Саморегулирование: надо ли менять ориентиры?
Андрей Акимов, руководитель аппарата Национального объединения изыскателей
Отличительной чертой дискуссии на Всероссийском форуме о саморегулировании стали, на мой взгляд, расхождения «практиков» и «теоретиков». Если руководители Национальных объединений и СРО строительной сферы говорили о конкретных итогах работы, приводя убедительную статистику и примеры, то представители госорганов и аналитических структур реагировали как-то скептически, говоря да, но…
За этим «но» крылось мнение, что саморегулирование пошло не в том направлении, что надо менять правила и ориентиры, что велико финансовое бремя на малый и средний бизнес. Конечно, со стороны виднее. Но есть и другая поговорка: за деревьями леса не видят. И мне, как практику, все же хочется выступить в роли теоретика, раскрыть причины пресловутого «но», прозвучавшего на Форуме.
Начну с краткой характеристики нашего Национального объединения изыскателей (НОИЗ). В нем состоит 32 СРО, объединяющие около 8 тысяч хозяйствующих субъектов, в которых в свою очередь занято почти 100 тыс. работников. Отличительная черта инженерных изысканий – их высокая наукоемкость. Не случайно поэтому в нашей сфере наиболее высок процент работников с высшим образованием, а также специалистов с учеными степенями. И это закономерно, ибо от точного расчета и качества работы изыскателей зависит надежность и долговечность не только возводимых объектов, но и безопасность и устойчивость развития целых городов и поселений.
Наше национальное объединение за прошедшие два года смогло не только создать рабочие структуры, но и в значительной мере актуализировать основные нормативно-технические документы федерального уровня и дать свои предложения в дюжину проектных нормативов. И все это удалось сделать в условиях непрерывной перестройки законодательства в градостроительной области. При этом впервые в отечественной практике при актуализации одного из основных национальных стандартов по классификации грунтов удалось одновременно гармонизировать этот документ и с международной европейской и американской системами стандартизации.
С 2012 года НОИЗ начал работу по профессиональным стандартам, которые позволят сделать качественный скачок в подготовке отраслевых кадров, адаптировать всю систему обучения и переподготовки к существующим мировым стандартам. В отрасли выработаны и согласованы предложения по изменению федерального законодательства, снимающие искусственные административные барьеры для профессиональных участников рынка. Приняты согласованные решения о перечне минимально необходимого оборудования для производства изысканий, создании общего реестра субъектов, выполняющих инженерные изыскания. Принято согласованное с Министерством регионального развития решение о разработке отраслевой концепции.
Тем не менее, в последнее время ряд руководителей общественных организаций и органов исполнительной власти выражают озабоченность тем, что саморегулирование в строительной сфере якобы идет не тем путем, принципы саморегулирования, которые были заложены в базовом законе о саморегулировании (315-ФЗ), в отраслевых законах были искажены. А посему ситуацию надо исправить, вернуть все назад, т. е. подчинить все отраслевое законодательство общему закону о СРО и сделать это срочно. Попробуем разобраться в причинах беспокойства наших коллег.
Первая проблема. Сильная (с точки зрения авторов 315-ФЗ) забюрократизированность (зарегулированность) модели саморегулирования по Градостроительному Кодексу. По словам министра «ряд СРО выполняют не свойственные им функции». Имеется ввиду система строительных допусков на отдельные виды работ, которую, по мнению авторов дальнейшей реформы саморегулирования, надо исключить.
Их критика часто заключается в общих словах, что саморегулирование в градостроительной сфере не поддерживается участниками рынка, что якобы многие руководители предприятий нашей отрасли выступают категорически против реализованной модели регулирования и существующих организационных механизмов национальных объединений. Да и система дифференцированных членских взносов строительных СРО почему-то не нравится «отцам» закона о саморегулировании.
Мы знаем, что эта критика исходит от достаточно узкой группы специалистов, не основывается на изучении мнений участников рынка и факторов специфики регулирования вопросов безопасности и ответственности, на котором построено все саморегулирование в строительной сфере. Поэтому мы решили провести опрос в своей отрасли инженерных изысканий и проверить, как на самом деле относятся руководители СРО и наши хозяйствующие субъекты к действующей системе саморегулирования и к деятельности нашего НО.
Что показали опросы
В результате открытого письменного опроса, проведенного в январе – феврале этого года среди членов НОИЗ и участников рынка выявилась следующая картина, убедительно демонстрирующая эффективность системы саморегулирования в нашей сфере и роли Национального объединения в развитии саморегулирования. На вопрос, что лучше саморегулирование или любая форма государственного регулирования, 85,5% участников рынка выбрали саморегулирование. На вопрос об эффективности работы НОИЗ почти все СРО и 83,1% опрошенных хозяйствующих субъектов отметили положительную роль НОИЗ в развитии саморегулирования инженерных изысканий. Всего в опросе приняли участие 27 СРО и 360 хозяйствующих субъектов отрасли. Все эти цифры и факты наглядно показывают, что выбранная модель саморегулирования в градостроительстве верна и жизнеспособна. Мы публикуем все эти результаты на нашем сайте и предлагаем нашим партнерам из органов власти использовать эти материалы для оценки ситуации и выработки взвешенных решений по дальнейшему развитию саморегулирования и градостроительной политики России. Мы передали все наши наработки в Минэкономразвития и в Минрегион России.
Вывод специалистов аппарата НОИЗ, обобщивших опросы и проанализировавших мнения участников рынка таков: первая проблема (якобы зарегулированность модели) не является барьером для бизнеса в нашей сфере. А вот очередная перекройка всего механизма саморегулирования по общим лекалам может негативно сказаться как на самих участниках рынка, так и на качестве и безопасности строительства.
Вторая проблема строительного саморегулирования, вызывающая раздражение и недовольство абсолютно всех, это проблема т. н. «коммерциализации» строительного саморегулирования. Действительно, агрессивная реклама о продаже допусков стала «черной меткой» и нашего объединения и наших коллег строителей и проектировщиков.
Кто виноват и что делать?
На мой взгляд, авторам 315-ФЗ и 148-ФЗ, предоставившим СРО дополнительные права по регулированию рынка, не удалось, во-первых, возложить систему ответственности за нарушение законодательства ни на избранных руководителей СРО, ни на ответственных работников органов власти, в ведении которых находится надзор за системой СРО. Во-вторых, условия включения в реестры СРО из-за взаимной конфликтности стратегических целей двух законов и двух министерств, вырабатывающих направления развития, получились достаточно размытыми, противоречивыми, позволяющими манипулировать законодательством. Поэтому, на наш взгляд, сводить два закона, две идеи в единое целое, подчинять один закон другому невозможно. Если 315-ФЗ направлен главным образом на установление общих правил обретения и прекращения статуса СРО при взаимодействии СРО и их членов с потребителями и регулирующими органами, то 148-ФЗ устанавливает более конкретные цели: предупреждение ущерба и повышение качества. Проще говоря, если закон Минэкономики (315-ФЗ) направлен на улучшение общей системы взаимоотношения бизнеса, потребителей и власти, на открытие рынка, закон градостроителей (148-ФЗ) направлен на разумные ограничения, т. е. должен быть по идее значительно более строгим в части «закрытия» рынка во имя безопасности строительства.
На самом деле получилось, что желание совместить несовместимое дало многочисленные прорехи, куда естественно двинулись продвинутые предприниматели от СРО. Например, отсутствие в 148-ФЗ норм, на основании которых в организации должны работать специалисты на постоянной основе (или быть в штате организации) или необходимость наличия собственного минимально необходимого оборудования, приводит к созданию, так же как и в лицензировании, фирм-однодневок. Никаких принципиальных различий нет. Разница только в стоимости единовременной оплаты в компенсационный фонд. Но для структур, которые только и занимаются финансовым посредничеством в строительстве, эти издержки не являются барьером. В этом и кроется главный корень проблемы номер два.
Итак, устранив эти противоречия, дополнив законодательство упомянутыми нормами, можно существенно сузить рынок инженерных изысканий, на котором количество реальных организаций и предпринимателей не превышало бы 3,5 – 4 тысяч, что собственно и требуется для выполнения стоящих перед отраслью задач. При этом не потребуется радикально перетряхивать все законодательство и заново отстраивать систему саморегулирования.
Желаемое и действительное
Можно долго перечислять такие плюсы в работе НОИЗ, как открытость, демократичность, коллегиальность при принятии всех важных решений, полнокровное отражение жизни изыскательского сообщества на нашем сайте www. *****, который ежемесячно посещают 40 тысяч человек. Плюсы плюсами, но приходится с грустью констатировать, что множество волнующих изыскательское сообщество проблем так и не решены.
Принципиальное отличие организаций системы саморегулирования градостроительной сферы от других систем СРО состоит в том, что за Нацобъединениями и СРО законодательно закреплено участие в процессе выработки предложений и обсуждение вопросов градостроительной политики России. В развитие этой нормы вице-премьер еще в январе 2010 года дал протокольное поручение в адрес органов власти, согласно которому профильные ведомства должны направлять в Национальные объединения проекты нормативных и правовых актов. И формально мы участвовали в разработке семи федеральных законов, двух постановлений Правительства, двух приказов Минрегиона. Но часть федеральных законов разработаны либо вообще без нашего участия, либо с участием чисто ритуальным, с ознакомлением за день до рассмотрения, когда кроме запятой, поправить было уже ничего нельзя.
Статистика удручающая: за два года ГосДумой было принято 15 поправок в Градостроительный Кодекс, 11 поправок в 94-й федеральный закон. За этот же период в Минрегионе проведено 22 совещания разного уровня, включая 5 заседаний Координационного Совета. За это время каких-либо принципиальных назревших законодательных новаций, решающих как общие проблемы нашей сферы (например, ограничение коммерциализации системы строительного саморегулирования), так и отраслевые (например, введение в институт строительного контроля (статья 52) контроль инженерных изысканий, которые содержат 80% «скрытых» работ), не было принято.
Ярким примером безразличия органов власти к предложениям профессионального сообщества является принятый ФЗ № 000 о негосударственной экспертизе. Этот закон полностью отдает на откуп новый негосударственный институт в руки чиновников. Если раньше этой проблемой руководил Минрегион, сейчас к нему добавили Минэкономразвития и его новое агентство «Росаккредитация». Никаким мировым стандартам эта схема не соответствует! Кроме дополнительных проблем и нового витка коммерциализации и усиления лидирующей (монопольной) роли Федеральной Главгосэкспертизы эта новация не принесет. Огромная многомесячная очередь из желающих срочно получить заветную корочку от чиновника уже наглядно демонстрирует высокий спрос на рынке на новый вид бизнеса.
Вопиющий пример с ФЗ №41. По странной инициативе некоторых чиновников аппарата Правительства из ряда статей Градостроительного кодекса были исключены волевым порядком инженерные изыскания для территориального планирования. Соответственно генпланы городов и поселений с 2012 г. могут быть разработаны и утверждены без обязательных ограничений природных и техногенных рисков. Теперь и Минфин России отказывается включать эти работы в план финансирования ближайшего года. Если не принять срочных мер, есть вероятность очередной технологической «бомбы замедленного действия». Примеры недавних катастроф в Японии, Бразилии, Гаити, Таиланде предупреждают, что пренебрегать природными и техногенными рисками при размещении новых объектов капитального и жилищного строительства КАТЕГОРИЧЕСКИ НЕДОПУСТИМО!
Наши предложения
Во-первых, необходимо поддержать новую редакцию проекта федерального закона «О саморегулировании», разработанного при активным участии , особенно в части расширения и конкретизации функций Национальных объединений и СРО. И при обязательном условии включения в него норм, предусматривающих отраслевые особенности, устанавливаемые другими федеральными законами. Прежде всего, это касается сфер обязательного регулирования. Нельзя допустить, чтобы унификация законодательной базы всего саморегулирования была направлена только на то, чтобы всю систему саморегулирования «зарегулировать» и загнать под одного государственного регулятора. Это будет огромной ошибкой и очередным кабинетным решением.
При этом, учитывая последние предложения о новых принципах определения субъектов законодательной инициативы из ста тысяч граждан, вполне логично такое же право законодательно закрепить и за национальными профессиональными (предпринимательскими) объединениями, осуществляющими свою деятельность на основе обязательного членства.
Во-вторых, необходимо срочно разобрать завалы несоответствия внутри Градостроительного Кодекса, гармонизировать Земельный, Градостроительный кодекс и новый закон о ФКС. В весеннюю сессию кроме новой редакции 315-ФЗ, Государственной Думе необходимо принять поправки в Градостроительный Кодекс (и в Административный Кодекс) для устранения всех лазеек для КОММЕРЦИАЛИЗАЦИИ строительного саморегулирования. Нам представляется первостепенно важным и необходимым (кроме разработанных предложений рабочей группой НОСТРОЙ) выделение и усиление персональной ответственности выборных руководящих работников СРО, вплоть до разработки механизма отзыва, в случае выражения недоверия от профессионального сообщества. Кроме этого следует рекомендовать законодателям рассмотреть вопрос создания единых реестров ведущих отраслевых специалистов. Этот шаг устранит покупку и продажу «мертвых душ» для создания фиктивных предприятий.
Эти меры позволят логически замкнуть систему градостроительного управления страной на основе лучшего отечественного и международного опыта.
