Оценка существующих требований к НКО с точки зрения права на свободу объединений

Оценка существующих требований к НКО с точки зрения права на свободу объединений

Тезисы выступления на гражданских слушаниях 13-14 декабря 2007, СПб

, к. ю.н.

Юрист СПбРОО «Центр просветительных и исследовательских программ» (СПб)

www. *****

Правовое положение некоммерческих организаций определяется в ряде нормативно-правовых актов, прежде всего, Конституцией РФ, в статье 30 которой закреплено: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». В пункте 4 статьи 13 Конституции РФ записано «Общественные объединения равны перед законом», а в пятом пункте этой же статьи закреплено: «Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни».

Далее в иерархии источников права идет Гражданский кодекс РФ, согласно которому все юридические лица подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации. Отметим, что организационно - правовых форм некоммерческих организаций намного больше, чем коммерческих.

Главное различие между двумя видами юридических лиц состоит в том, что коммерческие организации имеют в качестве основной своей цели извлечение прибыли, а некоммерческие осуществляют свою деятельность для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Гражданский кодекс РФ определяет правовое положение потребительского кооператива, общественных и религиозных организаций (объединений), фондов, учреждений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов).

Еще одно принципиальное отличие некоммерческой организации от коммерческой следует из ее специальной правоспособности, т. е. некоммерческая организация может заниматься только той деятельностью, которая не противоречит ее уставным целям и видам деятельности и прямо прописана в уставе. Это важно учитывать при подготовке или изменений положений уставов таких организаций. 

Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.[1] Основными организационно-правовыми формами некоммерческих организаций являются фонды, учреждения, общественные объединения, автономные некоммерческие организации, некоммерческие партнерства, ассоциации (союзы), религиозные организации, товарищества собственников жилья и другие.

Правовое положение некоммерческих организаций регулируется помимо Гражданского кодекса РФ еще и специальным законом: Федеральным законом от 01.01.01 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях».  Федеральными законами от 01.01.2001 N 278-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и из под действия этого закона были выведены потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан.

Данный закон выделяет среди некоммерческих организаций - общественные объединения, которые регулируются как вышеназванным законом, так и специальным - Федеральным законом от 01.01.01 года №82-ФЗ «Об общественных объединениях».

Общественные объединения представляют собой добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. К основным организационно-правовым формам общественных объединений относятся общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия.

Некоторые организационно-правовые формы некоммерческих организаций, включая общественные объединения, могут являться благотворительными. Это не новые организационно-правовые формы, а определенный статус. В этом случае такие организации, помимо вышеупомянутых нормативно-правовых актов, регулируются специальным законом - Федеральным законом от 01.01.01 года «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», который предусматривает, что благотворительные организации могут создаваться в формах общественных организаций (объединений), фондов, учреждений. При этом благотворительная организация может создаваться в форме учреждения, если ее учредителем является благотворительная организация (юридическое лицо).

Изменения законодательства, введенные с принятием Федерального закона от 01.01.01 года №18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» коснулись следующих нормативно-правовых актов: Гражданского кодекса РФ; Закона Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»; Федеральным законом от 01.01.01 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральным законом от 01.01.01 года №82-ФЗ «Об общественных объединениях».

Для реализации данных изменений было принято Постановление Правительства РФ № 000 от 01.01.01 года «О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций».

Основные изменения коснулись учредителей (участников, членов) некоммерческих организаций и общественных объединений; изменился порядок регистрации, сроки регистраций некоммерческих организаций (для общественных объединений процедура регистрации и сроки практически не изменились); отчетность некоммерческих организаций, включая общественные объединения (к существовавшим ранее требованиям добавились новые), а также основания и порядок ликвидации общественных объединений, иных некоммерческих организаций. Большие изменения коснулись филиалов иностранных неправительственных организаций, однако в данном издании эти изменения не рассматриваются. Среди значительных изменений - увеличение количества полномочий по контролю за некоммерческими организациями, включая общественные объединения у Росрегистрации. Далее рассмотрим эти изменения подробней.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 01.01.01 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»

Учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовых форм могут выступать полностью дееспособные граждане и (или) юридические лица.

Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации, могут быть учредителями (участниками, членами) некоммерческих организаций, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации или федеральными законами.

Не может быть учредителем (участником, членом) некоммерческой организации:

иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в Российской Федерации; лицо, включенное в перечень в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"; общественное объединение или религиозная организация, деятельность которых приостановлена в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 01.01.01 года N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности"; лицо, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности.

Для общественных объединений есть дополнения (ст.19 Федерального закона от 01.01.01 года №82-ФЗ «Об общественных объединениях») - помимо всех вышеперечисленных требований запрещается быть учредителями, членами и участниками общественных объединений лицам, содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда.

Все эти требования со стопроцентной точностью выполнить не представляется возможным.

Основные проблемы, с которыми сталкивается некоммерческая организация с момента проведения учредительного собрания - это государственная регистрация, а затем государственная регистрация изменений в учредительные документы. Есть следующие трудности (помимо выбора учредителей, членов, участников), на которых я остановлюсь подробнее в выступлении:

адрес (место) нахождения; название; цели и предмет деятельности; филиалы и представительства (для общественных объединений); внесение изменений в устав действующей организации.

В процессе своей деятельности некоммерческая организация сталкивается с большим количеством контролирующих органов. Остановимся на Росрегистрации. Проверки деятельности на соответствие целям и видам деятельности некоммерческой организации могут быть плановыми и внеплановыми, и могут проводиться не чаще одного раза в год. К сожалению, у организаций остается мало шансов узнать о проводимой проверке заранее, поскольку в подзаконных актах определен срок в 5 дней до начала проверки с момента вынесения решения. Поэтому, когда некоммерческая организация получит по почте уведомление о проведении проверки, может уже пройти большее время. На этом проблемы не заканчиваются. Необходимо представить на проверку все документы (финансовые, программные) о деятельности организации за последние 3 года, собрать которые за такой короткий срок представляется очень затруднительным.

Сложности, возникающие у некоммерческих организаций при проверках:

отсутствие плана проверок для всеобщего доступа; 5-дневный срок с момента вынесения решения до ее начала; возможность продления проверки на срок до 2 месяцев; большое количество истребуемой информации (в том числе, в заверенных и прошитых копиях); узкое и выборочное толкование законов росрегистраторами стресс отсутствие возможности полноценно работать в связи с новыми запросами на предоставление информации и прочее.

Действующее законодательство, регулирующее деятельность некоммерческих организаций, содержит коллизии, пробелы, а также дает возможность широкого неоднозначного толкования. Принятые государством подзаконные акты противоречат по многим положениям законодательству, в том числе и международному, что приводит к ограничению свободы деятельности ассоциаций, гарантированному Конституцией, в том числе и угрожает ликвидацией подобного рода организаций. Такое положение дел не способствует развитию гражданского общества, а также наносит ущерб  широким слоям населения - клиентам некоммерческих организаций.

В связи с ограничением времени, не возможно рассмотреть все аспекты проблем, возникающих с некоммерческими организациями.

Представляется, что некоммерческим организациям следует более внимательно относиться к взаимодействию с Росрегистрацией и для этого необходимо изучить соответствующее законодательство. Если в штате организации нет юриста, то лучшим способом для подготовки комплекта документов на регистрацию, подаче отчетности или проверке, будет обращение к юристу-профессионалу.

Есть настоятельная необходимость обращаться в судебные органы для получения правильного толкования законов. Уже сейчас есть группа организаций, прошедших проверки и выигравших судебные процессы, способные оказать помощь всем тем, кто столкнется с подобными проблемами в будущем.

[1] Пункт 1 статьи 2  Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 01.01.01 года №7-ФЗ.