ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту Федерального закона
«О сохранении исторического центра Санкт-Петербурга»
(альтернативный вариант)
1. Актуальность разработки.
В настоящее время в Администрации Санкт-Петербурга разработан и проходит согласование проект Федерального закона «О сохранении исторического центра Санкт-Петербурга и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Цель проекта – создать условия для реализации целевой программы Санкт-Петербурга «Сохранение и развитие территорий «Конюшенная» и «Северная Коломна – Новая Голландия», находящихся в историческом центре Санкт-Петербурга, на годы», утвержденной 27 ноября 2012 года постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 000, а также – для распространения Программы на иные территории исторического центра Санкт-Петербурга.
О необходимости внесения изменений в федеральное законодательство говорится в самой Программе. Обосновывая эти изменения, представители Администрации заявляли, что на сегодняшний день федеральное законодательство не позволяет решать имущественно-правовые вопросы, связанные с переселением собственников жилых помещений при проведении капитального ремонта или реконструкции.
Действительно, в соответствии с жилищным законодательством РФ, в случае принятия решения о капитальном ремонте или реконструкции дома, городские власти могут переселить в маневренный фонд только нанимателей жилых помещений. Собственников жилья можно переселить только в случае, если дом признан аварийным. Но таких домов в историческом центре города весьма немного.
Именно поэтому Администрация в указанном проекте предусматривает именно этот механизм (хотя он маскируется многочисленными и достаточно объемными положениями других статей проекта): принудительное переселение собственников жилых помещений в домах, не являющихся аварийными.
Две главные статьи в проекте – 9-я и 10-я. И если 10-я (порядок капремонта или реконструкции или сноса домов, признанных аварийными) мало чем отличается от статьи 32 Жилищного кодекса, то 9-я фактически позволяет выселять собственников неаварийных зданий в принудительном порядке.
В соответствии с проектом, решение о том, что дом нуждается в капитальном ремонте или реконструкции (с выселением) принимается по результатам обследования, при этом ни наниматели, ни собственники жилых помещений не наделяются правом оспаривать этот вердикт.
Нанимателей переселят, а собственникам жилых помещений будут предложены три варианта действий:
1) Собственники жилья в центре города получат в собственность другое жилье (понятно, что в новых районах Санкт-Петербурга).
2) Собственники получат денежную компенсацию, которая, как сказано в проекте, будет не меньше «рыночной стоимости» жилья. К сожалению, законопроект не предусматривает права граждан оспорить в суде не устраивающий их размер «рыночной стоимости».
3) Собственники жилья переедут в маневренный фонд, при этом законопроект не дает им твердых гарантий возвращения. И вот почему.
Скорее всего, в результате капитального ремонта или реконструкции зданий существенно изменится планировка многих жилых помещений, особенно - коммунальных квартир. В этой ситуации все прежние жильцы физически не смогут возвратиться обратно. Кто и как будет выбирать счастливчиков, в проекте не определяется. Это неизбежно приведет к конфликтам и судам.
Проект (статья 11) предусматривает беспрепятственное возвращение собственников в свои квартиры только в том случае, если после капитального ремонта или реконструкции его площадь увеличилась не более, чем на 0.5%. Если это отклонение превышено, собственники должны будут доплатить за «излишки». Размер доплаты будет определен в «установленном порядке». Кем и как это порядок будет установлен – неизвестно, законопроект этого не описывает. Все это также неизбежно приведет к конфликтам и судам.
В случае уменьшения размера жилой площади в результате реконструкции или капремонта, собственник ставится перед выбором: или добровольно согласиться на это уменьшение (то есть, на материальные потери – снижение стоимости своего имущества), или продать свою жилплощадь по той же «рыночной стоимости», которую определят городские власти, а не рынок. Никакой доплаты собственнику, если он соглашается въехать в «уменьшившуюся» площадь, не предусмотрено.
Сказанное означает, что создается, по сути, механизм изъятия собственности у граждан. И создается впечатление, что именно это и было главной целью законопроекта. Возникает угроза «зачистки» центра от жителей – чего боялись жители еще год назад и именно об этом предупреждали депутаты Законодательного Собрания (в том числе, и автор альтернативного законопроекта). Нам тогда объясняли, что оснований для беспокойства нет, но, как выясняется, мы беспокоились не зря.
Далее, принципиальным недостатком проекта является то, что он написан таким образом, как будто бы в Петербурге существует только одна власть – исполнительная. Никакой другой, по мнению чиновников, нет (и, видимо, не может быть). Слова «закон Санкт-Петербурга» встречаются в тексте один раз - в заключительных положениях, где идет речь о том, что городские законы не могут противоречить этому федеральному. Программа сохранения и реконструкции центра утверждается правительством города, и в любой момент может быть изменена – в непубличном режиме, по неизвестным критериям, без обсуждения с общественностью и экспертами и учета их мнения. Все то же относится и ко всем другим решениям, касающимся центра Петербурга. Чиновники будут сами определять все «правила игры» с историческим центром города и его жителями, и сами по этим правилам «играть» судьбами жителей. Они сами определят порядок обследования домов, сами определят, как устанавливаются результаты обследования, и какие последствия это повлечет для граждан. Избранная петербуржцами законодательная власть города и органы местного самоуправления полностью отстраняются от влияния на судьбу исторического центра и его жителей. Городским законом ничего нельзя будет исправить или отрегулировать.
Вывод: представляется, что в таком виде законопроект является неприемлемым и могущим привести к серьезным конфликтам.
Поэтому был разработан альтернативный проект, использующий принципиально иную концепцию.
2. Описание альтернативного законопроекта.
В основе альтернативного законопроекта лежит тезис о том, что в федеральном законодательстве надо установить или поменять только то, без чего принципиально невозможно решение задачи сохранение исторического центра. А именно:
- финансовое участие Российской Федерации в сохранении исторического центра Санкт-Петербурга;
- распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Санкт-Петербурга при решении указанной задачи;
- определение состава Программы сохранения исторического центра Санкт-Петербурга, и прямое предписание, что она утверждается законом Санкт-Петербурга, а не актом исполнительной власти (как того желает Смольный);
- установление принципа, по которому все основные нормативно-правовые механизмы, касающиеся реализации Программы, устанавливаются прямо в ней, и не могут делегироваться исполнительной власти;
- установление общих положений, касающихся проведения обследования, принятия решений по его результатам, и разрешения возникающих споров;
- установление условий перепланировки жилых помещений при проведении капитального ремонта или реконструкции;
- закрепление гарантий жилищных прав собственников жилых помещений при проведении капитального ремонта или реконструкции, требующих выселения (при этом площадь жилых помещений маневренного фонда, куда они переселяются, не может быть меньше жилой площади принадлежащих им жилых помещений);
- установление гарантий возвращения собственников жилых помещений после проведения капитального ремонта или реконструкции;
- установление гарантий прав собственников нежилых помещений при проведении капитального ремонта или реконструкции;
- внесение соответствующих изменений в другие федеральные законы, в том числе Жилищный кодекс.
В целях решения этой задачи в альтернативном проекте Федерального закона устанавливается следующее.
1. В Программу сохранения исторического центра Санкт-Петербурга в обязательном порядке (статья 4) включаются порядок проведения обследования исторического центра Санкт-Петербурга; порядок определения результатов обследования; порядок обжалования собственниками объектов недвижимости результатов обследования и порядок разрешения споров; порядок проведения конкурса по выбору организации, осуществляющей капитальный ремонт или реконструкцию многоквартирного дома; порядок проведения капитального ремонта, реконструкции, сноса многоквартирных домов, иных зданий, строений, сооружений; порядок компенсации собственникам жилых помещений убытков, связанных с выселением; объем финансирования проведения работ по сохранению исторического центра Санкт-Петербурга за счет средств бюджета Санкт-Петербурга.
2. Разграничиваются (статья 5) полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, и подробно описываются полномочия Правительства.
3. Определяется перечень видов работ по сохранению исторического центра (статья 6). При этом, во-первых, из перечня категорически исключается понятие «сноса» (в проекте Смольного это один из видов указанных работ), а во-вторых, сделана прямая отсылка к ФЗ № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) РФ», в соответствии с которым должны проводиться указанные работы.
4. В перечне указанных работ отдельным (и первым!) пунктом прямо указываются (в соответствии с ФЗ № 73) работы по сохранению объектов культурного наследия, в том числе ремонтно-реставрационные работы (консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования), и другие, перечисленные в ФЗ № 73.
5. Устанавливается, что проведение работ по сохранению исторического центра Санкт-Петербурга должно обеспечивать сохранение предметов охраны объектов культурного наследия.
6. Устанавливаются (статья 7) общие положения, касающиеся проведения обследования зданий в историческом центре и определения его результатов. При этом (в отличие от проекта Смольного) устанавливается, что:
а) в случае, если в многоквартирном доме создан совет многоквартирного дома (в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации), результаты обследования в 15-дневный срок после проведения обследования направляются также совету многоквартирного дома;
б) в случае обнаружения по результатам проведенного обследования многоквартирного дома оснований для проведения его капитального ремонта или реконструкции, собственникам жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме и совету многоквартирного дома (при его наличии) также направляются полный отчет о результатах обследования, и смета затрат на проведение капитального ремонта или реконструкции;
в) результаты обследования могут быть обжалованы любым собственником обследованных объектов недвижимости в порядке, установленном Программой;
г) до разрешения споров в порядке, установленном Программой, проведение капитального ремонта или реконструкции объекта недвижимости запрещается.
7. Устанавливаются (статья 8) общие положения, касающиеся проведения капитального ремонта или реконструкции многоквартирного дома в историческом центре. При этом (в отличие от проекта Смольного) устанавливается, что:
а) если капитальный ремонт или реконструкция, в соответствии с результатами обследования могут быть проведены без выселения нанимателей жилых помещений государственного жилищного фонда и собственников жилых помещений, они проводятся в порядке, установленном статьями 166-169 Жилищного кодекса Российской Федерации (никаких новшеств здесь не требуется);
б) если по результатам обследования выявлена необходимость выселения жителей, и этот вывод оставлен в силе после применения процедуры разрешения споров, проекты перепланировки жилых помещений, занимаемых собственниками жилых помещений, и проект перепланировки каждой квартиры (в том числе, коммунальной) в обязательном порядке согласовывается со всеми собственниками жилых помещений. При отказе хотя бы одного собственника согласовать проект перепланировки применяется процедура разрешения споров, установленная Программой. До разрешения споров в указанном порядке, перепланировка жилых помещений запрещается.
в) проект проведения капитального ремонта или реконструкции (с указанием этапов и сроков проведения работ) направляется на экспертное заключение, а затем вместе с заключением предоставляется собственникам.
8. Устанавливаются (статья 9) гарантии жилищных прав нанимателей и собственников жилых помещений в тех домах, которые будут подвергнуты капитальному ремонту или реконструкции, требующей выселения. При этом (в отличие от проекта Смольного):
а) площадь жилых помещений маневренного фонда, предоставляемых собственникам жилых помещений при переселении, не может быть меньше жилой площади принадлежащих им жилых помещений в многоквартирном доме (иначе говоря, собственники не должны ухудшить свои условия жизни на время переезда – поскольку не они были инициаторами происходящего);
б) устанавливаются гарантии «права на возвращение» собственников после проведения капитального ремонта или реконструкции;
в) если после капитального ремонта или реконструкции площадь жилого помещения увеличилась, собственник не должен ничего доплачивать;
г) если после проведения капитального ремонта или реконструкции площадь жилого помещения уменьшилась, собственник имеет право на компенсацию убытков, или на выплату ему выкупной цены жилого помещения (по рыночной цене, рассчитанной уже после капитального ремонта или реконструкции);
д) если в результате перепланировки при проведении капитального ремонта или реконструкции, жилые помещения в коммунальных квартирах, принадлежавшие собственникам, прекратили свое существование, собственникам предоставляется в собственность другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену, и с компенсацией убытков.
9. Устанавливаются (статья 10) гарантии прав собственников и арендаторов нежилых помещений, находящихся в многоквартирных домах.
9. Устанавливается (статья 11), что в случае признания в установленном порядке многоквартирных домов, расположенных на территории исторического центра Санкт-Петербурга, аварийными и подлежащими реконструкции или сносу, обеспечение прав нанимателей жилищного фонда и собственников жилых помещений осуществляется в существующем порядке, установленном статьей 32 Жилищного кодекса РФ.
10. По всему тексту законопроекта (кроме отсылочной статьи 11) исключается понятие «снос», как принципиально неприменимое к задаче сохранения исторического центра Санкт-Петербурга.
11. Вносятся (статьи 12-16) необходимые коррелирующие изменения в федеральные законы, в том числе в Жилищный кодекс РФ.
Борис Вишневский,
депутат Законодательного Собрания (фракция «ЯБЛОКО»)
06.10.13 г.
