Некоторые проблемы защиты конституционных прав военнослужащих и членов их семей в условиях военной реформы
, — старшие научные сотрудники НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ
Состояние и реализация прав, льгот и гарантий военнослужащих и членов их семей определяются в настоящее время следующими факторами:
конституционное провозглашение России демократическим правовым государством, которому наряду с другими чертами должны быть присущи признание и реальное осуществление прав человека и гражданина на уровне международных стандартов;
вступление России в Совет Европы, что налагает на нашу страну дополнительные обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина;
прошедшими в стране глубокими социально-экономическими и политическими изменениями, обусловившими формирование новых ценностных ориентаций, новых взглядов на значение и роль армии в политической жизни страны, на права и свободы защитников Отечества;
кризисными явлениями в самой армии, падении престижа военной службы, ростом преступлений и других правонарушений в войсках, утратой традиционных стимулов армейской службы, резким ухудшением всех видов обеспечения войск, в том числе материального положения военнослужащих и членов их семей;
отсутствием эффективного механизма социальной защиты прав и льгот военнослужащих и членов их семей.
Основная проблема правовой защиты военнослужащих и членов их семей в условиях реформирования Вооруженных Сил и других воинских формирований Российской Федерации заключается в том, что законодательство о правах, гарантиях и льготах военнослужащих еще не представляет собой единой целостной системы, способной эффективно регулировать весь спектр прав и свобод военнослужащих и членов их семей, отсутствуют важные законодательные акты, необходимые для регулирования названных правоотношений.
Изучение состояния законодательной базы свидетельствует также о том, что до настоящего времени действует большое количество разрозненных правовых актов, регламентирующих права и льготы участников тех или иных чрезвычайных событий (авария на производственном объединении «Маяк» в 1957 г., авария на Чернобыльской АЭС в 1986 г., участие в решении боевых задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах). Эти акты различаются и своим статусом — законы СССР и Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы и инструкции министерств и ведомств.
Одни и те же вопросы нередко регламентируются целым рядом правовых актов. Так, вопросы защиты прав военнослужащих, проходящих службу в Чечне, льгот и компенсаций, положенных им и членам их семей, регулируются более чем 40 нормативными актами, из них 7 федеральными законами, 6 указами Президента РФ, 16 постановлениями Правительства РФ, 15 приказами Министра обороны РФ и целым рядом других ведомственных актов.
Множественность правовых актов создает затруднения для работы с ними представителям военной администрации, приводит к ошибкам, а нередко и злоупотреблениям со стороны отдельных должностных лиц, в результате чего страдают законные интересы военнослужащих и членов их семей.
В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 01.01.01 г.) осуществление надзора за исполнением законов органами военного управления и их должностными лицами, соответствием законам издаваемых ими правовых актов, соблюдением прав и свобод военнослужащих, граждан призванных на военные сборы, членов их семей и лиц гражданского персонала, а также уголовное преследование лиц, совершивших преступления, возложено на военных прокуроров.
В целях обеспечения законности и активизации деятельности по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах военные прокуроры постоянно осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов, призванных укреплять законность и правопорядок в войсках, взаимодействуют с территориальными прокурорами, органами МВД, военными судами, органами государственного контроля и власти.
В 2001 г. военными прокурорами выявлено около 81 тыс. нарушений закона (в 2000 г. — свыше 55 тыс.), в том числе 9131 незаконный правовой акт (в 2000 г. — 8735).
Среди выявленных в 2001 г. нарушений закона основную часть составляют нарушения в сфере соблюдения прав и свобод человека — 39351, т. е. почти 50% от их общего количества; нарушения требований общевоинских уставов — 8339; законодательства в сфере экономики — 10831; в административной деятельности органов военного управления — 11871; в работе по рассмотрению жалоб и заявлений — 9333; в деятельности по защите жизни и здоровья военнослужащих — 7210; сохранности государственной собственности — 7577; жилищного законодательства — 3272.
Всего были восстановлены нарушенные права более 305 тыс. военнослужащих.
О массовых и существенных нарушениях прав, льгот и гарантий военнослужащих и членов их семей свидетельствует и статистика военных судов по рассмотрению обращений этих категорий граждан.
Если в 2000 г. в военные суды с просьбой о защите своих законных прав и интересов обратились 185927 военнослужащих и членов их семей, при этом судами отказано в удовлетворении жалоб только 3259 заявителям, что составляет 1,7% от их общего количества, то в 2001 г. — уже около 189 тыс., отказано менее 3%.
Следует учитывать, что наиболее уязвимая в правовом и социальном отношениях часть военнослужащих — рядовой и сержантский состав, проходящий службу по призыву, — нуждается в большей защищенности от неправомерных действий начальников и командиров. Среди основных причин такого положения — недостаточное знание законодательства, отсутствие необходимой информации из-за неудовлетворительной не соответствующей современным требованиям воспитательной работы с рядовым и сержантским составом, низкая общая культура военнослужащих, ограничение свободы передвижения, отсутствие средств на оплату юридических услуг и т. д., что отрицательно сказывается на реализации, защите ими своих прав. Об этом свидетельствует и тот факт, что из 189 тыс. (2001 г.) обращений военнослужащих в военные суды на долю рядового и сержантского состава, проходящего службу по призыву в Вооруженных Силах Российской Федерации, внутренних войсках МВД России, пограничных войсках и других воинских формированиях, приходится всего 658 жалоб, или 0,3%.
Законодательное урегулирование вопросов, связанных с осуществлением военнослужащими права на судебную защиту, имеет большое значение не только для них самих, но и для членов их семей, а также граждан, уволенных с военной службы. Особо актуально это в настоящее время (в связи с проводимыми судебной и военной реформами), когда сотни тысяч военнослужащих увольняются из военных структур, не имея порой гражданской специальности, жилья, лишаясь и тех немногих льгот, которые провозглашены в законодательстве. Нередко при этом существенно нарушаются права военнослужащих как со стороны воинских должностных лиц, так и со стороны иных органов государства (связи, транспорта, коммунальных и других служб).
Специфика воинской службы и характер военно-служебных отношений уже сами по себе ведут к фактическому ограничению прав военнослужащих как граждан страны. Они подчинены приказу, не имеют права выбора места жительства, ограничены в возможностях перемены профессии, получения образования. Военная служба часто связана с риском для здоровья, а порой и для жизни. Казалось бы, деятельность армии, как наиболее организованного государственного института, выполняющего важные, только ему присущие задачи, должна быть подробно регламентирована законом. Существенные изъятия из общегражданских прав для военнослужащих должны быть в полной мере компенсированы, а их права, честь и достоинство надежно защищены.
Основополагающие вопросы обороны страны, деятельности армии, права и обязанности военнослужащих, гарантии осуществления этих прав должны регулироваться законами. В тех случаях, когда закон по разным причинам не действует, главным гарантом прав и интересов граждан должны стать не только прокуратура и другие органы, но и суд с присущими ему принципами судопроизводства: гласности, презумпцией невиновности, состязательности, правом на защиту и на обжалование. В ст. 8 Всеобщей декларации прав человека указывается, что каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом.
До недавнего времени данные вопросы так вообще не ставились и не обсуждались. К сожалению, в нашем обществе, и в армии в том числе, в течение длительного времени преобладало пренебрежительное отношение не только к закону, но и к правосудию. Роль суда была приниженной. Суд считался только одним из правоохранительных органов, а не одной из ветвей государственной власти. Военнослужащие, да и воинские части, учреждения и организации могли обратиться в народный суд для разрешения лишь части общегражданских вопросов и споров. Все вопросы и споры, возникающие в сфере воинских правоотношений, разрешались командирами в порядке подчиненности, т. е. в административном порядке, и не могли быть рассмотрены судом. Такой порядок, основанный на нормах Дисциплинарного устава, был не эффективен и не мог в полной мере исключить злоупотребления и пренебрежения законом. Только гласный судебный порядок рассмотрения споров, возникающих в военно-служебных отношениях, сможет обеспечить надежную защиту прав и интересов военнослужащих.
Данный тезис нашел полное подтверждение в практике военных судов по рассмотрению жалоб и заявлений военнослужащих на действия воинских должностных лиц. Именно такое положение военного суда закреплено в Федеральном конституционном законе «О военных судах Российской Федерации» от 01.01.01 г.
Учитывая значимость судебных решений в области защиты законных прав и интересов военнослужащих и членов их семей, военные прокуроры при наличии оснований обоснованно направляют в суды иски в интересах военнослужащих, эффективно используя этот механизм для их защиты от неправомерных действий некоторых представителей военной администрации.
Наиболее острой и трудно решаемой является проблема жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей.
Принятая 20 января 1998 г. постановлением Правительства РФ № 71 президентская программа «Государственные жилищные сертификаты» (ГЖС) должна была в течение 5 лет полностью решить наиболее болезненную жилищную проблему военнослужащих, при этом предполагалось ежегодно обеспечивать жильем 50 — 60 тыс. семей.
Однако программа не была обеспечена должным финансированием и за истекшие три года военнослужащими Министерства обороны РФ было получено 27649 сертификатов (8207 — в 1998 г., 7526 — в 1999 г. и 11916 — в 2000 г.).
Из-за несоответствия реальных затрат на строительство и финансового наполнения сертификатов более 1/3 полученных сертификатов не было реализовано и фактически вместо 27649 квартир военнослужащие получили только 18375.
На 2001 г. для выполнения указанной программы было выделено из бюджета 4,8 млрд. руб. при заявленной потребности в 11,7 млрд. руб., а на 2002 г. выделено 5,4 млрд. руб.
Недостаточная реализация программы «ГЖС» только приостановила рост числа военнослужащих, нуждающихся в жилье (на 1 января 2001 г. число военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы и членов их семей, нуждающихся в жилье, составило более 240 тыс. семей), но для полного решения этой проблемы нужны кардинальные меры, тем более что планами реформирования Вооруженных Сил предполагается досрочно уволить с военной службы 360 тыс. военнослужащих, из которых 268 тыс. не имеют жилья, а из закрытых военных городков переселить 78,4 тыс. семей, утративших связь с армией.
Кроме того, установлено, что приобретение квартир по жилищным сертификатам зачастую осуществляется с грубыми нарушениями и злоупотреблениями. Так, в Санкт-Петербурге только выборочной проверкой выявлено обналичивание денежных средств путем фиктивной купли-продажи квартир по 123 из 384 зарегистрированных в городе ГЖС на сумму более 25 млн. руб.
Аналогичные факты вскрыты в Ростовской, Тверской, Саратовской и других областях.
Право военнослужащих и членов их семей на жилище закреплено в ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Непосредственный порядок обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации определен приказом Министра обороны РФ от 01.01.01 г. № 80. При этом следует учитывать, что за военнослужащими, проходящими военную службу по контракту на территории Чеченской Республики, на весь период службы на этой территории сохраняются занимаемые ими служебные помещения, а за не имеющими жилья — очередность на получение жилья по прежнему месту службы и выплата денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений в местах проживания членов их семей1 .
Довольно распространенным нарушением жилищного законодательства является использование служебного жилого фонда не по назначению. В ряде воинских частей, несмотря на незначительный объем служебного жилья, допускается его разбазаривание, оно длительное время неправомерно удерживается лицами, потерявшими связь с Министерством обороны РФ. Особенно много таких фактов выявлено в военно-учебных заведениях.
Имеют место многочисленные нарушения законодательства со стороны командования воинских частей, учреждений, при организации жилищного строительства, а также жилищных комиссий при учете очередников, составлении их списков и распределении квартир.
К таким нарушениям относятся:
незаконное и нерациональное использование бюджетных денежных средств, направляемых на строительство и приобретение жилья военнослужащими;
противоправное присвоение жилья высшими офицерами и должностными лицами, обладающими широкими властными полномочиями по распределению жилья;
предоставление квартир на основании единоличных решений, распоряжений командиров (начальников), минуя жилищную комиссию;
необоснованная постановка на учет военнослужащих, обеспеченных жилой площадью в соответствии с установленными нормами;
нарушение порядка очередности распределения жилья военнослужащим. Это выражается в том, что в ряде воинских частей вопреки требованиям ст. 33 Жилищного кодекса РСФСР жилые помещения военнослужащим, нуждающимся в улучшении жилищных условий, предоставляются не в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и внесения в списки на получение жилья, а по другим критериям, например — объем служебных обязанностей, приближенность к руководящему составу.
Нередки случаи предоставления жилья лицам, не имеющим отношения к воинским формированиям.
На состоянии законности в сфере жилищных правоотношений также сказывается несвоевременная (из-за недостаточного финансирования) выплата военнослужащим ежемесячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений. Следует отметить, что максимальная сумма в 5 минимальных размеров оплаты труда, которую имеют право выплатить за поднаем жилья финансовые органы в соответствии с приказом Министра обороны Российской Федерации «О порядке оказания финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации» от 01.01.01 г. № 000, не компенсирует денежные средства, реально затраченные военнослужащим, так как фактическая стоимость найма квартир значительно превышает возмещаемые суммы.
Необеспеченность жильем военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, по избранному постоянному месту жительства привела к тому, что во многих воинских частях они содержатся за штатом сверх предельных сроков, поскольку отказываются увольняться без предоставления жилого помещения.
В нарушение требований п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» продолжают иметь место случаи увольнения таких военнослужащих с военной службы вопреки их желанию без предоставления жилья.
По этой же причине военнослужащие, уволенные с военной службы, своевременно не отселяются из военных городков, в том числе находящихся на территории пограничных комендатур и застав, вынуждены занимать под жилье неприспособленные служебные помещения.
В процессе социологических исследований, проведенных в рамках ежегодного мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих и членов их семей (п. 3 ст. 29 Федерального закона «О статусе военнослужащих»), установлено, что наибольшее неудовлетворение у военнослужащих, проходящих службу по контракту, вызывает уровень денежного содержания и нерегулярность повышения окладов (соответственно 87,8% и 84,5% от количества опрошенных), 82% не удовлетворены несвоевременностью выдачи денежных компенсаций за продовольственный паек, 77% — его финансовой стоимостью; 74,4% опрошенных высказали недовольство несвоевременностью получения компенсации за санаторно-курортное лечение, а 51,1% не удовлетворены порядком выплаты компенсации за наем (поднаем) жилья.
Существенное нарушение отмечается в праве военнослужащих, имеющих семьи, в получении беспроцентных ссуд на обзаведение хозяйством. Только 6,5% опрошенных заявили, что они получили ее сразу по прибытии к новому месту службы, 18,6% — что получили такую ссуду спустя длительное время, а 39,7% не получили ее вообще.
Лишь 9,9% опрошенных офицеров и прапорщиков получили служебную жилую площадь сразу по прибытии к месту службы, 23,7% получили ее в течение 1—2 лет, а 39,1% так и не смогли ее получить за время военной службы.
Наряду с проблемой социально-экономического характера к причинам распространенности нарушений прав военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей можно отнести:
неумение, а иногда и нежелание некоторых командиров и начальников надлежащим образом исполнять уставные требования по предупреждению правонарушений, своевременному выявлению и устранению способствующих им причин и условий;
безответственное отношение отдельных командиров (начальников), должностных лиц служб тыла и финансовых органов к выполнению своих служебных обязанностей;
низкую исполнительность некоторых должностных лиц органов военного управления, отсутствие контроля за выполнением указаний вышестоящего командования;
игнорирование уставных требований о необходимости сочетания высокой требовательности к подчиненным с постоянной заботой о них;
слабое знание отдельными должностными лицами военной администрации нормативных документов, регламентирующих права и льготы военнослужащих и членов их семей.
Исходя из вышеизложенного, командованию, должностным лицам органов военного управления необходимо принять меры к строгому соблюдению требований законов, регламентирующих жилищные права военнослужащих и членов их семей, исключить факты нецелевого расходования выделенных на жилищное строительство денежных средств.
