Теория и практика

РУБРИКА: Теория и практика

д. п. н., профессор, ректор Новгородского института развития образования,

лауреат Премии Правительства РФ в области образования

к. п. н., доцент, начальник отдела общего образования Новгородского института развития образования, лауреат Премии Правительства РФ в области образования

Автономные образовательные учреждения:

опыт создания и организации деятельности

В Новгородской области форму автономных имеют 100% образовательных учреждений всех основных типов и видов, за исключением специальных (коррекционных) школ и учреждений для детей-сирот. Большинство из них работает в новом статусе уже два года, что дает возможность поделиться опытом создания и организации деятельности таких учреждений. Данный опыт был представлен на научно-практической конференции «Реализация Федерального закона от 01.01.2001 [1] в государственных и муниципальных учреждениях», состоявшейся в декабре 2011 года в Минздравсоцразвития РФ.

Как и решение всякой новой и масштабной задачи, процесс изменения статуса учреждений был сопряжен с рядом весьма непростых проблем. Наиболее сложной и определяющей из них была позиция руководителей различного уровня, задействованных в решении новой задачи. На первом этапе эта позиция в большинстве случаев была или негативной, или настороженной.

Комитет образования Новгородской области практически сразу осознал преимущества работы образовательных учреждений в статусе АУ. Изменение статуса логично следовало за другими мерами по совершенствованию экономических механизмов в сфере образования и в то же время создавало необходимые условия для полной реализации этих мер. К ним относится:

- переход образовательных учреждений на финансовую самостоятельность;

- введение нормативов подушевого финансирования;

- выделение переменной (стимулирующей) части оплаты труда педагогических работников, зависящей от значений показателей деятельности;

- сокращение неэффективных расходов.

Важна позиция местной власти

Однако положительная позиция областного комитета образования не предопределяла аналогичную позицию других участников процесса. Прежде всего, пришлось столкнуться с непониманием и отсутствием заинтересованности со стороны многих руководителей образовательных учреждений. Чтобы превратить их из противников в сторонников перехода в автономию, потребовалась организация целого ряда семинаров и совещаний, посвященных данному вопросу. Эта работа позволила снять различного рода опасения и неверные представления, связанные главным образом с тем, что автономный статус учреждений якобы ведет к уменьшению объемов их бюджетного финансирования и коммерциализации образовательных услуг.

Однако наиболее сложным оказалось формирование адекватных представлений у глав муниципальных районов и городского округа, без положительного решения которых перевод муниципальных образовательных учреждений (школ, учреждений дополнительного образования детей, а также детсадов, то есть самых многочисленных типов ОУ) в статус автономных был бы невозможным. Консервативная позиция части глав территорий по вопросам модернизации системы образования, затрагивающим финансово-экономические механизмы ее развития, проявлялась и раньше. Даже при готовности образовательных учреждений к переходу в автономию главы местных администраций нередко исходили из желания сохранить «все, как было».

Безусловно, такое поведение объясняется, тем, что, решая круг чрезвычайно разнородных вопросов (то есть являясь руководителями «широкого профиля»), главы городов и районов часто лишь в общем плане знакомы с внутренними механизмами развития той или иной сферы социально-экономической жизни. Поэтому они с опасением относятся к различного рода «экспериментам», влекущим для них реальные или мнимые риски и нетипичные ситуации, предпочитают пусть и менее эффективный, но устоявшийся порядок.

Таким образом, при развитии новых направлений деятельности данное звено управления требует особого внимания, поскольку без специальных разъяснительных мер, оценки результатов деятельности и эффективного стимулирования оно может выступить фактором, препятствующим достижению поставленных целей.

Важен и еще один момент. Современные реалии таковы, что позиция органов местного самоуправления по тому или иному вопросу реализации государственной политики во многом определяется мнением и взглядами высшего должностного лица субъекта РФ. И мнения эти (в том числе относительно перевода образовательных учреждений в автономию) могут быть совершенно разными.

В качестве примера приведем следующую ситуацию. Губернатор одного субъекта РФ поставил перед органом управления образованием задачу в короткие сроки обеспечить изменение статуса образовательных учреждений. Руководитель же соседнего региона сделал заявление, что «если мы захотим на территории области ликвидировать образовательное учреждение, мы сделаем это и без того, чтобы преобразовывать его в автономное».

Вообще же ни одна другая мера, инициированная властью, не породила столько мифов и неверных толкований, в том числе у руководителей весьма высокого уровня. Это говорит о том, что со стороны прежде всего федеральных структур не были в достаточном объеме реализованы мероприятия по разъяснению соответствующих нормативных правовых актов – в первую очередь законов и [2]. Между тем в субъектах РФ исполнители данных законов остро нуждались как в подобных разъяснениях, так и в рекомендациях, которые бы содержали описание конкретных шагов по созданию автономных учреждений.

Названные выше условия перевода образовательных учреждений в статус автономных относятся к разъяснительной или идеологической деятельности. Помимо нее должна быть выполнена определенная нормотворческая работа – принят ряд постановлений на региональном и муниципальном уровне.

В какие сроки утверждать задание?

Автономное учреждение обязано выполнять государственное (муниципальное) задание (далее – задание). Согласно ст. 6 БК РФ задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Формирование задания представляет собой ключевой этап в организации эффективной деятельности автономного учреждения. Собственно говоря, АУ создаются под задания, а не задания формируются под АУ.

Какие проблемы разработки и утверждения задания высветил опыт первых двух лет деятельности автономных учреждений?

Одна из главных проблем связана со сроками формирования задания учредителями АУ. Очевидно, что задание должно утверждаться за некоторый период времени до начала его выполнения. Каким должен быть этот период?

Он должен позволить автономному учреждению осуществить необходимые для выполнения задания предварительные мероприятия - прежде всего решить вопросы кадрового обеспечения выполнения задания. Так, уменьшение задания влечет сокращение объема субсидии, предоставляемой на его выполнение. Это, в свою очередь, может вызвать необходимость сокращения численности работников АУ, а в соответствии со ст. 74 ТК РФ работодатель обязан уведомить работников о предстоящем сокращении не позднее, чем за два месяца. Из этой ситуации следует, что задание должно быть утверждено по крайней мере за два месяца до начала его выполнения.

Существуют и другие законодательные нормы, из которых вытекает необходимость заблаговременного утверждения задания. Например, в силу ч. 2 ст. 4 Закона [3] АУ теперь обязано размещать на официальном сайте (www. *****) план закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год. Понятно, что без наличия утвержденного задания составить такой документ нельзя.

Вместе с тем ограничения существуют не только для поздних, но и для ранних сроков составления задания. Дело в том, что учредитель может утвердить только то задание, которое будет иметь необходимое финансовое обеспечение за счет средств соответствующего бюджета. Следовательно, условием формирования задания является принятие бюджета на очередной финансовый год. Ранее этого момента утвердить задание учредитель не может.

Представляется, что вопросы сроков формирования задания должны получить законодательное регулирование на федеральном уровне, поскольку они являются крайне важными, а их нерешенность способна создать между АУ и его учредителем определенное напряжение.

Согласно п. 3 ст. 69.2 БК РФ период, на который может формироваться задание, составляет до одного года (в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год) до трех лет (в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период). Этого явно недостаточно для осуществления стратегического планирования деятельности образовательных учреждений, временной горизонт которого, как правило, составляет не менее пяти лет. Отказ же от стратегического планирования или разработка долгосрочных планов развития учреждения без учета параметров задания способны негативно отразиться на качестве управления автономными учреждениями. Стоит отметить, что финансирование АУ зависит от утвержденного задания и не гарантируется самим фактом существования учреждения.

Показатели качества должны быть едины

Другая важная проблема имеет отношение к разработке показателей качества и объема государственных (муниципальных) услуг, предусмотренных заданием. Анализ заданий показывает, что нередко для оценки качества одной и той же государственной (муниципальной) услуги устанавливаются разные показатели. При этом не для всех показателей, представленных на сегодняшний день в заданиях, оказывается возможной их количественная оценка, что оставляет простор для весьма субъективных мнений о качестве оказываемых учреждением услуг.

На наш взгляд, существует потребность в унификации показателей качества оказания государственных (муниципальных) услуг путем установления для каждой из них единых показателей (по крайней мере, в рамках рекомендательных документов). При этом нет необходимости вводить какие-либо новые показатели дополнительно к тем, которые уже широко применяются в системе образования. Количество показателей сегодня является достаточным, а в некоторых случаях избыточным, поскольку ряд из них предусматривает мониторинг параметров деятельности, отражающих те или иные средства ее осуществления (например, использование учителями электронных дидактических материалов, наличие лаборантской в кабинете химии и т. п.). Между тем, с нашей точки зрения, показатели должны отражать результаты, эффекты деятельности, а также наиболее важные условия, характеризующие уровень комфортности предоставления образовательных услуг.

В этой связи назрела необходимость сформировать единый состав показателей деятельности в сфере образования. В разном сочетании они должны использоваться как для оценки выполнения заказа образовательными учреждениями, так и для осуществления других оценочных и мониторинговых процедур, в первую очередь следующих:

- государственной аккредитации ОУ;

- оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в соответствии с указами Президента РФ и ;

- оценки реализации Федеральной целевой программы развития образования, утвержденной Постановлением Правительства РФ ;

- мониторинга хода реализации национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» (утверждена Президентом РФ 04.02.2010), других федеральных проектов;

- конкурсного отбора образовательных учреждений, территориальных систем образования для участия в программах грантовой поддержки.

Наличие единого состава показателей, в частности, обеспечивает «перекрестную» проверку результатов деятельности автономных учреждений. Допущенные ошибки или искажения в этом случае сравнительно легко обнаруживаются и исправляются. Возникает большее доверие к результатам самоанализа. Расширяются возможности для дистанционного контроля (электронного мониторинга) за выполнением задания. В целом же появляется возможность сделать оценку выполнения задания более объективной и одновременно менее затратной.

Следует учитывать, что при осуществлении контроля за выполнением задания автономным учреждением объективность процедуры контроля имеет особое значение. По его результатам учредитель будет судить об эффективности использования бюджетных средств, направленных на выполнение задания. Он может перераспределить финансовые средства, увеличив задание одному учреждению и уменьшив его другому, или даже не сформировать новое задание тому учреждению, которое полностью или частично не выполнило предыдущее задание (по количественным и/или качественным параметрам). Поэтому чем объективнее и точнее показатели, используемые учредителем для контроля за выполнением задания, тем более ограничено пространство для ошибочных или произвольных решений о распределении заданий между учреждениями.

Однако при этом должны быть установлены и единые минимальные нормативы финансового обеспечения расходов, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг. В настоящее время в системе образования сложилась противоречивая, а во многом и парадоксальная ситуация: единые федеральные требования к качеству услуг, предъявляемые в том числе к автономным учреждениям, должны выполняться в условиях разных (между субъектами РФ, а в ряде случаев и между муниципалитетами) нормативов финансового обеспечения.

Руководитель АУ: не назначать, а избирать

Особое значение для эффективной работы АУ имеет деятельность его руководителя. В этой связи также приходится констатировать наличие весьма непростой проблемы, имеющей отношение как к подбору руководителей, так и к созданию условий для проявления ими новаторства, определенной смелости и инициативы, без чего управление автономным учреждением едва ли может быть продуктивным.

В последнее время авторам статьи приходилось слышать о ситуациях, когда перспективные кандидаты на вакантные должности руководителей АУ отказывались от предложений занять этот пост. Причиной являлась предусмотренная трудовым законодательством возможность увольнения руководителя организации, в сущности, без каких-либо веских оснований. Согласно п. 2 ст. 278 ТК РФ трудовой договор с руководителем организации может быть прекращен в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица, либо собственником имущества организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о прекращении трудового договора.

С одной стороны, управления не бывает без подчинения, с другой - степень подчинения должна быть разумной и в штатных ситуациях не должна переходить границу, за которой начинается безусловное повиновение.

Сегодня руководитель АУ практически полностью зависим от учредителя. Первый должен быть крайне осторожным во взаимоотношениях со вторым, поскольку, проявляя высокую степень самостоятельности или становясь слишком требовательным в вопросах своевременного и полного финансирования расходов, связанных с выполнением полученного задания, руководитель АУ может вызвать у учредителя желание расторгнуть с ним трудовой договор.

Неудовлетворительное состояние материальной базы ряда автономных учреждений, штрафные санкции противопожарной службы, Роспотребнадзора и т. д., вызванные неполным или нерегулярным финансированием, во многом являются следствием рискованности для руководителя учреждения проявлять необходимую настойчивость и требовательность во взаимоотношениях с учредителем.

С учетом сказанного рациональным представляется предложение о том, чтобы должность руководителя АУ (школы, учреждения дополнительного образования, дошкольного образовательного учреждения) могла быть занята только в рамках процедуры его избрания коллективом или органами самоуправления учреждения (возможно, при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем или с последующим утверждением избранного руководителя учредителем). Напомним, что в гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования назначение ректоров не допускается, если иное не установлено Федеральным законом от 01.01.2001 «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Мы бы не хотели быть понятыми так, что все вопросы улучшения материальной базы автономных учреждений могут быть решены исключительно «выбиванием» средств от учредителя. Не менее важным является степень заинтересованности руководителя и трудового коллектива учреждения в эффективном решении данных вопросов.

Для этого необходимо, чтобы движимое и недвижимое имущество было не просто закреплено за учреждением, а находилось в собственности коллектива учреждения. Иного пути обеспечить эффективное управление имуществом не существует.

В заключение отметим, что опыт Новгородской области по созданию и работе автономных учреждений неоднократно представлялся на федеральном уровне. В частности, предложения по организации деятельности АУ, близкие высказанным в настоящей статье, были включены в комплекс мер по модернизации общего образования, который в январе 2012 года обсуждался на заседании Совета Минобрнауки РФ.

[1] «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Закон ).

[2] Федеральный закон от 01.01.2001 «Об автономных учреждениях».

[3] Федеральный закон от 01.01.2001 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».