Закон принят, но вопросы остались

Закон принят, но вопросы остались

, генерал-майор, военный комиссар Смолен­ской области, начальник Смоленского гарнизона

В ч. 3 ст. 59 Конституции Российской Федерации закреп­лено право граждан России на альтернативную гражданскую службу (далее – АГС): «Гражданин Российской Федерации в случае, если его убежде­ниям и вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет пра­во на замену ее альтернативной гражданской службой»[1] . 28 июня 2002 г. Государственной Думой Российской Федерации наконец-то был при­нят, 10 июля 2002 г. одобрен Советом Федерации, а 25 июля подписан Президентом России Федеральный закон «Об альтернативной граждан­ской службе» в целях законодательного регулирования ука­занного конституционного права граждан Российской Федерации на АГС.

Необходимо отметить, что этого долгожданного события ждали почти 9 лет с момента принятия Конституции Российской Федерации (изложение причин такого положения дел находится за рамками темы статьи, поэтому я не буду на них останавливаться). Однако принятие названного федерального закона не только не решило все имевшиеся проблемы, связанные с организацией и прохождением альтернативной гражданской службой, а, пожалуй, поставило новые вопросы, тре­бующие надлежащего правового регулирования.

Указанный Закон – плод компромисса между различными полити­ческими течениями Государственной Думы, и как всякому компромиссу ему присущи такие черты, как половинчатость, неопределенность, от­кладывание решения острых проблем до тех пор, пока будут приняты соответствующие нормативные правовые акты. Являющийся предметом конъюнктурного торга он не ос­тавляет впечатления законченного правового документа и, по всей ви­димости, не избежит последующих существенных изменений и допол­нений.

Как практик, занимающийся призывом граждан на военную служ­бу уже 11 лет, я внимательно проанализировал содержание указанного Федерального закона, что позволило мне сделать следующие выводы и поставить нижеперечисленные правовые проблемы.

В рассматриваемом Федеральном законе право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой предостав­ляется в двух случаях: если несение военной службы противоречит убеждениям или вероисповеданию гражданина и если он относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование и занимается традицион­ными промыслами (ст. 2). Такая трактовка полностью соответству­ет Конституции России и Федеральному закону от 01.01.01 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», при этом предоставление права на АГС представителям коренных малочислен­ных народов есть реализация конституционной нормы об «иных, уста­новленных федеральным законом случаях». Тем не менее может вы­звать проблемы при непосредственном применении Закона то обстоя­тельство, что ни в российском паспорте, ни в воинских документах не предусмотрен такой учетный признак, как национальность призывни­ка. Как будет призывная комиссия определять принадлежность граждан к коренным малочисленным народам – по внешности, фамилии или на основании личного заявления призывников, – пока не ясно. Однако мож­но с уверенностью прогнозировать увеличение численности таких на­родов после вступления в силу Закона за счет представителей других национальностей, желающих проходить АГС, если поднятый вопрос не будет должным образом урегулирован.

Законом не предусмотрена возможность направления на альтерна­тивную гражданскую службу граждан, проходящих военную службу, и наоборот, что реализовано, например, в законодательстве Германии, и как это предлагалось законопроектом председателя Комитета по обо­роне Государственной Думы . Тем не менее принятием рассматриваемого Федерального закона ликвидирован значительный пробел в законодательстве и урегулировано исполнение конституцион­ного долга определенных категорий призывников в гражданской сфере.

Как положительную сторону принятого Закона можно отметить то, что граждане могут проходить АГС в организа­циях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воин­ских формирований и органов в качестве гражданского персонала (п. 1 ст. 4). Это позволит в известной степени укомплектовать должности, замещающиеся лицами гражданского персонала, в воин­ских частях, что снизит отвлечение личного состава частей на выполнение несвойственных им функций.

Предусмотрено прохождение АГС гражданами «как правило, за пределами субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают» (п. 2 ст. 4). Такое положение справедливо, поскольку Вооруженные Силы Россий­ской Федерации комплектуются по экстерриториальному принципу (п. 1 ч. 2 ст. 12 Федерального закона «Об обороне» в редакции от 01.01.01 г. с последующими изменениями), т. е. будет соблюден принцип ра­венства тягот военной и альтернативной ей гражданской службы.

Больше всего споров во время обсуждения названного Федерально­го закона вызвал вопрос сроков прохождения АГС. В результате в Законе осталась правовая норма, устанавливающая превышение сро­ков АГС в 1,75 раза по сравнению с военной служ­бой по призыву, такое превышение соответствует общепринятым миро­вым нормам. Моральные и физические затраты гражданина России, которые он несет во время прохождения военной службы, должны быть соизмеримы с аналогичными затратами во время прохождения АГС, вследствие чего срок АГС, конечно же, должен превышать срок военной службы. Предусмотрен дифференцированный подход к гражданам, имеющим высшее образование и изъявившим желание проходить АГС в армейских организациях.

В Законе нашла закрепление правовая норма, устанавливающая доказательную основу (в отличие от заявительной) права на замену во­енной службы по призыву АГС (п. 1 ст. 11), которая также вы­зывала крайнюю неудовлетворенность некоторых депутатов и экспер­тов, ссылавшихся на положение ч. 3 ст. 29 Конституции Рос­сийской Федерации: «Никто не может быть принужден к выражению своих мыслей и убеждений или отказу от них». Например, известный юрист считает, что «Конституция РФ освобождает при­зывника от обязанности доказывания наличия убеждений»[2].

Естественно, доказательный способ права на прохождение АГС сопряжен с определенными трудностями. При нем неизбежно встанет вопрос определения истинности представ­ленных доказательств, но, по всей видимости, в такой тонкой сфере, как личные убеждения человека, определенных и четких критериев не может быть вообще. В то же время, по моему мнению, только указан­ный в Законе способ позволит отделить лиц, убеждение или вероиспо­ведание которых действительно не позволяют нести военную службу, от тех граждан, кто просто решил уклониться от прохождения военной службы.

Одной из значительных уступок либеральному крылу законодатель­ной власти явилось разрешение гражданам, проходящим АГС, во вне­рабочее время обучаться в образовательных учреждениях по заочной или очно-заочной (вечерней) форме обучения. Кстати в законопроекте, подготовленном Правительством Российской Федерации и вынесенном на первое чтение в Государственную Думу, такое разрешение отсутст­вовало.

Не нашло отражения в Законе определение источника финанси­рования АГС за счет удержания из заработной платы граждан, прохо­дящих АГС, в размере 5%, что предлагалось законопроектом А. И. Ни­колаева, однако, возможно, такой порядок будет установлен Положением о порядке прохождения альтернативной гражданской службы.

Как недостаток Федерального закона «Об альтернативной граж­данской службе» можно отметить большое количество отсылочных норм. Так, упомянутый Закон отнес вопросы прохождения АГС в орга­низациях, подведомственных органам местного самоуправления, к ве­дению несуществующего федерального закона, который только плани­руется принять.

Кроме того, Закон отнес к ведению Положения об органи­зации направления и о порядке прохождения гражданами Российской Федерации альтернативной гражданской службы, которое Правитель­ству России еще только предстоит разработать, следующие вопросы:

• порядок организации АГС (п. 1 ст. 6);

• порядок направления граждан на АГС (п. 4 ст. 10);

• порядок направления граждан, относящихся к коренным мало­численным народам, на АГС (п. 5 ст. 10);

• порядок прохождения АГС (п. 1 ст. 16);

• перевод граждан, проходящих АГС, из одной организации в другую (п. 3 ст. 16);

• порядок выдачи гражданам, проходящим АГС, документов, под­тверждающих прохождение ими АГС (п. 3 ст. 18);

• порядок и условия предоставления отдыха, компенсирующего гражданину участие в мероприятиях без ограничения общей продолжительности еженедельного рабочего времени (п. 1 ст. 20);

• порядок увольнения граждан с АГС (п. 3 ст. 23).

Также в Законе постоянно делается ссылка на «специально упол­номоченные органы исполнительной власти, определенные Прези­дентом Российской Федерации и Правительством». К сожалению, функ­ции этих органов в Законе не раскрыты. Все это свидетельствует о том, что пока на уровне Правительства Российской Федерации нет четкого понимания того, кто и как будет заниматься вопросами АГС на феде­ральном уровне, – решение затронутых вопросов отложено на более поздний срок.

Согласно содержанию п. 3 ст. 5 Закона «началом альтер­нативной гражданской службы гражданина считается день его убытия к месту прохождения альтернативной гражданской службы, указанный в предписании военного комиссара». По моему мнению, срок начала АГС должен исчисляться реально со дня выхода гражданина на работу, в отличие от граждан, проходящих военную службу по призыву, у которых срок военной службы начинается с мо­мента отправки их со сборного пункта субъекта Российской Федерации. Проводить правовые аналогии здесь неуместно, так как на гражданина, призванного на военную службу, в пути следования до воинской части распро­страняются требования, предъявляемые к военнослужащему: по со­блюдению воинской дисциплины; у него ограничена свобода передви­жения; он подчиняется своему воинскому начальнику; питание и раз­мещение призванных граждан производятся в соответствии с требова­ниями воинских уставов, им присваивается воинское звание рядового приказом военного комиссара субъекта Российской Федерации.

Гражданин же, направляемый для прохождения АГС, не испытыва­ет никаких ограничений свободы личности. Кроме того, действие ука­занной правовой нормы позволит недобросовестным лицам длительное время не исполнять обязанности АГС, мотивируя это долгим сроком нахождения в пути, а при реальном сроке начала АГС такая мотивация исключается.

Непонятно, чем руководствовались авторы Закона, указы­вая в п. 3 ст. 11 на новый вид документа – «свидетельство о регистрации». Армейское делопроизводство регламентируется Инст­рукцией по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Феде­рации, введенной в действие приказом Министра обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000. Согласно требованиям указанной Инструкции все доку­менты, поступающие в воинскую часть (учреждение), подлежат обяза­тельной регистрации в день поступления, поэтому никакой нужды во введении нового документа нет. Гражданин, подавший заявление о на­правление на АГС, может официально получить в военном комиссариа­те реквизиты своего заявления, т. е. входящий номер и дату регистра­ции, без каких-либо дополнительных на то указаний в Законе.

В соответствии с п. 3 ст. 12 рассматриваемого Федерального закона «заключение (решение) выносится (принимается) простым большинством голосов при участии в заседа­нии не менее двух третей членов призывной комиссии...». Отмеченное положение спорно по следующим основаниям. Согласно поста­новлению Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о призыве на военную службу граж­дан Российской Федерации» от 1 июня 1999 г. № 000 призывная комиссия осуществляет свою работу в том случае, если она собрана в полном составе. В соответствии с п. п. 3, 4 указанного Положения для этой цели решением главы органа местного самоуправления созда­ется призывная комиссия и определяется ее персональный состав, включающий в себя резерв. Такое положение при наличии резерва га­рантирует работу призывной комиссии в полном составе в случае от­сутствия по каким-либо причинам ее членов. Положением, как и Фе­деральным законом «О воинской обязанности и военной службе», ни­каких определенных норм кворума комиссии не предусмотрено. По всей видимости, нет резона вносить данную правовую норму в порядок рассмотрения заявлений граждан о замене военной службы по призыву АГС.

Целесообразно Федеральный закон «Об альтернативной граж­данской службе» дополнить следующими нормами:

• при равенстве голосов членов призывной комиссии при вынесе­нии заключения (решения) о замене гражданам военной службы по призыву АГС об этом дела­ется запись в протоколе работы призывной комиссии, и материа­лы передаются в призывную комиссию субъекта Российской Федерации для вынесения окончательного решения;

• не может участвовать в работе призывной комиссии, рассматри­вающей вопросы АГС, член призывной комиссии, являющийся родственником гражданина, чье заявление рассматривается при­зывной комиссией.

Также как недостаточную правовую проработку Закона можно отметить тот факт, что в соответствии с его положениями возможен ва­риант, когда заключение о замене военной службы по призыву АГС будет вынесено призывной комиссией до исполнения данному гражданину 18 лет в отличие от решения о призыве на военную службу, которое выносится гражданам только по достижении ими 18-летнего возраста. Ничего в Законе не сказано о том случае, когда после вынесения такого заключения до момента направления на АГС возникнут обстоятельства, при которых призывнику может быть отказано в положительном решении его заяв­ления.

В соответствии со ст. 14 рассматриваемого Федерального закона гражданин направляется к месту прохождения АГС военным комис­саром – представителем отнюдь не гражданского ведомства.

Анализ положений Закона показал наличие следующих несоответ­ствий действующим нормативным правовым актам или других недостат­ков.

В ст. 10 не конкретизирован уровень призывной комиссии, в которую гражданин подает заявление о замене военной службы по при­зыву АГС: имеется в виду призывная комиссия района (города) или субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 6 ст. 19 Федерального закона «Об альтерна­тивной гражданской службе» «копия решения (призывной комиссии) ... вручается заявителю», однако решение призывной комиссии может вы­носиться за одним номером и одной датой по нескольким гражданам. Целесообразно было бы в Законе слово «копия» в указанном случае заменить словами «выписка из решения в части, касающейся гражданина-заявителя».

Вопиющее противоречие содержит ст. 15 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе». Ее анализ показывает, что название статьи, где речь идет о спорах, связанных с направлением граждан на АГС, вообще не соответствует ее содержанию. Именно в нем уже говорится об отказе в замене военной службы по призыву альтернативной гражданской службой. Содержанием указанной статьи предусмотрено обжалование решения призывной комиссии об отказе в замене военной службы по призыву АГС только в судебном порядке, а не через призывную комиссию субъекта Российской Федерации, как это установле­но п. 7 ст. 28 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»: «Решение призывной комиссии может быть обжа­ловано гражданином в установленный законодательством Российской Федерации срок со дня получения гражданином копии указанного ре­шения в призывную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации или в суд».

В то же время права призывных комиссий субъектов Российской Федерации по вопросам АГС вообще не определены Федеральным законом «Об альтернативной гражданской службе» и непонятно, как должна приме­няться правовая норма, изложенная в п. 3 ст. 29 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», предоставляющая призывной комиссии субъекта Российской Федерации право отменять решения ни­жестоящих призывных комиссий.

Кроме того, авторы Закона предусмотрели только одну возмож­ность разрешения споров, связанных с направлением граждан на АГС, – обжалование исключительно гражданами решения об отказе в замене военной службы альтернатив­ной ей гражданской службой и не предусмотрели в Законе правовую норму, дающую возможность обжалования неправомерного решения призывной комиссии военным комиссаром как представителем Мини­стерства обороны Российской Федерации.

Законодатель в ст. 27 Федерального закона «О воинской обя­занности и военной службе» определил состав призывной комиссии по вопросам, касающимся АГС:

«заместитель главы органа местного самоуправления – председа­тель комиссии;

– военный комиссар – заместитель председателя комиссии;

– секретарь комиссии;

– врач, руководящий работой по медицинскому освидетельствова­нию граждан, подлежащих призыву на военную службу;

– представитель соответствующего органа внутренних дел;

– представитель соответствующего органа управления образова­нием;

– представитель соответствующего органа федеральной государ­ственной службы занятости населения».

Кроме того, данным Законом допускается включение в состав призывной комиссии представителей других органов и организаций.

Как видно из приведенного состава призывной комиссии, Мини­стерство обороны Российской Федерации представляют всего 2 должностных лица: военный комиссар и секретарь комиссии (как правило, фельдшер – работник во­енного комиссариата). Остальные члены призывной комиссии по сво­ему положению в той или иной мере зависят от руководства органа местного самоуправления, тем самым допускается возможность вынесе­ния неправомерных решений призывной комиссией о прохождении АГС большинством голосов под давлением различных обстоятельств. И поскольку Закон предоставляет право на обжалование решений при­зывной комиссии по АГС гражданину, такое же пра­во должно быть предоставлено военному комиссару как представите­лю Министерства обороны Российской Федерации.

Также непонятно, по какой причине законодатель внес в текст За­кона норму, в соответствии с которой в случае удовлетворения заявле­ния гражданина о замене военной службы по призыву АГС призывная комиссия района выносит «за­ключение», а не решение. В то же время призывная комиссия субъекта Российской Федерации вправе только отменять «решения» нижестоящих призыв­ных комиссий, тем самым де-юре она лишена права влиять на закон­ность принятия «заключения» призывными комиссиями районов и го­родов без районного деления.

Вызывает недоумение закрепленное в п. 2 ст. 21 Закона запрещение гражданам, проходящим АГС, «занимать руководящие должности», ведь в соответствии с п. 4 ст. 4 того же Закона они вправе проходить АГС только на определенных Правительством Российской Федерации должностях. Налицо правовой нонсенс: по-видимому, законодатель заранее предусматривает наличие ошибок в постановлениях Правительства Российской Федерации по вопросам АГС.

Кроме того, потребуется не оговоренное в тексте самого Закона внесение изменений и дополнений в такие законодательные акты, как Трудовой Кодекс Российской Федерации – дополнение ст. 79 о прекращении трудовой дея­тельности в связи с увольнением с АГС, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части введения ответствен­ности за утрату документов гражданина, проходящего АГС.

О недостаточной проработке Закона свидетельствует и срок его вступления в силу – с 1 января 2004 г., т. е. через 1,5 года после его принятия.

При внимательном изучении положений анализируемого Феде­рального закона просматривается общая идея этого нормативного право­вого акта на максимальное использование для организации АГС уже имеющихся государственных структур в целях уменьшения затрат на его исполнение. Именно этим также можно объяснить и недоста­точную проработанность социальных гарантий и льгот для членов семей граждан, проходящих АГС. Тем не менее принятием названного Закона сделан первый шаг в законода­тельном оформлении конституционного права граждан России на АГС в определенных Законом случаях. Уверен, что многие затронутые вопросы будут разрешены в подзаконных актах, которые будут приняты для окончательного правового регулирования этого процесса, и прежде всего в Положении о порядке прохождения гражданами Рос­сийской Федерации альтернативной гражданской службы.

Конечно же, только практика применения названного Федерально­го закона покажет его сильные и слабые стороны, а до вступления За­кона в силу, т. е. до 1 января 2004 г., есть время на законодатель­ном уровне устранить недостатки, отмеченные в настоящей статье.

[1] Конституция Российской Федерации. – М.: Юрид. лит., 1994.

[2] Экспертное заключение на проект Федерального закона «Об альтернативной гражданской служ­бе». Соответствие концепции законопроекта международно-правовым стандартам и федеральному законодательству. 9 июля 2001 г. Сайт региональной общественной организации «Независимый экспертно-правовой совет» – *****@.