Рекомендации
Общественной палаты Российской Федерации
по итогам общественных слушаний на тему: «Формы независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги»
7 февраля 2013 г. г. Москва
7 февраля 2013 года в Общественной палате Российской Федерации состоялись общественные слушания на тему «Формы независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги».
В ходе мероприятия участниками было отмечено, что основная проблема модели независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги (далее - модель оценки) кроется в ее институциональной избыточности. Уже сейчас органы власти всех уровней как учредители государственных (муниципальных) учреждений вправе заказывать оценку качества услуг, предоставляемых государственными (муниципальными) учреждениями, независимым социологическим службам и рейтинговым агентствам, и, далее, принимать управленческие решения по результатам данной оценки. Однако в настоящее время общественность, экспертное сообщество и федеральные органы власти пришли к единому мнению о неэффективности проводимых оценочных мероприятий. Вместе с тем, данная неэффективность оценки связана не со сложностью ее проведения, а с непрозрачностью процедур оценки и слабостью самих оценивающих институтов, а также неэффективностью органов власти, которые в большинстве случаев не используют результаты оценки для повышения качества услуг. В совокупности это привело к росту недоверия общества к действиям власти в социальной сфере, особенно на фоне сохраняющегося низкого качества услуг и роста требований потребителей услуг к их качеству.
Предлагаемая Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (далее – Минтруда России) модель оценки предполагает широкое вовлечение граждан и общественных институтов в систему оценки услуг через формирование органами власти общественных советов по ведомственному и многоуровневому принципу. Но, несмотря на то, что разработчиками модели предлагаются вполне демократичные принципы формирования общественных советов по составу и подходам к деятельности, в модели закладывается неэффективность данного института, которая связана с избыточными функциональными обязанностями общественных советов.
В предлагаемой модели общественные советы становятся дополнительным промежуточным звеном системы оценки и при этом достаточно дорогим: нецелесообразно возлагать на них полномочия по организации дорогостоящих работ по выявлению общественного мнения и рейтингованию учреждений, учитывая, что главным заказчиком оценки все равно остаются органы власти – учредители учреждений-поставщиков услуг. Общественные советы должны быть лишь инструментом легитимации проведенной оценки и гарантом ее независимости. Они могут участвовать в выборе оценщиков той или иной деятельности (или в формировании перечня таких оценщиков для органов власти с целью проведения более адекватного конкурса по выбору организаций для осуществления оценки), участвовать в контроле за проведением оценки, в публичных обсуждениях результатов оценки и контроле за последующей реакцией власти на результаты оценки. В условиях недостаточно развитой гражданской активности общественные советы могут быть использованы органами власти того или иного ведомства для выработки согласованной стратегии развития подведомственной сферы деятельности, а также стать инструментом «обратной связи» для органов власти.
Кроме того, участники слушаний считают нецелесообразным привязывать порядок формирования общественных советов к нормам действующего Федерального закона от 4 апреля 2005 года «Об Общественной палате Российской Федерации» (далее – Федеральный закон ). Во-первых потому, что названный закон регулирует формирование именно общественных палат и не может быть прямо применим к другим институтам (т. е. формирование общественных советов не может «соответствовать» порядку формирования общественных палат (п.2 Порядка формирования общественных советов). Во-вторых, готовятся изменения в Федеральный закон . Он будет меняться именно с точки зрения принципов формирования Общественной палаты, т. е. изменению будут подвергнуты те положения, на которые ссылается Порядок.
По мнению участников обсуждения, следует также учитывать возможные риски утраты общественными советами независимости из-за того, что инициатором их формирования и гарантом финансирования остаются органы власти. При этом во многих субъектах Российской Федерации уже действуют независимые институты оценки качества социальных услуг, которые сформированы на базе некоммерческих организаций («общественная закупка», правозащитные организации по поддержке потребителей и др.). Представляется необходимым обобщение и сохранение этого опыта. А для того, чтобы не допустить возникновение у вновь создаваемых общественных советов монопольного права на произведение оценки, целесообразно в Порядке формирования независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, предусмотреть механизм взаимодействия общественных советов с такими институтами для формирования консолидированной оценки качества услуг на территории.
Систему независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, предлагается основывать на «открытых данных» о деятельности государственных и муниципальных учреждений. Для этого требуется расширить перечень документов и сведений, открытость и доступность которых обеспечивают государственные и муниципальные учреждения в соответствии с действующим законодательством и предусмотреть соответствующие технологические возможности размещения информации в форматах xml, csv и т. д.
В целом участники общественных слушаний поддерживают предложение Минтруда России по проведению пилотной апробации предлагаемого механизма оценки социальных услуг, однако отмечают, что заявленные сроки осуществления пилотов и подготовки методических материалов (2-3 кв. 2013 года) являются очень жесткими, учитывая сложность работы с такой многосубъектной аудиторией, как независимый некоммерческий сектор, а также необходимость обучения органов власти и представителей общественного сектора в тех регионах, где общественная оценка не практиковалась, поэтому сроки реализации пилотов и введение самой системы оценки предлагается продлить.
Предложения по развитию модели независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги
По итогам обсуждения участники слушаний считают целесообразным рекомендовать внесение следующих изменений и дополнений в пакет документов Минтруда России по формированию модели независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги:
1. Внести в пункт 3 Порядка формирования независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, предусмотренного проектом постановления Правительства Российской Федерации (далее – Порядок), дополнение о расшифровке термина «социальные услуги» для целей данного Порядка (термин «социальные услуги» в широком смысле подразумевает все услуги, предоставляемые в социальной сфере; вместе с тем, в российском социальном законодательстве под «социальными услугами» подразумевается достаточно определенная деятельность, которая значительно уже определения, подразумевающегося в Порядке).
2. Внести изменения в пункт 5 Порядка, определяющий перечень функций общественных советов, ограничив их следующими функциями:
- участие в определении критериев конкурсного отбора организаций, занимающихся оценкой и составлением рейтингов для целей осуществления оценки социальных услуг;
- рассмотрение результатов рейтингования, в том числе осуществленного по инициативе граждан независимыми некоммерческими организациями;
- подготовка предложений по мерам, применяемым к государственным и муниципальным учреждениям (в том числе их руководителям и работникам) по результатам оценки качества их работы;
- проведение публичных обсуждений результатов оценки и рейтингования учреждений;
- контроль реализации государственными и муниципальными учреждениями предложений общественности по повышению качества работы.
3. Внести в законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность государственных (муниципальных) учреждений (в т. ч. в часть 13 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и часть 3.3 статьи 32 Федерального закона от 01.01.01 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»), изменения, расширяющие перечень раскрываемых данных о деятельности учреждений в сети «Интернет», необходимых для проведения независимой оценки (рекомендуемый перечень данных прилагается (приложение 1).
4. Внести изменения в статью 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», предусматривающие раскрытие государственными органами и органами местного самоуправления данных о подведомственных им учреждениях, необходимых для проведения независимой оценки.
5. Предусмотреть, что постановлением утверждается Порядок формирования независимой системы оценки качества работы федеральных государственных учреждений, который будет носить рекомендательный характер для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
6. Предусмотреть в распорядительной части постановления нормы, содержащие поручения:
а) Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации:
- организовать сбор существующих в субъектах Российской Федерации институционально оформленных практик общественной оценки социально значимых услуг для обобщения и использования имеющегося опыта в модели независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги;
- разработать и утвердить методические рекомендации по оценке качества и эффективности работы государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих социальные услуги в соответствующей сфере деятельности (образование, здравоохранение, культура, социальное обслуживание, физическая культура и спорт);
- подготовить и представить в Правительство Российской Федерации предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты об оплате труда руководителей и работников государственных (муниципальных) учреждений, устанавливающие зависимость размера оплаты труда руководителей и работников государственных (муниципальных) учреждений от результатов оценки качества работы соответствующих учреждений;
б) Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и Министерству экономического развития Российской Федерации:
- разработать методические рекомендации по размещению информации о деятельности государственных (муниципальных) учреждений в сети Интернет в форме открытых данных (в том числе определяет формат размещения информации – xml, csv и т. д.);
- подготовить нормативно-правовую и технологическую базу для размещения информации в форме открытых данных.
Приложение 1
Сведения об организации, подлежащие раскрытию в целях оценки качества работы организаций, предоставляющих социальные услуги
1. Местонахождение организации.
2. Режим работы, график работы организации.
3. Телефон и адрес электронной почты организации и ее филиалов, сайт в сети Интернет.
4. Доступность организации для лиц с ограниченными возможностями здоровья, ограниченной мобильностью.
5. Учредительные документы.
6. Разрешительные документы.
7. Данные об используемых в работе электронных сервисах.
8. Специализация, направления, профили работы организации.
9. Номенклатура оказываемых услуг.
10. Номенклатура дополнительных услуг.
11. Категории получателей услуг.
12. Количество получателей услуг.
13. Объем оказанных услуг в натуральном, денежном выражении.
14. Объем оказанных платных услуг в натуральном, денежном выражении.
15. Помещения, используемые для оказания услуг.
16. Уровень изношенности основных фондов.
17. Стоимость особо ценного движимого имущества.
18. Количество и качество оборудования, инвентаря и др.
19. Численность основного персонала (по категориям) организации и ее филиалов.
20. Фонд оплаты труда основного персонала организации и ее филиалов.
21. Обеспеченность организации кадрами основного персонала.
22. Сведения о квалификации, опыте работы и достижениях основного персонала.
23. Сведения о квалификации, опыте работы и достижениях руководителя.
24. Жалобы и отзывы потребителей на качество услуг.
25. Результаты опросов потребителей.
26. Численность потребителей, которым причинен ущерб здоровью (травмы, отравления и др.).
27. Количественные значения конечных результатов деятельности организации по каждой из оказываемых услуг (успеваемость, посещаемость, заболеваемость, смертность и т. д.).
28. Сведения о наградах и поощрениях персонала и организации.
