь, Россию и Украину.
В дополнение к своим национальным предложениям, группа развитых стран объединила усилия и подала в Секретариат РКИК ООН общее предложение[6] по их возможным численным обязательствам по ограничению и снижению выбросов.
Так, Австралия обязуется к 2020 году сократить выбросы парниковых газов на 25% от уровня 2000 года, при условии, что мировая общественность согласится на амбициозный план - стабилизацию уровня концентрации парниковых газов в атмосфере на отметке в 450 ppm CO2 или ниже. Однако, австралийское правительство сохраняет за собой право сокращения как на 5%, так и на 15%, в случае если подобный амбициозный план потерпит неудачу.
Предполагаемые обязательства Республики Беларусь имеют особое условие. Так, в случае если поправка к Киотскому протоколу о включении страны в Приложение В вступит в силу до окончания первого периода обязательств, на период после 2012 года Белоруссия рассматривает вариант сокращения выбросов на 5-10% от уровня 1990 года. В противном случае, Республика Беларусь воздержится от подобных добровольных обязательств на пост киотский период.
Что касается среднесрочной цели, правительство Канады берет на себя обязательство сократить к 2020 году общий выброс парниковых газов на 20% относительно уровня 2006 года. Это обязательство было принято в качестве национальной цели. Относительно достижения глобальной долгосрочной цели, к 2050 планируется достичь снижения выбросов парниковых газов в Канаде на 60-70% относительно уровня выбросов в 2006 году.
Европейский Союз принял в 2008 году «Предлагаемые меры по энергетическому и климатическому вопросам». Эти меры включают в себя односторонние обязательства сократить выбросы СО2 по меньшей мере на 20% к 2020 в отношении уровня выбросов 1990 года, и на 30% - если другие развитые страны возьмут на себя соответствующие обязательства, а наиболее экономически продвинутые развивающиеся страны будут содействовать исходя из своих задач и возможностей.
10 июня 2009 года Японский премьер-министр Таро Асо официально объявил, что среднесрочной целью Японии будет сокращение выбросов к 2020 году на 15% ниже уровня 2005 года. Однако это является снижением лишь на 8% по сравнению с уровнем 1990 года. Такой выбор Япония объясняет тем, что она уже является энергоэффективной страной. Эта цель будет достигаться исключительно собственными усилиями Японии, и в свою очередь позволит реализовать долгосрочную цель снижения выбросов на 60-80% к 2050 году.
Россия в настоящий момент находится в процессе разработки среднесрочной национальной цели.
Украина готова сократить выбросы ПГ на 20% к 2020 году и на 50% к 2050 году. Отмечается, что наложение на Украину более строгих обязательств может привести к экономическому упадку, а также помешать социальному и экономическому восстановлению страны.
Хорошим подведения итогов является данная таблица с конкретными численными обязательствами по ограничению и снижению выбросов (QELROs) развитых стран.
Сторона | Численные обязательства по ограничению и снижению выбросов (QELRO) | Включение LULUCF | Статус | |
В процентном соотношении к 2020 году | Относительно уровня года | |||
Австралия | От -5 до -15% или -25% | 2000 | Да | Официально объявлен |
Беларусь | От -5 до –10% | 1990 | Не определено | На рассмотрении |
Канада | -20% | 2006 | Не определено | Официально объявлен |
Европейский Союз | От -20 до -30% | 1990 | Нет для -20% Да для -30% | Принят законом |
Норвегия | -30% | 1990 | Да | Официально объявлен |
Швейцария | От -20 до -30% | 1990 | Да | Находится в процессе обсуждения |
Украина | -20% | 1990 | Не определено | На рассмотрении |
Япония | -15% | 2005 | Нет | Официально объявлен |
Исландия | -15% | 1990 | Да | Официально объявлен |
Лихтенштейн | От -20 до -30% | 1990 | Нет | Официально объявлен |
Предложения стран СНГ
Республика Беларусь.
Беларусь также предоставила свои идеи и предложения[7] для переговорного текста по элементам параграфа1 Балийского плана действий. По мнению Беларуси, лидерство в коллективном сокращении должны взять на себя страны, входящие в Приложение 2. Указывается и конкретная цифра – в размере 25-40% к 2020 по сравнению с уровнем выбросов 1990 года. Особый акцент Беларусь делает на дифференцировании обязательств для стран с переходной экономикой с учетом их особенностей. Для достижения глобальной цели, Стороны, входящие в Приложение 1, должны будут создать специальные условия, которые бы способствовали развитию энергоэффективности, энергосбережению и распространению новых технологий в странах с переходной экономикой.
Интересна предложенная Беларусью идея распределения усилий в зависимости от вхождения страны в одну из трех нижеперечисленных групп:
- Группа А: страны, входящие в Приложение 2, другие западноевропейские страны Евросоюза;
- Группа В: новые члены Евросоюза – страны Центральной и Восточной Европы, которые завершают переход к рыночной экономике при поддержке наиболее индустриально развитых стран Евросоюза;
- Группа С: страны с переходной экономикой, не входящие в Евросоюз.
Странам группы С, к которым относится и Беларусь, в связи с социальными потрясениями и экономическими издержками 90х годов, а также с недостатком знаний и опыта в области использования низкоуглеродных технологий, должна оказываться соответствующая помощь со стороны других стран Приложения 1.
В отношении сектора ЗИЗЛХ (Землепользование, Изменение в Землепользовании и Лесное Хозяйство), республика Беларусь считает необходимым разработку методологии по восстановлению и сохранению торфяников, для включения этого вопроса в посткиотский период обязательств. Предлагается расширить перечень ключевых принципов и рассматривать, как наиболее приоритетные, следующие области: национальные планы мер по снижению выбросов ПГ, проекты в секторе ЗИЗЛХ, добровольные сокращения выбросов, экологическую целостность и подход по секторам.
Идея углеродного рынка сохраняется, но звучит предложение объединения всех имеющихся углеродных рынков, что, по мнению Республики Беларусь, повысит их устойчивость и расширит рамки потенциальных проектов.
Высказываются опасения по поводу последствий применения средств в области сокращения выбросов парниковых газов. Очень быстрая реализации подобных мер – внедрение высокоэффективных низкоуглеродных технологий, что приведет к высвобождению рабочей силы - может явится причиной увеличения социальной напряженности. Как решение данной проблемы, Беларусь предлагает проанализировать опыт внедрения подобных мероприятий в различных странах. На базе этого анализа будут созданы методология оценки и критерии приемлемости негативных последствий при реализации мер по снижению выбросов.
Беларусь подчеркивает важность направления большей части доходов от сделок на углеродном рынке на непосредственное сокращение выбросов, а не на другие цели, например цели адаптации. И действительно, откладывание реализации мер по снижению выбросов СО2 из-за недостатка средств может привести, по мнению Беларуси, даже к большим расходам на адаптацию.
В целях создания эффективных механизмов и инструментов разработки и передачи технологий, республика Беларусь предлагает создать новый Вспомогательный орган РКИК ООН. Как вариант можно также рассмотреть расширение полномочий Экспертной группы по передаче технологий до уровня консультационного центра при Вспомогательных органах РКИК ООН по разработке и передаче технологий. Для ускорения распространения и передачи приемлемых по цене экологически безопасных технологий, предлагается ориентироваться на инвестиции в виде долгосрочных займов, кредитования и программ двухстороннего сотрудничества в научно-технологической сфере.
Республика Узбекистан[8].
По мнению Республики Узбекистан, в состав нового Соглашения должны обязательно войти статьи по снижению выбросов СО2 и по адаптации к негативным последствиям глобального потепления, по развитию и передаче новых технологий, а также финансовым механизмам для реализации соответствующих мер. В ходе межрегионального симпозиума, организованного Узбекистаном совместно с UNEP 28-29 апреля 2009 года в Ташкенте, его участниками были разработаны предложения от имени стран Центральной Азии.
Так, в отношении мер по снижению выбросов и по адаптации, для реализации NAMA[9] и NAPA[10] в развивающихся странах и в странах с переходной экономикой, которые не входят в Приложение 1, необходимо утвердить дополнительные «базовые» структуры, как например, обучение специалистов, овладение методами экономического анализа по адаптации и снижению выбросов и т. д.
Что касается разработки и передачи технологий, страны Центральной Азии поддерживают точку зрения Европейского Союза относительно создания системы поощрений, связанной с тремя стадиями «жизненного цикла» технологии. Первая относится к ускорению распространения существующих экологически чистых технологий. Вторая касается ускорения развития технологий, их коммерциализации и применения в широкомасштабных пробных проектах. И наконец, третья отражает усиление финансирования научных исследований в области технологий. Для содействия продвижению экологически чистых технологий прозвучало предложение включить эти вопросы в разработку NAMA и NAPA.
В отношении финансирования, страны Центральной Азии предлагают исключить из базы по распределению ресурсов (RAF) фонды GEF (Global Environment Facility), идущие на подготовку Национальных Отчетов Сторон, не входящих в Приложение 1. Такая перестановка объясняется тем, что эти фонды используются для реализации других важных проектов, для которых в будущем, если все оставить по прежнему, средств будет просто не достаточно. Страны внесли также предложение об учреждении в рамках Конвенции новых фондов по передаче технологий, страхованию риска и проведению адаптационных мер.
И наконец, в отношении «Снижения выбросов в результате исчезновения и деградации лесов» (REDD), страны Центральной Азии предлагают усилить методическую базу по этой проблеме в развивающихся странах и других странах, не входящих в Приложение 1.
Обзор предложений стран по состоянию на середину июня 2009г.
По обязательствам развитых стран
Первоначальный вариант переговорочного текста в 50 страниц, возросший до 200, отражает большое разнообразие предложений по снижению выбросов СО2. Очевидно, это один из вопросов, по которому будет сложно достигнуть единого мнения на переговорах в Копенгагене. На данный момент, предложения индустстриальных стран по обязательствам снижения выбросов не достигают уровней, рекомендованных учеными.
Так, Япония предлагает в качестве среднесрочной цели снижение выбросов к 2020 году на 15% ниже уровня 2005 года (8% ниже уровня 1990 года), имея в виду, что к 2050 году снижение должно составить 60-80% от текущего уровня выбросов. Предлагается составить следующую таблицу, как приложение к новому протоколу, где развитые страны отразили бы свои добровольные обязательства на период с 2013 по 20ХХ год.
Страна | Численные обязательства по ограничению и снижению выбросов (QUELRO), | В процентах от уровня 1990 г. | В процентах от уровня 2000 г. | В процентах от уровня 2005 г. | В процентах от уровня 2007 г. |
А | ххх | ||||
Б | ууу | ||||
Немало внимания уделяет Япония новым парниковым газам, включение которых в новое соглашение повлечет за собой модификацию механизма расчета глобальных выбросов в СО2 эквиваленте. Причем, «судьбу» новых ПГ в новом соглашении Япония рассматривает согласно двум сценариям: в случае принятия нового протокола (за что она и выступает) и в случае принятия поправки к Киотскому протоколу.
Учет выбросов парниковых газов в развитых странах должен проводиться в соответствии с международными правилами и с учетом национальных условий. Для сравнения уровней выбросов СО2, Япония предлагает использовать подход по секторам экономики.
Развивающиеся страны, объединенные в Группу 77 и Китая, подчеркивают приоритетность установки среднесрочной цели сокращения выбросов СО2 перед долгосрочной общей глобальной целью для развитых стран. Только когда среднесрочная цель четко определена, можно вести речь о среднесрочных целях снижения данных выбросов. Размер обязательств по снижению выбросов развитых стран Китай определяет к 2020 году минимум на 40% ниже от уровня 1990 года. Правда уточняется, что каждая развитая страна разработает свои индивидуальные количественные установки, которые и постарается достичь.
По мнению Чехии, которая выступает от имени Европейского Союза, развитые страны должны взять на себя обязательства по снижению выбросов парниковых газов к 2020 году на 20% ниже от уровня 1990 года.
Канада не делает различий в обязательствах стран, и настаивает, чтобы все страны достигли к 2050 году отметки -50%. Относительно среднесрочной цели, обязательства Канады в снижении выбросов к 2020 году были разработаны как национальная долгосрочная цель и составили 20% ниже уровня 2006 года. По мнению Канады, в новое соглашение необходимо включить как общие требования по снижению выбросов парниковых газов (инвентаризация выбросов), так и реестры для регистрации национальных обязательств и действий.
Австралия внесла предложение снижения выбросов к 2020 году всего на 5% ниже уровня 1990, а Соединенные Штаты склоняются к идее простого возврата к уровню 1990 года, либо на несколько процентов ниже. Причем США выступают за приоритетность долгосрочной цели перед среднесрочной. Как Европа, так и Австралия могут повысить свои обязательства, при условии, если подобные изменения наметятся со стороны Японии и других стран.
Развивающиеся страны требуют, чтобы развитые страны снизили свои выбросы к 2020 году по меньшей мере на 25% ниже уровня 1990 года. Некоторые страны даже называют цифру в 45% для избежания природных катастроф. А Индия предоставила в Секретариат РКИК ООН документ, в котором доказывает необходимость сножения выбросов к 2020 году до 79,2% богатыми странами в связи с исторической ответственностью со времен индустриальной революции. Сами же развитые страны, как это видно из их предложений, тяготеют к более низким и слабым целям, которые не повредили бы их экономическому развитию.
В отношении финансовых обязательств, Китай от имени развивающихся стран Группы 77, выдвигает идею оказания помощи развитыми странами путем выделения определенного процента от Валового национального продукта (ВНП), в размере от 0,5 до 1%, в дополнение к уже существующей Общей помощи в целях развития (ODA). Однако эта идея не имела успеха на переговорах в Бонне. Составляющими финансового механизма будут являться Адаптационный Фонд, Фонд снижения выбросов, Многосторонний фонд приобретения технологий и Фонд наращивания потенциалов. Также могут быть разработаны и включены в систему так называемые инновационные финансовые инструменты, как например, Венчурный накопительный фонд и Климатический страховой фонд.
Управление новым финансовым механизмом будет находиться под руководством КС, при представительстве всех Сторон. Само управление будет производиться Наблюдательным советом, подочетным Конференции Сторон, а также группой экспертов по мониторингу и оценке последствий и группой по научным аспектам. Немаловажно и присутствие «доверенных лиц»(Trustees).
Япония настаивает на комплексном подходе и учете различных видов помощи. Например, вклады в фонды РКИК ООН, вклады в иные многосторонние фонды, традиционная Общая помощь в целях развития (ODA), технологическая помощь, инвестиции в исследования и разработки, инвестиции через рыночные механизмы и т. д.
Развивающиеся страны предложили идею взимания платы с международной авиации и морского транспорта, что позволило бы им получать средства на преодоление негативных последствий глобального потепления. Индия в свою очередь предложила, чтобы каждая индустриальная страна обязалась выплачивать 0,8% от своего ВВП развивающимся странам, как компенсацию за причиненный ущерб от глобального потепления. Немало противоречий на июньских переговорах в Бонне вызвало предложение Индии создать глобальный фонд (Global Fund), который имел бы полномочия выкупать права интелектуальной собственности IPR (Intellectual property rights) на чистые технологии, и затем свободно распределять их[11].
Канада отмечает важность финансовой поддержки по адаптационным мерам наиболее уязвимых стран. Эта помощь может строиться на уже существующих программах, как например Международная Инициатива в 150 млн. долл. по адаптации к измениям климата, через которую Австралия финансирует адаптационные меры в особо уязвимых странах Азиатско-Тихоокеанского региона.
Немало интереса благодаря своей универсальности привлекло на переговорах предложение Мексики о создании климатического (зеленого) фонда. Идея заключается в том, что все Стороны (и развитые, и развивающиеся) смогут участвовать в этом фонде в зависимости от своих ВВП, численности населения и уровня выбросов.
В общем, развитые страны поддерживают идею развития частного инвестиционного сектора, по большей части через механизмы углеродного рынка, для оказания помощи развивающимся странам. Однако, общего соглашения по вопросам финансирования мер по снижению выбросов и по адаптации в развивающихся странах на переговорах достичь пока не удалось.
По обязательствам стран, не входящих в Приложение 1
Формат обязательств.
Следуя принципу «общей, но дифференцированной ответственности и соответствующих возможностей», Япония предлагает, чтобы «выбросы парниковых газов в экономике страны или же потребление энергии на единицу ВВП» или же «выбросы парниковых газов или потребление энергии на единицу продукции в главных секторах» с 2013 по 20ХХ годы не превышали определенного установленного количества. Каждая из ведущих развивающихся стран должна в качестве справки представить прогноз общего объема выбросов, основанного на ее прогнозе экономического роста.
Для оформления обязательств предлагается составить таблицу – приложение к новому соглашению.
Для экономики в целом.
Страна | Выбросы в экономике в целом / ВВП Потребление энергии на единицу ВВП |
А | Ххх |
Б | Ууу |
Для отдельных секторов, выбираемых страной самостоятельно.
Страна | Выбросы на единицу продукции | Выбросы на единицу продукции | Выбросы на единицу продукции | Термическая эффективность угольной генерации | Доля или установленная мощность безуглеродной энергетики |
А | ххх | ххх | ххх | ххх | ххх |
Б | ууу | ууу | ууу | ууу | ууу |
Для ведущих развивающихся стран Япония отмечает необходимость развития механизмов измеряемости, отчетности и верификации (MRV), в чем им должны способствовать развитые страны.
Чехия, от лица Европейского Союза, предлагает включить в текст нового соглашения идею Стратегии низкоуглеродого развития (low-carbon development strategy - LCDS) с интрегрированным национальным планом действий по снижению выбросов (NAMA), и указать, какая помощь будет необходима для реализации NAMA. Причем, в разработке Стратегии низкоуглеродного развития необходимо различать действия, финансируемые самой страной, действия, требующие поддержки, и действия, направляемые углеродным рынком. Развитие такой стратегии позволит мировому сообществу иметь перед собой полную и четкую картину действий.
По вопросам финансирования, ЕС выдвигает идею секторных квот (sectoral crediting) и секторной торговли (sectoral trading) – особых механизмов углеродного рынка, в дополнение к МЧР, способных стимулировать развитие NAMA.
Саудовская Аравия подчеркивает, что принятие на себя национального плана действий по снижению выбросов (NAMA) должно быть строго добровольным. Отмечается важность создания дополнительного финансового механизма под руководством Конференции Сторон для обеспечения прямого контороля и облегчения поступления финансового потока.
Важно отметить, что развивающиеся страны с неохотой соглашаются представлять свои национальные программы без четкого понимания позиции развитых стран, включая вопросы финансовой помощи.
Построение и реализация «Национальных планов возможных действий по снижению выбросов – NAMA».
Как принцип снижения выбросов развивающимися странами через определенную систему утверждения и финансовой поддержки, идея NAMA была отражена в предложениях многих стран.
Так например, как уже отмечалось в предыдущих обзорах[12], Европейский Союз считает, что в NAMA должно быть три вид мер.
1) Действия, коммерчески выгодные уже сейчас и требующие только организационных решений на национальном уровне. Необходимые для этого накладные расходы, развивающиеся страны будут покрывать сами.
2) Инновационные проекты, требующие продвижения новых для развивающейся страны технологий. Они будут со-финансироваться развитыми странами.
3) Меры коммерческого расширения использования уже существующих в стране технологий. Они будут поддерживаться частными компаниями как развитых, так и развивающихся стран.
Детальное предложение по NAMA предоставила Норвегия. Первым шагом, по ее мнению, является разработка планов действий по снижению выбросов для каждого сектора в отдельности. Их основой должно стать развитие необходимой базы для ежегодных национальных инвентаризаций, которые в свою очередь должны проходить процесс MRV. Подготовка широкомастштабных экономических национальных планов в строго установленные сроки будет являться предварительным условием получения международной помощи. Эти планы могут быть поданы в форме специальных реестров, которые не следует путать с системой инвентаризации выбросов.
Норвегия предлагает создать такую систему, которая бы могла сопрягать рыночные механизмы, например, торговлю квотами и налоги на выбросы, с проектами. Подчеркивается необходимость в создании устойчивого финансового механизма, который бы осуществлял помощь для развивающихся стран. Заслуживает внимания и предложение Норвегии о международной аукционной торговле, как мощного инструмента получения средств. Количество разрешений на выбросы, проданных через аукционы может отслеживаться на международном уровне через Международный журнал трансакций (International Transaction Log), который уже создан и работает
Не обходит стороной вопрос NAMA и Южная Корея. Рассматриваются два варианта предложений – один для специальной рабочей группы в рамках Конвенции, другой – в рамках Киотского протокола. Оба предложения практически идентичны, за исключением рамок осуществления – в рамках Конвенции или Киотского протокола.
По мнению Южной Кореи, самостоятельные добровольные действия развивающихся стран (действия первого типа) не должны проходить строгую процедуру MRV. Для них достаточно добровольной отчетности, которая может помещаться в периодически подготавливаемые Национальные сообщения. В отчетности же по действиям второго типа должна быть обязательная и строгая процедура MRV, взаимно согласованная между развитыми и развивающимися странами. Для действий третьего типа достаточно систем отчетности и проверки, аналогичных МЧР.
Южная Корея предлагает использовать систему разрешений на выбросы, в которой развивающиеся страны могли бы пользоваться квотами для сокращения выбросов в рамках NAMA (так называемые квоты NAMA). Такая система NAMA будет функционировать под руководством Конференции Сторон и наблюдением специального органа, созданного КС, или исполнительного органа МЧР.
Одно их последних предложений[13] перед июньскими переговорами в Бонне по развитию NAMA поступило от Новой Зеландии. Эта страна предлагает утвердить отдельной статьей (этот факт подчеркивается не один раз) нового соглашения «Торговую систему NAMA», которая должна быть принята в Копенгагене. Для функционирования этой системы отмечается важная роль так называемого «торгового порога» (« trading threshold »), покрывающего один или несколько секторов экономики. В зависимости от этого порога, странам будут предоставляться единицы сокращения выбросов либо в начале каждого торгового периода, либо уже в его процессе, когда сокращение выбросов прошло проверку.
Предлагается следующая схема торговых направлений NAMA.
Квоты на выбросы после их «производства» и проверки в рамках NAMA могут быть проданы на международном углеродном рынке.
Новая Зеландия отмечает выгоды данной торговой системы:
-простота – позволяет избежать рыночной фрагментации и огромного количества новых механизмов, благодаря чему инвесторам и рынку будет легче войти в эту систему;
-продуктивность – стимулирует снижение выбросов парниковых газов на минимально возможном уровне, позволяет произвести единицы сокращения выбросов для торговли на глобальном уровне;
-гибкость/устойчивость – способна сопрягать различные NAMA развивающихся стран друг с другом и осуществлять их корректировку в период обязательств;
-открытость – позволяет развивающимся странам полноценно участвовать в международном углеродном рынке, в соответствии с их желаниями и возможностями;
-экологическая эффективность – оказывает реальное и измеримое положительное воздействие на атмосферу.
Национальные программы действий по адаптации (NAPA).
Китай (и Группа 77) предоставил предложения по адаптационным планам, где говорится, что подход на базе NAPA должен применяться ко всем развивающимся странам. Должен быть образован Адаптационный фонд Конвенции, куда все страны Приложения 1 (а не только страны Приложения 2) должны предоставить финансовые ресурсы. Средства будут расходоваться на следующие виды деятельности:
· Подготовка национальной программы действий по адаптации (NAPA)
· Интеграция адаптационных действий в планирование на национальном уровне и в рамках отдельных секторов экономики.
· Улучшение качества оценки уязвимости и нужд адаптации, включая оценку стоимости адаптации.
· Реализация срочных адаптационных мер.
· Реализация адаптационных проектов и программ.
· Деятельность по управлению рисками и стратегии снижения рисков.
· Деятельность по повышению потенциала сопротивляемости (resilience building) с помощью мер по экономической диверсификации.
· Обмен информацией.
· Содействие обучению, ознакомление общественности с проблемой изменения климата.
· Повышение потенциала, включая потенциал для принятия институциональных решений для превентивных действий, для планирования, для готовности к катастрофическим стихийным бедствиям.
· Обеспечение доступа к адаптационным технологиям, разработка технологий и развитие технологического потенциала.
В этих пунктах предложена своего рода универсальная структура плана по адаптации. Также предлагается создать Систему региональных адаптационных центров (Regional Adaptation Network Centers) в Азии, Африке, Тихоокеанском регионе и Южной Америке для повышения потенциала и обмена знаниями. Для руководства данной деятельностью предлагается создать Адаптационный комитет Конвенции.
Подход на основе NAPA поддерживается в предложениях многих стран, прежде всего, развивающихся. Малые островные государства и наименее развитые страны обращают внимание на свои приоритетные нужды (сейчас именно для них имеются фонды Конвенции, которые впрочем страдают от недостатка финансирования). Аргентина, Чили, Уругвай подчеркивают, что национальные программы по адаптации должны поддерживаться через фонды РКИК ООН для всех развивающихся стран (а не только наименее развитых). При распределении ресурсов предлагается в первую очередь отдавать приоритет странам, в большей степени подверженным засухе и наводнениям. Отмечается, что последствия глобального потепления ощущаются в большей степени местными общинами и на национальном уровне, поэтому приоритетными должны быть действия скорее на местном уровне, чем на региональном или глобальном.
Предложения от ЮНЕП.
ЮНЕП выдвинул свои предложения[14] относительно развития устойчивого строительства и транспорта. Учитывая, что сектор зданий и жилых домов ответственен за одну треть общего потребления энергии и во многих странах является крупнейшим источником выбросов ПГ, ЮНЕП считает неотложным действия в этом секторе. Так, предлагается применение конкретных мер, таких как стандарты по применению, программы общественного лидерства, освобождение от налогов за уменьшение выбросов, сертификация по энергоэффективности/белые сертификаты, строительные нормы, обязательства по энергоэффективности и квотам, механизмы гибкости Киотского протокола, налогообложение (на СО2 или горючее), лабеллизация и программы по сертификации, образовательные и информационные программы и т. д.
Относительно транспортного сектора, ЮНЕП дает несколько рекомендаций. Например, оказывать в первую очередь поддержку таким транспортным проектам и стратегиям, которые снижают уровень выбрасываемых транспортом парниковых газов и содействует достижению других целей устойчивого развития, как устранение шума, загрязнений и уличных пробок. Подчеркивается также необходимость создания нового особого транспортного механизма, как Механизм развития Чистого Транспорта (Clean Transport Mechanism – CTM), через который страны бы вознаграждались за достижение транспортного уровня выбросов СО2 ниже установленного.
В ранее поданных официальных предложениях, ЮНЕП раскрывает ключевые моменты ожидаемой политики стран в общих формулировках:
1) Планирование адаптационной деятельности и финансирование превентивных, наиболее экономически эффективных мер должно быть интегрировано в процесс национального развития каждой страны. Эта деятельность и меры должны получать поддержку, которая может выражаться в помощи в проведении оценки климатического воздействия, в получении местных данных об изменении климата и научной информации.
2) Страны должны иметь действенную климатическую политику, технологии и возможности привлечения инвестиций, что приводило бы к снижению выбросов парниковых газов и сопряженным выгодам. Особое внимание следует уделить: возобновляемым источникам энергии и прочим «чистым» технологиям, энергоэффективности и энергосбережению.
3) Оба процесса: внедрение новых технологий и выведение наиболее устаревших из использования требуют финансирования и поддержки, как со стороны частного бизнеса, так и со стороны государств, включая использование Механизма чистого развития.
4) Улучшение землепользования, прекращение сведения лесов и деградации земель – важный элемент будущей деятельности, способный поглотить немало СО2.
5) Руководители стран и члены делегаций на переговорах по проблеме климата, гражданское общество и частный сектор должны иметь полную информацию о последних выводах науки. Это требует специальных проектов и деятельности по информационной поддержке.
[1] Обзор подготовила стажер Елена Штокарева, студентка Версальского Университета (Université de Versailles de Saint-Quentin-en-Yveline)
[2] Обзор подготовлен Алексеем Кокориным, WWF – России (*****@***ru) и Еленой Штокаревой.
[3] Peter Levring, Gregory Schwartz, Les USA doivent aller plus loin contre le réchauffement, dit Ban /www. fr. /
[4] FCCC/AWGLCA/2009/MISC.4(Part I)
[5] FCCC/AWGLCA/2009/MISC.4(Part I)
[6] FCCC/AWGLCA/2009/MISC.4(Part I)
[7] FCCC/AWGLCA/2009/MISC.4(Part I)
[8] FCCC/AWGLCA/2009/MISC.4(Part II)
[9] Национальный план доступных действий по снижению выбросов – National Appropriate Mitigation Activities
[10] Национальные программы действий по адаптации – National Adaptation Program of Action
[11] No money, no climate change inspection :India/www. /
[12] Обзор хода переговоров ООН по проблеме изменения климата/по состоянию после завершения Четырнадцатой Конференции сторон РКИК ООН в Познани
[13] FCCC/AWGLCA/2009/MISC.4/Add.1
[14] Предложения от ЮНЕП United Nations Environment Programme (UNEP) on Sustainable Building Initiative (SBCI) and on transport опубликованы на официальном сайте РКИК ООН www. unfcc. int
