Вопросы законотворчества

ВОПРОСЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА

Виктор Петрович ОРЛОВ,

председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды

необходима модернизация

природоохранного законодательства

На заседании президиума Государственного совета Российской Федерации 27 мая 2010 года, посвященном вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды, Президент Российской Федерации отметил, что для решения экологических проблем необходима единая государственная политика, а попытки решения этих вопросов за счет разрозненных действий и несистемных решений не приведут к желаемым результатам. Традиционные механизмы охраны окружающей среды, основанные исключительно на запретах и ограничениях хозяйственной деятельности, недостаточно эффективны при решении главных природоохранных задач, и это предопределяет первоочередность модернизации экологического законодательства, замену точечных мер на системный подход и пересмотр государственной экологической политики.

В природоохранной сфере Президентом Российской Федерации поставлены задачи и даны поручения Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые включают совершенствование системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, создание выгодных бизнесу условий для перехода на наилучшие доступные технологии (НДТ), поощрение соблюдения экологических норм, повышение экологической ответственности и ужесточение штрафных санкций за экологические правонарушения, совершенствование механизмов возмещения вреда, нанесенного окружающей среде и другие.

Перед нами, законодателями, стоит своя задача: совершенствование природоохранного законодательства, которое должно обеспечить гармоничное сочетание охраны окружающей среды с интересами экономики страны, регионов и хозяйственной деятельности местного населения.

Одной из актуальных проблем во всех регионах страны в этой сфере, является проблема накопленного экологического ущерба, выражающаяся в отсутствии механизмов его ликвидации и ответственности за этот ущерб.

Аналогичные проблемы природопользования успешно решаются в промышленно развитых странах с помощью соответствующего законодательства. Международный опыт показывает, что наиболее совершенным инструментом установления баланса между производственными потребностями и общественными интересами является выдача хозяйствующим субъектам комплексных природоохранных разрешений на выбросы, сбросы, размещение отходов на основе технологического нормирования с использованием НДТ.

Одним из основных изъянов действующей в России системы экологического нормирования является отсутствие действенных стимулов по реализации природоохранных мероприятий и внедрению НДТ.

Совершенствование природоохранного и природно-ресурсного законодательства России должно развиваться по следующим основным направлениям: разработка механизмов экологической ответственности, направленных на предупреждение и ликвидацию вреда, причиненного окружающей среде; нормативное правовое регулирование способов возмещения вреда окружающей среде; страхование рисков в сфере природопользования и охраны окружающей среды (экологическое страхование); создание механизмов экономического стимулирования внедрения НДТ и гарантированной ликвидации накопленного экологического ущерба.

В качестве основы для совершенствования российского экологического законодательства в сфере экологической ответственности может служить принятый для государств − участников Содружества Независимых Государств Модельный закон «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде» (постановление МПА СНГ № 33-10 от 3 декабря 2009 года).

Препятствиями для эффективного выполнения поручений Президента Российской Федерации в области совершенствования природоохранного законодательства с учетом сближения с нормами международного права также являются:

отсутствие в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности позиций, относящихся к производству природоохранного оборудования, к сфере утилизации и размещения отходов;

отсутствие контекстного перевода действующих в Европейском союзе справочников по НДТ, учитывающего действующую в России терминологию в области природопользования и охраны окружающей среды;

несовершенство системы учета и государственной статистики в природоохранной сфере, прежде всего в области обращения с отходами;

отсутствие экономических, в том числе налоговых стимулов деятельности по сокращению сбросов, выбросов и образованию отходов;

отсутствие законодательно закрепленного принципа «ответственности производителя за весь жизненный цикл продукции»;

недостаточный уровень подготовки квалифицированных кадров и привлечения их к практической работе в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Предупреждение и контроль загрязнений окружающей среды в результате хозяйственной деятельности должно обеспечить правовое регулирование по трем основным направлениям, которые в настоящее время реализуются неудовлетворительно: контроль промышленных выбросов/сбросов/образования отходов; экологический аудит и экологическая маркировка; предупреждение опасных аварий.

В качестве основы для обеспечения такого правового регулирования может быть использовано модельное законодательство государств – участников СНГ. По первому направлению – это Модельный закон «О предотвращении и комплексном контроле загрязнении окружающей среды» (принят постановлением МПА СНГ № 31-8 от 01.01.01 года), устанавливающий процедуры выдачи комплексных природоохранных разрешений на основе НДТ, а также процедуры проведения производственного контроля. По второму направлению – это проект модельного закона «Об оценке воздействия на окружающую среду», разработка которого в настоящее время завершается. По третьему направлению – это проект модельного закона «О предотвращении и контроле над крупными авариями, связанными с выбросами опасных веществ», разработка которого в настоящее время ведется. Упомянутые законопроекты гармонизированы с одноименными европейскими директивами.

Серьезным препятствием для рационального использования природных ресурсов стала недостаточная проработанность положений новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации, в которой не решен вопрос о предоставлении в аренду лесных участков одновременно для разных видов природопользования. Это привело к монополизации одним лесопользователем прав на другие виды природопользования (ведение охотничьего хозяйства, сбор дикоросов, заготовку древесины для нужд населения, геологического изучения недр) и к незаконным рентным поборам за эти виды природопользования. В августе 2010 года Федеральное агентство лесного хозяйства и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации дали разъяснение о возможности предоставления одного лесного участка для разных видов лесопользования по решению уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. С целью снижения потенциала коррупционной составляющей таких решений необходимо внести соответствующие правовые нормы в Лесной кодекс Российской Федерации.

Существующая система организации и управления особо охраняемыми природными территориями (ООПТ), сформированная в условиях общегосударственной собственности на землю и централизованного управления, не отвечает современным условиям социально-экономического развития страны, требует реформирования и разработки новой государственной стратегии развития системы ООПТ с учетом реалий сложившихся экономических отношений.

Основной проблемой на пути дальнейшего развития системы ООПТ являются запретительная идеология и практика экстенсивного пространственного их расширения. При этом остаются нерешенными многие вопросы финансового и организационного обеспечения уже созданных ранее ООПТ, не учитываются интересы местного населения, для которого создание новых ООПТ связано с некомпенсируемыми выпадающими доходами. Примером является Байкальская природная территория, режим которой, определяемый через перечни запрещенных видов деятельности, привел к избыточным ограничениям хозяйственной деятельности с падением уровня жизни населения. В связи с приостановкой деятельности в 2008 году градообразующего предприятия Байкальского целлюлозно-бумажного комбината () в условиях мирового финансово-экономического кризиса остро встали вопросы социально-экономической стабильности и жизнедеятельности города Байкальска. Правительством Российской Федерации предприняты вынужденные меры по сохранению производства на . Предусмотрено функционирование в режиме разомкнутого водооборота до 2014 года, далее – консервация предприятия и ликвидация к 2020 году. Принятые меры привели к частичной социально-экономической стабилизации в городе Байкальске.

Необходима постоянная оценка всех существенных видов негативного воздействия на качество окружающей среды Байкальского региона по результатам государственного мониторинга, государственного экологического контроля и производственного контроля на предприятиях.

Новые подходы к территориальным формам охраны природы должны смещать акцент с «природы вне человека и без человека» на повсеместное гармоничное совмещение задач хозяйственного использования территорий с сохранением их полноценной природной среды посредством нормативного закрепления режимов хозяйствования на основе комплексного проектирования с учетом местных особенностей. Основой нового подхода должно стать нормативное закрепление дифференцированных режимов охраны и хозяйствования на конкретных территориях на основе детального природно-хозяйственного и этно-социального проектирования в рамках территориального планирования и зонирования.

Указанный подход должен быть реализован по направлению совершенствования технических средств и технологий добычи, заготовки, и транспортировки полезных ископаемых и древесины, обеспечивающих в процессе их использования сохранение характеристик природных объектов и параметров природных процессов, а также по направлению совершенствование территориальных форм охраны природы, обеспечивающих эффективное совмещение задач охраны природы и рационального природопользования как в пределах системы ООПТ, так и за ее пределами.

Многие вышеперечисленные проблемы, а также пути совершенствования природоохранного законодательства были обсуждены в сентябре 2010 года на состоявшемся в рамках шестого Байкальского экономического форума «круглом столе» на тему «Охрана экосистемы озера Байкал и рациональное природопользование». Его заседание, как и весь форум, прошли в деловой и конструктивной обстановке. В диалоге приняли участие члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, научно-исследовательских, коммерческих и общественных организаций.

Участники «круглого стола» отметили, что экосистемы озера Байкал и его бассейна отличаются особенными природными свойствами, многообразием природных ландшафтов и богатством культурных традиций коренного населения. Это накладывает особые обязательства по сохранению для нынешнего и будущих поколений уникального водного объекта с его неповторимой флорой и фауной. Тема сохранения экосистем Байкала – а один из способов решения этой задачи – щадящее и рациональное использование природного потенциала озера и прилегающей территории – в той или иной форме поднимается и обсуждается уже около 100 лет.

Учреждение в 1916 году первого в России Баргузинского государственного заповедника еще тогда подчеркнуло особое место Байкальского региона в создании российских традиций охраны окружающей среды.

За прошедшие годы страна завершила аграрную стадию развития, далеко продвинулась по этапам индустриализации и вплотную подошла к построению постиндустриальной (а по-иному – инновационной) экономики. К сожалению, в конце 1990-х годов произошла почти повсеместная деиндустриализация и повышение удельного веса минерально-сырьевого сектора, то есть фактически откат на 15-20 лет в создании базы постиндустриального развития. Тем не менее, именно в такой ситуации президент страны предложил приступить к всеобщей модернизации страны, поскольку непринятие радикальных мер означает путь к безвозвратному безнадежному отставанию от развитых стран и потере державных позиций. В числе пяти приоритетов модернизации, обозначенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в ноябре 2009 года, важное место занимает энергосбережение и рациональное использование природных ресурсов.

Но проблема модернизации в России заключается не только в разбалансированности и ослаблении общей индустриальной, научной и кадровой основы. Она обусловлена и резко неравномерным развитием регионов, а также макрорегионов страны. Островки производственно-технологической готовности и восприимчивости к инновациям (а инновации и интенсификация являются главными факторами или средствами модернизации), пока еще немногочисленны и маломощны, сосредоточены в основном в европейской части страны и на Урале и очень далеки от разрастания до материков. А в межостровном поле располагается архаичный и избыточный производственно-технологический комплекс, который практически не подлежит модернизации и должен быть заменен.

Не трудно сделать вывод, что точечные прорывы, даже в случае успешного их развития, по массе экономического эффекта очень и очень нескоро смогут составить альтернативу традиционным сырьевым отраслям, а, следовательно, специфика содержательной части нашей российской модернизации так или иначе будет определяться современными сырьевыми особенностями экономики. Главные эффекты могут быть получены в процессе развития и модернизации минерально-сырьевого комплекса. Здесь есть реальная ресурсная основа, достаточно подготовленная наука, устойчивый спрос на продукцию на мировом и внутреннем рынках, долгосрочные традиции, и что немаловажно – высокая инфраструктурная составляющая в функционировании комплекса. А неразвитость инфраструктуры – транспортной, энергетической, социальной – как известно, является основным препятствием ускоренного развития Востока и Севера страны.

Надо понимать, что и в постиндустриальной экономике потребность в первичном сырье, в природных ресурсах будет постоянно увеличиваться, а, следовательно, сохраняется опасность увеличения нагрузки на окружающую среду. Именно поэтому проблема модернизации в природно-ресурсном комплексе и в сырьевых отраслях будет наиболее масштабной и сложной.

Байкал, как уникальный природный объект, не может рассматриваться в отрыве от всей прилегающей к нему территории. А эта территория в силу своего географического положения, населенности, богатства ресурсами недр, леса, пресной воды не может быть исключена из общей схемы развития Восточной Сибири и Дальнего Востока или чрезмерно ограничена ориентацией только на рекреационные и туристические ресурсы.

К сожалению, термин «охрана» и его понимание как система мер запретительного характера, появившаяся более 100 лет назад, мало изменились, несмотря на то, что и страна и регион прошли за предыдущее столетие самый динамичный этап развития. Инновации, модернизация в сфере экологии необходимы даже в большей мере, чем в других сферах. Идеология охраны современных экосистем и запретов должна смениться идеологией их сбережения или сохранения, а также идеологией встраивания местного жителя в сберегаемую природную среду, как главного ее компонента. Сегодня же мы охраняем Байкал и Байкальскую природную территорию от воздействия местных жителей и предоставляем ее жителям других регионов и стран для целей туризма и рекреации. Поэтому модернизация должна начаться прежде всего с совершенствования концепции ООПТ, замены точечных мер на системный подход и пересмотра долгосрочной государственной экологической политики.

Главное – не запрет. Запреты исходят из невозможности или неумения организовать и внедрить гибкое нормирование, стимулирующее поиск и внедрение инноваций и наилучших технологий. Разрешения раскрывают спектр любых хозяйственных и иных действий при условии строгого соблюдения установленных нормативов.

Вот, например, ООПТ мы ориентируем на развитие туристического бизнеса. А что этот бизнес настолько безвреден для Байкала, что ему нужно отдавать приоритет перед другими видами деятельности? Судя по отзывам местных жителей, туризм и, особенно, его нерегулируемая часть (то есть дикий туризм), ежегодно оставляет столько отходов и последствий для озера, что невольно задумываешься над вопросом: а что же вреднее – Байкальский ЦБК, площадь загрязнения донных отложений сбросами которого не превышает 0,03% акватории озера, или туристическая, экскурсионная и иная деятельность, затрагивающая преобладающую часть прибрежных вод?

Разумным и дифференцированным, а в некоторых случаях – предельно жестоким нормированием негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности можно добиться значительно большего эффекта, чем запретами. Конечно, если эффект рассматривать не с позиций какой-либо отрасли, а с позиций создания и сохранения комфортных условий для жизни человека как в стране в целом, так и в ООПТ.

Одной из важнейших проблем остается отсутствие системной координации многочисленных отраслевых и межотраслевых государственных стратегий, политик и программ. Сегодня их более 15, и в каждой есть раздел, касающийся экологии, как, впрочем, и в каждом конкретном проекте хозяйственной деятельности. Однако все они не связаны общественной целью, единой экологической политикой и стратегией ее реализации.

В условиях активизации развития экономики особое значение на территориях Байкальского региона приобретают меры по безусловному сохранению природных экосистем, имеющих общемировое значение. Проблема сохранения экосистем Байкальской природной территории неоднократно обсуждалась на различных уровнях законодательной и исполнительной власти с участием научных, коммерческих и общественных структур. Был принят Федеральный закон «Об охране озера Байкал» и ряд иных нормативно-правовых актов. В различных аспектах указанная проблема рассматривалась и на пяти предыдущих Байкальских экономических форумах. Однако, несмотря на очевидный прогресс в решении ряда острых вопросов, напряженная ситуация сохраняется, что обусловлено не только недостаточностью практических действий в Байкальском регионе, но и общим состоянием природоохранного дела в стране.

Несмотря на все усилия и принимаемые меры загрязнение озера Байкал продолжается, что связано с неопределенностью готовности и сроков начала реализации федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории» на 2011–2020 годы. Учрежденная в 2007 году Межведомственная комиссия по вопросам охраны озера Байкал практически не действует.

Как бы мы того не хотели, но проблемы Байкала и Байкальской природной территории не могут быть решены без модернизации федерального законодательства экстерриториального действия. А оно, говоря откровенно, уже давно заждалось либо внесения кардинальных изменений и дополнений, либо принципиальной перестройки и кодификации с учетом новых задач и подходов, определяемых модернизаций.

Участники «круглого стола», посвященного охране экосистемы озера Байкал и рациональному природопользованию, отметив большие перспективы развития Байкальского региона и подчеркнув исключительную актуальность поручений Президента Российской Федерации , данных им на заседании президиума Государственного совета Российской Федерации в мае 2010 года, приняли рекомендации исполнительным и законодательным органам государственной власти, направленные на совершенствование государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды. При этом на заседании «круглого стола» было отмечено, что поручения Президента Российской Федерации в этой сфере следует рассматривать как первый этап модернизации в экологии. Следующим этапом должна стать подготовка Экологического кодекса Российской Федерации и замена Федерального закона «Об охране озера Байкал» федеральным законом «О Байкальской природной территории».

В принятых по итогам работы «круглого стола» документах Правительству Российской Федерации рекомендовано разработать и внести в Федеральное Собрание Российской Федерации проекты федеральных законов и принять нормативные правовые акты, направленные:

на повышение эффективности государственного экологического мониторинга и государственного экологического контроля на региональном уровне;

совершенствование системы нормирования и оценки негативного воздействия на окружающую среду;

внедрение комплексных природоохранных разрешений на основе НДТ в практику экологического нормирования;

разработку правовых и экономических механизмов, включая налоги и экологическое страхование, стимулирующих хозяйствующие субъекты к применению НДТ и снижению негативного воздействия на окружающую среду;

экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот, включая создание механизма аккумулирования и целевого расходования на региональном и местном уровне средств и платежей за размещение отходов;

актуализацию Федерального закона «Об охране озера Байкал».

Правительству Российской Федерации рекомендовано также внести изменения в существующие нормативные правовые акты и разработать дополнительные акты, предусматривающие обязательное использование результатов дистанционного зондирования Земли из космоса при осуществлении полномочий в области мониторинга, контроля и проектирования природопользования и охраны окружающей среды.

Кроме этого в принятых рекомендациях Правительству Российской Федерации с участием исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации указывается на необходимость:

ускорить разработку и принятие федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории» на период 2011–2020 годы, с целью ее ввода в действие с начала 2011 года;

ускорить рассмотрение и принятие Схемы территориального планирования центральной экологической зоны Байкальской природной территории, рассматривая ее как модельный нормативный правовой акт для других проблемных социоприродных объектов;

подготовить законодательные инициативы о внесении изменений в федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления», «Об охране атмосферного воздуха» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного экологического контроля и расширения прав должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль;

разработать и принять национальную лесную политику в целях создания основ регулирования основных направлений развития лесного комплекса с учетом интересов всех регионов России и, в том числе Сибири и Дальнего Востока, предусмотрев разработку и реализацию адресной программы государственной поддержки лесопромышленного комплекса, включая подпрограммы строительства магистральных лесовозных дорог и подготовки кадров;

разработать и реализовать комплекс мер, обеспечивающих прекращение незаконных заготовок древесины и контрабандного вывоза лесоматериалов;

провести ревизию статистического инструментария, применяемого в природоохранной и ресурсной сферах, включая статистические формы отчетности;

актуализировать Общероссийский классификатор видов экономической деятельности путем внесения в него позиций в области обращения с отходами и деятельности по производству природоохранного оборудования;

усовершенствовать систему разграничения полномочий в сфере природопользования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, предусмотрев возможность временного регулирования правовых пробелов нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации либо актами федеральных органов исполнительной власти;

разработать меры государственной поддержки инновационных проектов, обеспечивающих сокращение выбросов/сбросов, образования и утилизации отходов, а также других загрязняющих веществ в окружающую среду;

рассмотреть вопрос о состоянии и совершенствовании системы подготовки квалифицированных кадров для сферы охраны окружающей среды и природопользования;

обеспечить газификацию объектов теплоснабжения в центральной экологической зоне Байкальской природной территории;

активизировать работу Межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал.

Конкретные рекомендации подготовлены также министерствам природных ресурсов и экологии, экономического развития, регионального развития, финансов, федеральных служб страхового надзора, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, федеральных агентств лесного хозяйства и по недропользованию. В числе этих рекомендаций подготовка предложений по внесению изменений в соответствующие нормативно-правовые акты, направленные на экономическое стимулирование инвестиций в энерго - и ресурсосберегающие технологии и природоохранные мероприятия, мероприятий по ликвидации накопленного экологического ущерба, в том числе Байкальского ЦБК и Джидинского ГОК, добровольного страхования рисков в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также применения мер предупреждения загрязнения окружающей среды. Рекомендовано также предусмотреть проведение в 2011 году научно-исследовательских работ, направленных на дальнейшее развитие Байкальской природной территории, и создать на базе профильного научного учреждения Межрегиональный центр экологического мониторинга экосистемы озера Байкал.

В рекомендации Федеральному Собранию Российской Федерации отмечено, что проекты федеральных законов, разработанные во исполнение поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 27 мая 2010 года, необходимо считать приоритетными и подлежащими первоочередному рассмотрению.