О Б З О Р
наиболее характерных нарушений, выявленных в ходе проведенных проверок вопросов финансово-хозяйственной деятельности судебной системы Российской Федерации
1. Общие положения
1.1. В настоящем обзоре использованы материалы контрольных мероприятий, проведенных в годах инспекцией по контролю расходов на содержание судов и прокуратуры Направления по контролю за расходами федерального бюджета на государственное управление и правоохранительные органы Счетной палаты Российской Федерации в системах судов общей юрисдикции и арбитражных судов субъектов Российской Федерации, а также органах, осуществлявших их финансирование.
Контрольные мероприятия охватывали различные периоды деятельности 36 проверенных объектов, начиная с 1995 года по 1997 год, и проводились:
1.2. В 11 судах общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (Верховный суд Республики Дагестан, суды Рязанской, Челябинской, Калининградской, Волгоградской, Нижегородской, Тульской, Мурманской и Московской областей, городские суды Москвы и Санкт-Петербурга).
1.3. В 10 органах юстиции субъектов Российской Федерации, перечисленных в п. 1.1. (кроме Москвы), которые осуществляли финансирование судов районного звена.
1.4. В Министерстве юстиции Российской Федерации, осуществлявшем финансирование системы судов общей юрисдикции.
1.5. В 3 федеральных арбитражных судах (Московского, Северо-западного и Волго-Вятского округов).
1.6. В 10 арбитражных судах субъектов Российской Федерации, перечисленных в п. 1.1 (кроме Москвы).
1.7. В Высшем Арбитражном суде Российской Федерации, осуществлявшем финансирование системы арбитражных судов.
В материалы обзора включены также факты нарушений, выявленных в ходе проверок финансово-хозяйственной деятельности судов в отдельные периоды 1998 года, которые отражены в соответствующих разделах обзора.
Обзор содержит обобщенные показатели финансирования в целом системы судов общей юрисдикции и системы арбитражных судов, а также систематизированные сведения о выявленных нарушениях в использовании денежных средств и государственного имущества, анализ причин и последствий этих нарушений.
2. Состояние финансирования судебной системы
2.1. Финансирование судебной системы в проверяемых периодах осуществлялось в основном из средств федерального бюджета на основании федеральных законов Российской Федерации о федеральном бюджете на соответствующий год, а также частично из бюджетов субъектов Российской Федерации и средств сторонних организаций.
2.2. Бюджетные средства, предназначенные судам общей юрисдикции, доводились Министерством финансов Российской Федерации до Министерства юстиции Российской Федерации, которое в свою очередь осуществляло непосредственное финансирование судов субъектов Российской Федерации, а также направляло в соответствующие органы юстиции на местах средства, предназначенные для финансирования районных (народных) судов.
С 1999 года финансирование всей системы судов общей юрисдикции осуществляется через образованный Судебный департамент при Верховном суде Российской Федерации.
2.3. Средства федерального бюджета, предназначенные арбитражным судам, доводились Минфином России до Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, который осуществлял финансирование всей системы арбитражных судов.
2.4. Показатели бюджетного финансирования судебной системы характеризуются следующими данными:
(здесь и далее – тысяч деноминированных рублей)
Объекты финансирования | Период | Утверждено по бюджету | Фактически профинансировано | Недофинансировано | Процент финансирования от бюджета |
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |
Верховный Суд Российской Федерации | 1995 год 1996 год 1997 год | 22755,3 41066,9 67348,8 | 21408,4 38782,5 67348,8 | 1346,9 2284,4 - | 94,1 94,4 100,0 |
Суды общей юрисдикции | 1995 год 1996 год 1997 год | 15 11 32 | 11 16 22 | 4 5 0 | 90,7 78,6 87,1 |
ВСЕГО | 68 | 56 | 2 | 85,4 | |
Высший Арбитражный суд Российской Федерации | 1995 год 1996 год 1997 год | 6936,9 17816,0 29838,1 | 6577,1 14805,0 27530,5 | 359,8 3011,0 2307,6 | 95,0 83,1 92,0 |
Арбитражные суды | 1995 год 1996 год 1997 год | 6 0 4 | 7 0 1 | 4942,9 22852,0 40088,3 | 96,0 90,7 91,5 |
ВСЕГО | 0 | 4 | 73561,6 | 91,7 | |
ИТОГО | 78 | 60 | 18 | 86,2 |
Приведенные данные свидетельствуют о постоянно сохраняющейся тенденции к недофинансированию Минфином России как судов общей юрисдикции (от 78,6 до 90,7 процентов), так и арбитражных судов (от 90,7 до 96,0 процентов).
Всего судебной системой за проверенный период недополучено 18 тыс. рублей, что составило 13,8 процента от общего объема финансирования. Отмечается, что Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1997 год» расходы на судебную систему были отнесены к категории защищенных и подлежали финансированию в полном объеме.
2.5. Кроме того, материалами проверок Минюста России и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации установлено, что из общих объемов финансирования, фактически полученного от Минфина России для финансирования судебной системы, часть средств не была доведена до конечных получателей и использована распорядителями кредитов не по целевому назначению для собственных нужд в объемах, отраженных в пункте 3.1.3 настоящего обзора.
Выводы по пунктам 2
- Минфином России не обеспечено финансирование расходов судебной системы в объемах, предусмотренных федеральными законами о федеральных бюджетах на 1годы, в том числе в 1997 году, когда эти расходы были включены в перечень защищенных.
- Средства, полученные от Минфина России для финансирования судов, не были доведены распорядителями кредитов (Министерством юстиции Российской Федерации и Высшим Арбитражным судом Российской Федерации) до конечных получателей в полном объеме. При этом было допущено их частичное использование на цели, не предусмотренные законами о федеральном бюджете на соответствующие годы.
2.6. Наряду с финансированием из средств федерального бюджета судебная система в нарушение статьи 124 Конституции Российской Федерации финансировалась и из средств местных бюджетов различных уровней, а также из средств сторонних организаций.
На основании неполных данных отчетности Минюста России и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации финансирование из этих источников осуществлялось в следующих объемах:
Объекты финансирования | Период | Профинансировано | Процент от общего объема финансирования | Примечания |
1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
Система судов общей юрисдикции | 1995 год 1996 год 1997 год | - - 38871,0 | - - 1,4 | сведения отсутствуют |
Система арбитражных судов | 1995 год 1996 год 1997 год | - 32293,2 31257,7 | - 12,3 6,5 | сведения отсутствуют |
2.7. Вместе с тем, по результатам проведенных проверок в судах общей юрисдикции, органах юстиции и арбитражных судах, перечисленных в пункте 1 настоящего обзора, установлены факты их финансирования из средств местных бюджетов в гораздо больших объемах.
Наиболее высокий процент использования этих средств по отношению к общим объемам финансирования был выявлен:
2.7.1. По системе судов общей юрисдикции:
- от 50 до 70 процентов – в Московском и Санкт-Перебургском городских судах, Челябинском областном суде;
- от 20 до 30 процентов – в Рязанском и Тульском областных судах, райсудах Санкт-Петербурга.
Наряду с финансированием из средств местных бюджетов Тульский областной суд получил в годах средства частных инвесторов в сумме 75,0 тыс. рублей, или 0,2 процента от общего объема финансирования.
2.7.2. По системе арбитражных судов:
- 56 процентов – Арбитражный суд Республики Дагестан;
- 27,3 процента – Федеральный арбитражный суд Московской области;
- от 12 до 17 процентов – Федеральный арбитражный суд Северо-западного округа.
2.8. Отмечается, что Арбитражный суд Нижегородской области получил в 1996 году беспроцентную ссуду в сумме 350,0 тыс. рублей от АО «Нижнегороднефтепродукт», к частичному погашению которой приступил только в 1998 году.
2.9. Полученные судами денежные средства расходовались ими на нужды строительства, ремонт, приобретение автотранспорта, включая автомобили иностранного производства, покупку оборудования, жилья, оплату услуг связи, коммунальных услуг и других текущих хозяйственных расходов.
Объемы средств и материальных ценностей, полученных судами из указанных источников, не отражались в бухгалтерской отчетности перед Минюстом России, или отражались частично.
Наибольшее распространение такая форма финансирования получила в звене районных и городских судов общей юрисдикции, чему способствовало отсутствие должного контроля со стороны областных судов и органов юстиции субъектов Российской Федерации.
2.10. Особого внимания заслуживают факты выделения средств местных бюджетов на приобретение жилой площади местными органами самоуправления для судей судов общей юрисдикции. При этом судами и органами юстиции игнорировалось требование действующего законодательства, предусматривающего компенсацию затрат местных бюджетов на эти цели из средств федерального бюджета.
Вопросы получения финансовой помощи в этих случаях, как правило, не согласовывались судами с распорядителями кредитов и Минюстом России. Меры к погашению образовавшейся задолженности перед местными органами самоуправления не принимались.
По результатам проверки Управления юстиции Тульской области установлены не отраженные в бухгалтерской отчетности факты финансирования в годах Тульского областного суда в объеме 849,8 тыс. рублей и районных судов в объеме 2880,2 тыс. рублей. (10,4 и 8,2 процента от объема финансирования из средств федерального бюджета соответственно). Указанные средства были предоставлены судам из местных бюджетов для решения жилищных вопросов судей, однако вопросы их компенсации, поднятые в представлении Счетной палаты Российской Федерации, положительного решения в Министерстве юстиции Российской Федерации не нашли.
Аналогичный факт отражен в акте проверки Управления юстиции Ленинградской области, в ходе которой выявлено расходование в течение 1997 – 1998 годов средств местных бюджетов на приобретение жилья судьям в объеме 2326,8 тыс. рублей (5,1 процента от объема финансирования из средств федерального бюджета) без проработки вопросов их компенсации из средств федерального бюджета.
Отмечается, что ни Минюст России, ни его органы на местах, ни областные суды не производили документальное уточнение взаимных расчетов с местными органами самоуправления.
Выводы по пунктам 2
- Финансирование потребностей судебной системы из средств местных бюджетов и из средств сторонних организаций противоречит требованиям статьи 124 Конституции Российской Федерации, а также требованиям Закона «О статусе судей Российской Федерации» от 01.01.01 г. № 000-1 и Федерального закона «О финансировании судов Российской Федерации» от 01.01.01 г. , предусматривающих, в целях осуществления полного и независимого правосудия, финансирование судов из средств федерального бюджета.
- Минюст России и Высший Арбитражный суд Российской Федерации не ведут в полном объеме отчетность судов по использованию средств местных бюджетов, не анализируют обоснованность произведенных расходов за счет этих средств, не располагают данными о размерах задолженности судов перед местными органами самоуправления и сторонними организациями, не принимают действенных мер к соблюдению требований статьи 124 Конституции Российской Федерации и вышеуказанных законов.
- В целях реализации требований законодательных актов нуждается в решении вопрос о проведении полной инвентаризации задолженности судов перед органами местного самоуправления и определении объемов расходов средств федерального бюджета, необходимых для ее погашения, а также объемов и сроков финансирования этих расходов.
3. Нарушения в использовании денежных средств и государственного имущества.
Нарушения, допущенные в объектах проверки, систематизированы путем их объединения по наиболее характерным признакам в отдельные группы, в разрезе которых проведен анализ причин и последствий этих нарушений, а также сформулированы выводы.
3.1. Использование средств федерального бюджета не по целевому назначению.
3.1.1. Согласно письму Минфина России от 01.01.01 г. 2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета» в организациях, основная деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета, нецелевым использованием являются:
а) использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов;
б) расходование средств не по тому коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование (перераспределение средств с одного кода экономической классификации на другой).
В ходе контрольных мероприятий, проведенных в годах в судебной системе, установлено:
3.1.2. Нецелевое использование бюджетных средств объектами проверок судебной системы, перечисленными в пунктах 1.2, 1.3, 1.5 и 1.6 настоящего обзора составило:
Объем нецелевого использования | Объемфин-я | Процент нецелевого | ||||
Объекты проверки | Всего | в том числе: | использования от объема | |||
1995 год | 1996 год | 1997 год | фин-я за г. г. | |||
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
Суды общей юрисдикции | 25701,0 | 7369,0 | 10206,0 | 8126,0 | 5 | 4,9 |
Арбитражные суды субъектов Российской Федерации, включая окружные | 8568,9 | 1891,7 | 4778,1 | 1898,4 | 71901,0 | 11,9 |
ВСЕГО | 34269,2 | 9260,7 | 14984,1 | 10024,4 | 5 | 5,7 |
Наибольшие объемы нецелевых расходов бюджетных средств по отношению к годовым объемам финансирования допустили:
- 32,3 процента от годового объема финансирования – Федеральный арбитражный суд Северо-западного округа (1996 год);
- 20-25 процентов – Арбитражный суд Республики Дагестан (1996 год), Арбитражные суды Волгоградской (1995, 1996 г. г), Калининградской (1996 год) областей, Санкт-Петербурга и Ленинградской области (1996 год), Волгоградский областной суд (1997 год);
- 10-15 процентов – Верховный Суд Республики Дагестан (1995 год), Московский областной суд (1996 год), городской суд Санкт-Петербурга ( годы), Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа (1996 год), арбитражные суды Рязанской ( годы), Тульской ( годы), Нижегородской ( годы) областей, Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области ( годы).
3.1.3. Наряду с нецелевыми расходами бюджетных средств, допущенными непосредственно судами, часть средств, предназначенных для судебной системы, использовалась для собственных нужд Минюстом России, органами юстиции и Высшим Арбитражным судом Российской Федерации, являвшихся распорядителями этих ассигнований.
Материалами проверок установлено, что из общих объемов финансирования, полученного от Минфина России для судебной системы, отвлечено на цели, не предусмотренные федеральными законами о федеральном бюджете:
- Минюстом России из средств судов общей юрисдикции в годах – 3750 тыс. рублей;
- Высшим Арбитражным судом Российской Федерации из средств арбитражных судов в годах – 14788 тыс. рублей.
Указанные объемы отвлеченных средств увеличили объемы недофинансирования судебной системы, приведенные в п.2.4 настоящего обзора.
3.1.4. Использование бюджетных средств не по целевому назначению являлось, как правило, следствием финансирования судов по отдельным статьям (в основном – «Оплата труда», «Начисления на зарплату», «Трансферты населению») в объемах, превышающих их фактическую обоснованную потребность.
3.1.5. В результате самостоятельного, а в ряде случаев и с ведома Минюста России и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, перераспределения бюджетных средств судами расходы производились на цели, не предусмотренные бюджетными росписями к расходам, определенным федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год. В преобладающих объемах перераспределенные средства расходовались на оплату услуг связи, коммунальных услуг, расходов на командировки, эксплуатацию автотранспорта, что являлось, как правило, вынужденной мерой, обеспечивающей жизнедеятельность судов в условиях, когда финансирование этих расходов в требуемых объемах Минфином России и вышестоящими организациями не предусматривалось.
3.1.6. Особого внимания заслуживают нецелевые расходы судебной системы на медицинское обслуживание судей и членов их семей. Согласно установленному порядку, все суды производят отчисления в размере 3,6 процента от фонда оплаты труда в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования в целях обеспечения бесплатного медицинского обслуживания своих сотрудников по месту их жительства.
В то же время Законом «О статусе судей в Российской Федерации» от 01.01.01 г. № 91 ФЗ предусмотрено, что судья и члены его семьи имеют
право на медицинское обслуживание, включая обеспечение лекарственными средствами с сохранением этого права за судьей и после ухода в отставку или на пенсию.
Это положение указанного Закона реализовывалось Минюстом России и рядом судов общей юрисдикции путем заключения договоров на оказание платных услуг с медицинскими учреждениями по месту нахождения судов. При этом в отношении большинства судов Минюстом России осуществлялась централизованная оплата услуг медицинских учреждений Минобороны России в рамках договора добровольного медицинского страхования судей и членов их семей, заключенного Министерством с .
Расходы по оплате этих услуг только за 1996 год и 9 месяцев 1997 года составили более 25000 тыс. рублей.
Законом РСФСР от 01.01.01 г. № 000-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» предусмотрено, что добровольное медицинское страхование осуществляется на основе устанавливаемых для него программ и обеспечивает гражданам получение дополнительных медицинских и иных услуг сверх установленных программами обязательного медицинского страхования за счет прибыли (доходов), а также личных средств граждан. Вместе с тем, предусмотренная договором с медицинская программа дублирует профили амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи, оказываемой судьям и членам их семей в рамках обязательного медицинского страхования.
Кроме того, бюджетными росписями к федеральным законам о федеральном бюджете на годы финансирование расходов судов на медицинское обслуживание не предусматривалось, в связи с чем эти расходы оплачивались за счет нецелевого использования бюджетных средств, выделенных, как правило, на выплату трансфертов и по другим статьям расходов.
Выводы по пунктам 3.1
- Обобщенные показатели нецелевых расходов объектов проверок свидетельствуют о тенденции к снижению таких расходов по отношению к объемам финансирования, в том числе:
а) в судах общей юрисдикции с 11,3 процента в 1995 году до 3,2 процента в 1997 году;
б) в арбитражных судах с 16,1 процента в 1995 году до 7,6 процента в 1997 году.
- При наличии приоритетного и полного финансирования на выплату заработной платы с начислениями, трансфертов и по прочим защищенным статьям, финансирование других расходных статей осуществлялось на уровне, не обеспечивающем реальные потребности судов, то есть по остаточному принципу. Отрицательное влияние на этот процесс оказали также факты недофинансирования Минфином России судов до уровней, предусмотренных федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующие годы.
- В связи с отсутствием должного уровня проработки обоснованности потребностей судов на выплату зарплаты с начислениями, трансфертов и по другим статьям, финансирование по этим статьям осуществлялось Минюстом России и Высшим Арбитражным судом Российской Федерации в ряде случаев в объемах, превышающих фактические потребности в средствах, в связи с чем создавались источники для финансирования нецелевых расходов.
- Реализация судами общей юрисдикции предоставленного Федеральным законом «О статусе судей в Российской Федерации» права на медицинское обслуживание судей и членов их семей через систему добровольного медицинского страхования , медицинская программа которого не обеспечивает дополнительных услуг и дублирует профили амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи, оказываемой судьям и членам их семей в рамках обязательного медицинского страхования, приводит к необоснованному росту расходов средств федерального бюджета. Использование бюджетных средств на эти цели Законом «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» не предусмотрено.
- Средства на платное медобслуживание судей и членов их семей бюджетами на 1годы не предусматривались, в связи с чем оплата предоставленных услуг производилась с использованием бюджетных средств не по целевому назначению.
- Статьей 4 Федерального закона «О финансировании судов Российской Федерации» от 01.01.01 г. предусмотрено право судов самостоятельно распоряжаться средствами, выделенными на обеспечение их деятельности в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. В связи с этим повышается роль и ответственность Минфина России, Судебного Департамента при Верховном Суде Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации за проработку соответствия объемов финансирования судов их обоснованным потребностям в целях недопущения нецелевого и сверхнормативного расходования средств федерального бюджета.
3.2. Сверхнормативные расходы средств федерального бюджета
В ходе проведения контрольных мероприятий установлены факты сверхнормативных расходов бюджетных средств, оплата которых осуществлялась судами как в пределах ассигнований по данной статье расходов за счет средств, выделенных на эти цели в объемах, превышающих фактические потребности судов, так и путем использования бюджетных средств не по целевому назначению за счет их перераспределения с одного кода экономической классификации на другой.
3.2.1. Наиболее широкое распространение получила практика сверхнормативных выплат премий и материальной помощи судьям и работникам аппаратов судов.
Одним из нормативных документов, регламентирующих размеры выплаты премий и материальной помощи, является постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации «Об упорядочении оплаты труда работников органов исполнительной и представительной власти» от 01.01.01 г. № 000-1/1042. Согласно этому документу размеры указанных выплат при утверждении фонда оплаты труда установлены в следующих объемах:
- премии - три должностных оклада в год;
- материальная помощь - два должностных оклада в год.
Общее количество перечисленных выплат в течение года не должно превышать пяти должностных окладов на одного работающего.
В то же время, Федеральным законом «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» от 01.01.01 г. установлен более высокий норматив на выплату премий судьям, равный пяти должностным окладам (по итогам работы за квартал и за год). Установленная вышеуказанным постановлением для органов исполнительной и представительной власти норма выплат материальной помощи (два должностных оклада) отдельно для работников судов Законом не определена.
Таким образом, при проверке правильности произведенных расходов в судебной системе используются нормативы, применяемые Минфином России при расчете фонда оплаты труда:
для судей для работников
аппарата
- при выплате премий - 5 должностных 3 должностных
окладов оклада
- при выплате
материальной 2 должностных 2 должностных
помощи оклада оклада
__________________________________________________
ИТОГО 7 должностных 5 должностных
окладов окладов
В то же время в ходе проведенных контрольных мероприятий неоднократно выявлялись факты превышения этих нормативов.
В отдельных судах выплаты премий и материальной помощи всем работникам судов достигали 13-15 схемных должностных окладов в год (Арбитражный суд Тульской области, Федеральные арбитражные суды Волго-Вятского и Московского округов).
Всего в течение 1годов выявлено подобных сверхнормативных выплат в сумме 4546,2 тыс. рублей, из них:
а) в судах общей юрисдикции - на сумму 2500 тыс. рублей, в том числе:
- Московском городском суде - 807,0 тыс. рублей;
- в Тульском областном суде - 1174,7 тыс. рублей;
- в Московском областном суде - 391,0 тыс. рублей;
- в Калининградском областном суде - 128,0 тыс. рублей;
б) в арбитражных судах - на сумму 2046,2 тыс. рублей, в том числе:
в арбитражных судах:
- Санкт-Петербурга - 224,7 тыс. рублей;
- Нижегородской области – 345,2 тыс. рублей;
- Мурманской области - 176,6 тыс. рублей;
- Тульской области - 319,3 тыс. рублей;
в федеральных арбитражных судах:
- Волго-Вятского округа - 536,3 тыс. рублей;
- Московского округа - 444,1 тыс. рублей.
3.2.2. Значительные сверхнормативные затраты средств федерального бюджета производятся судами на оплату жилья, предоставляемого судьям сверх норм, установленных местными органами самоуправления.
Так, в районном суде Тульской области судьям и предоставлены коттеджи общей стоимостью 1027,0 тыс. рублей. При этом на каждого члена семьи с учетом права судей на дополнительную жилую площадь в семье пришлось по 54,7 кв. метра общей площади, а в семье - по 55,8 кв. метров.
Сверх нормы этим судьям предоставлено 187,6 кв. метра общей площади. При цене 1 кв. метра равной 2,1 тыс. рублей стоимость сверхнормативной жилой площади составляет 393,96 тыс. рублей.
При проверке Арбитражного суда Волгоградской области установлено, что судье представлена трехкомнатная квартира общей площадью 92 кв. метра, жилой площадью 47,1 кв. метров на 1 человека с превышением установленных норм на 15,1 кв. метров.
Стоимость 1 кв. метра в квартире, предоставленной судье , составила 3,35 тыс. рублей и превысила аналогичный показатель по квартире, предоставленной другому судье, в 5 раз. Стоимость жилой площади, предоставленной сверх нормы, составила 50,6 тыс. рублей.
В ходе проверки Управления юстиции Ленинградской области установлен факт превышения нормы обеспечения жилой площадью судьи , которой в 1997 году на семью из двух человек предоставлена трехкомнатная квартира жилой площадью 53,1 кв. метра при установленной норме 44 кв. метра. Стоимость жилой площади, предоставленной сверх нормы составила 31,7 тыс. рублей.
Большинством судов не соблюдается порядок рассмотрения и решения жилищных вопросов, установленный Жилищным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» от 01.01.01 г. № 000-1 и нормативными актами местных органов самоуправления.
В проверенных объектах судебной системы грубо нарушался порядок признания судей нуждающимися в улучшении жилищных условий в случаях, когда их обеспеченность жильем на занимаемой площади превышала установленные нормы (Московский, Нижегородский областные суды, Арбитражный суд Калининградской области и др.).
Учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в ряде судов не велся (районные суды Московской, Рязанской и Мурманской областей, Арбитражный суд Республики Дагестан) и отсутствовали жилищные комиссии. Решения жилищных комиссий в тех судах, где они созданы, о принятии судей на учет и предоставлении им жилой площади не выносились на утверждение местных органов самоуправления, в связи с чем уполномоченными органами не контролировалось соблюдение установленных норм как при включении судей в списки нуждающихся в улучшении жилищных условий, так и при предоставлении им квартир, а также оставлении на ранее занимаемой жилплощади членов их семей. Отмечены факты, когда в связи с переездом судей в новые квартиры, в ранее занимаемых трехкомнатных квартирах остались проживать по 2 человека, а в двухкомнатных – по 1 человеку (Тульский областной суд, райсуды Ленинградской области).
Оформление предоставления жилья судьям производилось путем заключения ими с продавцами квартир договоров купли-продажи с дальнейшим оформлением передачи жилых помещений в частную собственность судей через Бюро технической инвентаризации.
Установлены факты перечисления судами и органами юстиции бюджетных средств на личные лицевые счета судей для оплаты стоимости предоставляемых им квартир (Арбитражный суд Волгоградской области – 158,5 тыс. рублей, Управление юстиции Мурманской области – 150 тыс. рублей, Арбитражный суд Республики Дагестан – 92 тыс. рублей). Средства, перечисленные Арбитражным судом Волгоградской области и Управлением юстиции Мурманской области, превысили окончательную стоимость квартир на 64,2 и 49,0 тыс. рублей соответственно.
3.2.3. В проверенных объектах судебной системы производились сверхнормативные расходы по отчислениям в государственные внебюджетные фонды путем выплат штрафов и пеней за неполное и несвоевременное перечисление взносов в эти фонды (пенсионный фонд, фонды социального и обязательного медицинского страхования, фонд занятости населения).
Всего в течение годов эти выплаты составили 157,7 тыс. рублей, из них:
а) по судам общей юрисдикции – 143,1 тыс. рублей, в том числе:
- Тульский областной суд – 39,6 тыс. рублей;
- Московский областной суд– 60,9 тыс. рублей;
- Челябинский областной суд – 42,6 тыс. рублей;
б) по арбитражным судам оплачено 14,6 тыс. рублей, в том числе:
- Арбитражный суд Калининградской области – 13,8 тыс. рублей;
- Федеральный арбитражный суд Северо-западного округа - 0,8 тыс. рублей.
Отмечается, что списание расходов по оплате штрафов и пеней производилось без проведения служебных расследований, установления виновных и без возмещения причиненного ущерба.
3.2.4. В ходе расчетов за строительные и ремонтно-строительные работы судами допускались расходы средств федерального бюджета на оплату включенных в сметы расценок и коэффициентов, размеры которых превышали установленные нормативы.
Всего в ходе проверок установлены факты таких расходов в судах на сумму 276,6 тыс. рублей (Тульский областной суд – 191,7 тыс. рублей, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации – 84,6 тыс. рублей, Московский областной суд - 0,3 тыс. рублей).
3.2.5. Сверхнормативные расходы бюджетных средств допускались судами по другим направлениям, в том числе:
- приобретение оборудования, не предусмотренного установленными нормами (Арбитражные суды Рязанской (3,9 тыс. рублей) и Калининградской (15,3 тыс. рублей) областей);
- оплата сторонней организации затрат на содержание незадействованного эксплуатационного персонала (Мосгорсуд – 70,0 тыс. рублей);
- оплата расходов на содержание сверхлимитного автотранспорта в судах общей юрисдикции (областные суды Нижегородской (2 единицы), Рязанской (2 единицы) и Московской (4 единицы) областей.
Отмечается, что расходы на эксплуатацию автотранспорта в судах не нормировались и значительно превышали объемы целевого финансирования. Министерство юстиции Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации не устанавливали лимиты пробегов и расхода топлива.
Выводы по пунктам - 3.2
- Сверхнормативные расходы бюджетных средств на выплату премий и материальной помощи в подвергнутых проверке объектах контроля были предопределены наличием у судов средств, выделенных Минюстом России и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в объемах, превышающих их фактическую обоснованную потребность как по статьям «Оплата труда госслужащих» и «Начисления на заработную плату», так и по другим статьям.
- Минфин России не контролировал соответствие объемов плановых назначений по судам, утверждавшихся Минюстом России и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, объемам расходов бюджетных средств, предусмотренных законами и бюджетными росписями, а также соответствие финансирования, фактически осуществляемого этими распорядителями кредитов объемам обоснованных потребностей судов.
- Сверхнормативные расходы бюджетных средств на оплату жилья для судей были произведены в связи с отсутствием контроля со стороны руководства областных судов и органов юстиции за соблюдением установленного действующим законодательством порядка учета судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и оформления предоставления им жилой площади, предусматривающего участие в рассмотрении этих вопросов уполномоченных органов местного самоуправления.
- Списание расходов на оплату штрафов и пеней без привлечения виновных лиц к возмещению причиненного ущерба является неправомерным и приводит к необоснованным расходам бюджетных средств в связи с неисполнением руководством судов и органов юстиции обязанностей по соблюдению порядка возмещения потерь бюджетных средств.
- Оплата ремонтно-строительных работ по завышенным расценкам и коэффициентам свидетельствует о незнании специалистами и бухгалтерским персоналом нормативной базы, применяемой при расчетах со строительными организациями;
- Нормы материально-технического обеспече-ния федеральных органов судебной власти, утвержденные Минюстом России в 1995 году и объявленные к руководству в 1997 году, не увязаны с лимитами затрат бюджетных средств на приобретение перечисленных в них материальных ценностей и нуждаются в доработке и согласовании Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации;
- Отсутствие нормирования расходов судов на эксплуатацию автотранспортных средств, а в ряде случаев и отсутствие лимитов служебного автотранспорта снимают ограничения в расходовании бюджетных средств на транспортные услуги и способствуют их использованию не по целевому назначению.
3.3. Незаконные и необоснованные расходы средств федерального бюджета
3.3.1. Наряду со сверхнормативными расходами средств федерального бюджета проверками выявлен ряд фактов, связанных с их незаконным использованием. За период годы эти расходы составили 1784,6 тыс. рублей и осуществлялись по следующим направлениям:
- оплата судами услуг медицинских учреждений на местах при наличии их централизованной оплаты Минюстом России (суды общей юрисдикции Мурманской (68,7 тыс. рублей), Ленинградской (17,6 тыс. рублей) областей, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации – 125,2 тыс. рублей);
- оплата не предусмотренных в законодательном порядке расходов на медицинское обслуживание работников аппаратов судов и органов юстиции (суды общей юрисдикции Мурманской (44,0 тыс. рублей), Московской (13,6 тыс. рублей) областей, Арбитражный суд Московской области (60,7 тыс. рублей);
- покупка жилья за счет средств, выделенных судам, члену семьи судьи, а также сотрудникам органов юстиции (Мурманский областной суд (50,0 тыс. рублей), Управление юстиции Нижегородской области (130,0 тыс. рублей);
- оплата судами коммунальных услуг, оказанных сторонним организациям, размещавшимся в зданиях, занимаемых судами, без взимания с них арендной платы (Московский городской суд (218,3 тыс. рублей), Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (22,2 тыс. рублей);
- оплата расходов на проведение торжественных мероприятий (Федеральный арбитражный суд Северо-западного округа – 6,3 тыс. рублей);
- оплата процентов за пользование кредитами коммерческих банков (Московский областной суд – 142,5 тыс. рублей);
- выплата компенсации судьям, использовавшим право на санаторно-курортное лечение (Нижегородский областной суд – 53,0 тыс. рублей);
- выдача сторонним организациям средств на дотацию питания сотрудников суда без оформления документов, подтверждающих их расходы (Рязанский областной суд – 9,0 тыс. рублей);
- повторная оплата ремонтно-строительных работ (Высший Арбитражный Суд Российской Федерации – 43,2 тыс. рублей);
- проведение ремонтно-строительных работ без составления смет (Высший Арбитражный Суд Российской Федерации – 409,6 тыс. рублей) и оплата этих работ без оформления актов по форме № 2 (Рязанский областной суд – 54,6 тыс. рублей, арбитражные суды Калининградской области – 34,2 тыс. рублей и Республики Дагестан – 151,9 тыс. рублей);
- расходование бюджетных средств на приобретение автотранспорта, оборудования, мебели, материалов в отсутствие норм обеспечения материально-техническими ценностями.
Выводы по пункту 3.3.
Незаконные и необоснованные расходы допускались в объектах контроля в связи с неисполнением руководством судов и органов юстиции своих обязанностей по контролю за соблюдением установленного порядка расходования бюджетных средств.
3.4. Неэффективное использование средств федерального бюджета
В ходе проверок объектов контроля выявлены факты неэффективного использования бюджетных средств по следующим направлениям:
3.4.1. Проведение денежного зачета, введенного в целях обеспечения финансирования судов, путем реализации Минюстом России в 1997 году векселей с дисконтом в размере 50 процентов, привело к потере выделенных судам бюджетных средств в сумме 58000,0 тыс. рублей (2,1 процента от общего объема финансирования).
3.4.2. Выданные Минюстом России в порядке финансирования векселя были реализованы отдельными судами и органами юстиции с дисконтом, что привело к потере бюджетных средств (Нижегородский областной суд – 50,0 тыс. рублей, Верховный Суд Республики Дагестан – 59,6 тыс. рублей, Минюст Республики Дагестан – 200,8 тыс. рублей).
3.4.3. Неиспользование судами предоставленного Гражданским кодексом Российской Федерации права получения дивидендов за счет начисления коммерческими банками процентов на остатки временно свободных средств федерального бюджета, размещенных на счетах судов в указанных банках, а также наличие в отдельных договорах банковского счета необоснованного условия о неначислении процентов не обеспечивали пополнение доходной части бюджета (большинство судов судебной системы).
3.4.4. Средства федерального бюджета, израсходованные Минюстом России в сумме 17689,4 тыс. рублей на приобретение дорогостоящего оборудования вычислительных комплексов на базе компьютеров AS/400 не обеспечили достижение поставленной цели. Из 14 областных судов, получивших указанное оборудование в течение годов, только три суда задействовали и используют это оборудование в полном объеме. В двух судах оборудование вообще не используется, а в остальных девяти судах используется в объеме 50 процентов от возможного количества решаемых задач. Причиной несвоевременной и неполной загрузки комплексов явилось отсутствие средств на программное обеспечение и подготовку специалистов для работы на них.
3.4.5. Покупка жилья для судей осуществлялась в ряде случаев по необоснованно высоким ценам, значительно превышающим уровень цен в домах-новостройках районов массовой застройки. Отмечены факты покупки жилья у частных лиц (Нижегородский, Тульский и Московский областные суды).
3.4.6. Предусмотренное договорами на платное медицинское обслуживание право получения льготных путевок, реализуется судами не в полном объеме (Мосгорсуд, Мособлсуд, Арбитражный суд Московской области, Федеральный арбитражный суд Московского округа).
3.4.7 Необоснованное авансирование оказываемых судам услуг и производимых работ путем их 100-процентной предварительной оплаты приводит к выделению сторонним организациям беспроцентных кредитов бюджетных средств, что действующим законодательством не предусмотрено.
Выводы по пунктам 3.4
- Наибольшие потери средств федерального бюджета в сумме 58000,0 тыс. рублей произошли в результате реализации Минюстом России векселей с дисконтом в размере 50 процентов в ходе проведения денежного зачета с нарушением положений заключенного четырехстороннего соглашения между Минфином России, Минюстом России, КБ «Международный промышленный банк» и КБ «Национальный резервный банк» (материалы по данному нарушению направлены в Генпрокуратуру России).
- Потери бюджетных средств при реализации векселей, выданных Минюстом России судам и органам юстиции в порядке финансирования, были обусловлены отсутствием нормативной базы и четко сформулированных Министерством требований, ограничивающих продажу векселей ниже номинала.
Аналогичные причины повлияли на неиспользование судами и органами юстиции права получения дивидендов от начисленных коммерческими банками процентов на остатки временно свободных бюджетных средств, находящихся на счетах этих банков. В настоящее время контроль за правильным оформлением договоров банковского счета должны осуществлять органы Федерального казначейства Минфина России, через которые производится финансирование судов.
- Неудовлетворительный уровень задействования в работе 11 областных судов дорогостоящих вычислительных комплексов на базе компьютеров AS/400 явился следствием просчетов Минюста России, осуществлявшего финансирование закупок оборудования и не предусмотревшего средства на программное обеспечение и подготовку кадров.
- Большинство фактов неэффективного использования судами бюджетных средств объясняются отсутствием целенаправленной организационной работы со стороны Минюста России по экономии средств федерального бюджета и контроля за правильным и эффективным их использованием.
3.5. Использование государственного имущества
К основным видам нарушений в использовании государственного имущества, выявленных в ходе проверок, относятся:
3.5.1. Предоставление помещений сторонним организациям в занимаемых судами зданиях, отнесенных к федеральной собственности или переданных судам в оперативное управление, без согласования с уполномоченными органами по управлению государственным имуществом.
Передача помещений в пользование производилась без оформления договоров аренды и без взимания арендной платы.
Помещения предоставлялись, как правило, коммерческим организациям и частным предпринимателям для организации общественного питания и торговли в интересах работников судов (Нижегородский, Рязанский, Тульский, Московский областные суды, городской суд Санкт-Петербурга).
Кроме того, Нижегородским и Московским областными судами помещения предоставлялись некоммерческим организациям, являвшимся самостоятельными юридическими лицами (Коллегия адвокатов, юридическая консультация).
3.5.2. Реализация служебного автотранспорта без разрешения уполномоченных органов по управлению государственным имуществом.
3.5.3. Значительные бюджетные средства расходуются на аренду занимаемых судами помещений в домах, отнесенных к муниципальной собственности, в связи с тем, что руководством судов и органов юстиции не уделялось должного внимания вопросам освобождения судов от арендной платы.
Так, из 52 районных судов Московской области 36 судов арендовали помещения. Вместе с тем, постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 15, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано передать судам Москвы и Московской области в оперативное управление арендуемые ими помещения.
Материалами проверки Управления юстиции Тульской области отмечается положительная работа, проведенная Управлением, по передаче помещений, занимаемых районными и городскими судами, в их оперативное управление, что позволило за счет освобождения судов от арендной платы сэкономить бюджетные средства в годах в объеме свыше 5000,0 тыс. рублей.
Выводы по пунктам 3.5
- Допускавшаяся судами передача помещений сторонним организациям без взимания арендной платы не обеспечивала пополнение доходной части как федерального, так и местных бюджетов.
- В целях сокращения расходов бюджетных средств на оплату аренды занимаемых судами помещений в домах, отнесенных к муниципальной собственности, нуждается в решении вопрос передачи судам этих помещений в оперативное управление.
3.6. Бухгалтерский учет и отчетность
Наличие многочисленных фактов нарушения порядка ведения бухгалтерского учета и составления отчетности создавали серьезные затруднения в определении фактического финансового состояния проверяемых объектов.
К числу наиболее распространенных нарушений относятся:
3.6.1. Искажение представленной в Минюст России отчетности, не соответствующей данным синтетического и аналитического учетов (в подавляющем большинстве судов и органов юстиции).
3.6.2. Данные синтетических учетов не соответствуют данным аналитического учета (большинство органов юстиции, арбитражные суды Рязанской области и Санкт-Петербурга, Федеральный арбитражный суд Московского округа).
3.6.3. Отсутствие учета и отчетности по дебиторской и кредиторской задолженностям (Нижегородский и Челябинский областные суды, Управление юстиции Ленинградской области).
3.6.4. Отсутствие учета и непредоставление отчетности по расходам средств местных бюджетов (большинство судов и органов юстиции).
3.6.5. Списание денежных средств на расходы без документального подтверждения. (Челябинский и Нижегородский областные суды, федеральные арбитражные суды Северо-Западного и Волго-Вятского округов, арбитражные суды Нижегородской и Мурманской областей).
3.6.6. Неначисление, неправильное и несвоевременное начисление износа основных средств и отсутствие их переоценки (Управление юстиции Волгоградской области, Нижегородский областной суд, арбитражные суды Тульской, Рязанской и Московской областей).
3.6.7. Несоблюдение действующего порядка проведения инвентаризации имущества и материальных ценностей, факты формального подхода к ее проведению (Московский городской суд, Нижегородский областной суд и Управления юстиции Нижегородской и Ленинградской областей, Арбитражный суд Республики Дагестан).
Выводы по пунктам 3.6
- Состояние бухучета в ряде судов и органов юстиции не обеспечивает надлежащего контроля за их финансово-хозяйственной деятельностью и обоснованностью расходов средств федерального бюджета.
- Отсутствие в отчетности сведений о кредиторской задолженности судов не обеспечивает получение от Минфина России средств, необходимых для ее погашения, чем усугубляется тяжелое финансовое положение судебной системы.
- Отсутствие в отчетности сведений о задолженности судов перед местными бюджетами не дает возможности определить размер средств, подлежащих возмещению из федерального бюджета (расходы на приобретение жилья для судей) и средств, израсходованных судами в нарушение действующего законодательства.
- Нарушения порядка проведения инвентаризации имущества и материальных ценностей судов не позволили в ряде судов и органов юстиции определить соответствие наличия материальных ценностей данным бухгалтерского учета и сделать вывод об их сохранности.
4. Обобщенные показатели нарушений порядка финансирования и использования денежных средств
Показатели нарушений, допущенных объектами контроля, в разрезе судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в денежном выражении характеризуются следующими данными:
(тыс. рублей)
№ п/п | Виды нарушений | Объемы расходов | ||
Всего | в том числе: | |||
Суды общей юрисдикции | Арбитражные суды | |||
1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
1. | Финансирование судов из средств местных бюджетов, всего: в том числе: на возвратной основе за счет средств федерального бюджета | 80223,0 | 76244,3 5207,3 | 3978,7 |
2. | Нецелевое использование средств федерального бюджета | 35296,2 | 26728,0 | 8568,2 |
3. | Сверхнормативные расходы средств федерального бюджета всего, в том числе: -на выплаты премий и материальной помощи; -на оплату жилья; - на выплаты штрафов и пеней; - оплата завышенных расценок и коэффициентов; -другие сверхнормативные расходы | 5545,7 4546,2 476,2 157,7 276,6 89,2 | 3330,7 2500,0 425,6 143,1 192,0 70,0 | 2215,0 2046,2 50,6 14,6 84,6 19,2 |
4. | Незаконные и необоснованные расходы всего, в том числе: -оплата медицинских услуг; - покупка жилья; -оплата коммунальных услуг, оказанных сторонним организациям; -оплата процентов за пользование кредитами; -выплаты компенсаций за санаторно-курортные путевки; - оплата ремонтно-строительных работ; - прочие незаконные расходы | 1654,6 329,8 180,0 240,5 142,5 53,0 693,5 15,3 | 801,3 143,9 180,0 218,3 142,5 53,0 54,6 9,0 | 853,3 185,9 - 22,2 - - 638,9 6,3 |
5. | Неэффективное использование средств федерального бюджета всего (без учета п.3.4.3-3.4.7 обзора) в том числе: -в связи с нарушением Минюстом России порядка проведения денежного зачета; - в связи с продажей векселей ниже номинальной стоимости. | 58310,4 58000,0 310,4 | 58310,4 58000,0 310,4 | - - |
ИТОГО ПО РАСХОДАМ (п. 2-5) | 9 | 89170,4 | 11636,5 |
Предложения
1. Направить материалы обзора в:
- Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
- Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;
- Верховный суд Российской Федерации;
- Судебный департамент при Верховном суде Российской Федерации;
- Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.
- Министерство финансов Российской Федерации.
2. Предложить руководству Верховного Суда Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разработать и согласовать со Счетной палатой Российской Федерации меры, направленные на исключение нарушений в использовании средств федерального и местных бюджетов, наведение порядка в их учете и составлении отчетности.
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
