,
руководитель Агентства по управлению
бюджетными учреждениями Пермского края
Региональная политика управления бюджетным сектором
В реальном секторе экономики бюджетная сфера занимает очень большую долю. Как же управлять таким массивом, как управлять таким количеством бюджетных учреждений и причем управлять эффективно, чтобы деньги, потраченные бюджетом, принесли реальный результат?
Рис. 1
На содержание сети бюджетных учреждений и на оказание бюджетных услуг из бюджета Пермской области, Коми-Пермяцкого АО тратятся очень значительные средства, это не миллионы, а миллиарды рублей. В Пермской области эти расходы составляют 39% областного бюджета. Это большая доля. В Коми-Пермяцком АО эта доля несколько меньше, потому что там и бюджетных учреждений меньше (рис.1). Много это или мало? Как оценить? Может нужно тратить еще больше для того, чтобы услуги, которые мы с вами получаем, были более качественными или их объем удовлетворял все население края? Мы часто с вами из средств массовой информации слышим, что не хватает каких-то денег, какие-то бюджеты какого-то уровня являются несостоятельными в решении тех или иных задач.
Задача администрации Пермского края заключается не только в увеличении доходов за счет экономического роста, но и в эффективном использовании полученных средств. Давайте сравним: в Нидерландах на одно учреждение культуры тратится в год намного больше средств, чем у нас на одно бюджетное учреждение, то есть мы размываем активы, мы распыляем свои средства, не получая в рамках этого бюджетного учреждения должного результата. Почему я взяла пример с Нидерландами? Потому что Нидерланды входят в семерку стран, где внедрена методика расходования бюджетных средств, ориентированная на результат. У нас в бюджетах всех уровней законодательно сформированы процессы, по которым финансируется именно процесс: мы лечим, мы учим, мы предоставляем услугу по повышению культурного уровня, но мы почему-то не думаем о конечном результате, мы не ставим себе задачу иметь грамотных специалистов, здоровое население, население с конкретным культурным уровнем. Мы находимся в процессе: для нас процесс – все, а результат – ничто, т. е. по всем нашим нормативным актам нигде не видно, где бюджетное финансирование ориентировано на результат. У нас везде бюджетное финансирование ориентировано на процесс. В уставе каждого бюджетного учреждения вы можете прочитать: бюджетное учреждение учреждено для оказания вот такого-то процесса, но нигде, ни в каких документах вы не увидите, что оно обязано дать конкретный результат. В Нидерландах внедрена такая система, есть система бюджета, ориентированная на результат. Наша страна пока изучает на федеральном уровне такую возможность, и только элементы этой методики мы пытаемся прорабатывать и внедрять у себя.
Подведем итог. В настоящее время государство не обеспечивает нам предоставление в достаточной степени высокого качества бюджетных услуг ни в сфере образования, ни в здравоохранении, ни в культуре, ни в иных сферах – и с этим все согласны. Но что же делать и как изменить ситуацию?
Что происходит в бюджетной сфере с конкуренцией? Она здесь отсутствует. Заказ размещается государством монопольно только в сети бюджетных учреждений, т. е. сами себе создали сеть, сами там разместили заказ и никому из коммерческих организаций этот заказ не показали.
Далее, что касается прибыли. Бюджетное учреждение, по своей сути не уполномочено зарабатывать прибыль, у него нет необходимости инвестировать заработанные деньги в основные средства – ему государство бесплатно предоставляет все средства производства. То есть у бюджетного учреждения нет стимула эффективно работать, снижать себестоимость и зарабатывать прибыль, это в принципе не заложено в его организационно-правовой форме.
Далее – банкротство, которое является механизмом санации в рынке и бизнесе, здесь также отсутствует. За деятельность каждого бюджетного учреждения полную консолидированную ответственность несут бюджеты. Следовательно, какой бы договор бюджетное учреждение ни подписало, если оно этот договор не выполнит, то бюджет возьмет на себя все обязательства по этим договорным отношениям и любому кредитору восстановит все потери, т. е. у бюджетного учреждения нет никакой ответственности за его отношения с другими контрагентами. Его нельзя ни обанкротить, ни произвести санацию.
Есть еще одна проблема – это сметное финансирование. Смета – это перечень затрат на содержание учреждения по статьям: заработная плата, коммунальные расходы, транспортные услуги, услуги электросвязи и прочее. Так вот у руководителя предприятия в бизнесе никто никогда не спрашивает, сколько ему денег надо на заработную плату, какую бы он хотел заплатить заработную плату своим сотрудникам. У него никто не спрашивает, сколько ему нужно командировочных расходов. Он осуществляет свою деятельность и сам формирует расходы в соответствии с доходами, т. е. сначала он зарабатывает деньги, а потом их тратит и живет по средствам. Он не может потратить больше, чем зарабатывает, иначе у него будут убытки, и он обанкротится. Понятный и простой механизм.
Что происходит в бюджете? Бюджетному учреждению просто гарантировано финансирование по смете. Какой бы результат директор ни выдал, смета – это закон, эти деньги при любых условиях будут ему выделены из бюджета. Хорошо он сработает или плохо, окажет он качественную услугу или некачественную, все равно все сотрудники получат заработную плату. Таково законодательство. Поэтому мы имеем ситуацию, когда требования к результату снижены, качество услуги может не соответствовать нормам, а заработная плата выплачивается, как часы. Снижает ли это эффективность оказания услуг в бюджетной сфере? Я думаю, что это очевидно.
Что же делать в такой ситуации? Как управлять таким массивом учреждений, таким количеством людей и такими объемами финансов? Как повышать эффективность? Как снижать стоимость услуги, повышать ее качество и количество?
Для того чтобы найти ответ на этот вопрос, был создан Департамент управления бюджетными учреждениями, который я сегодня возглавляю. Для решения задачи мы использовали внутренние бюджетные отношения и все дорыночные механизмы управления. По любому договору между сторонами есть заказчик и исполнитель любой услуги в рынке. То есть одна сторона заказывает какой-то проект, а другая его производит. Так вот на рынке в этих отношениях всегда присутствует определенный антагонизм: каждый заказчик хочет купить дешевле, а исполнитель продать дороже. Заказчик хотел бы купить товар более высокого качества, а исполнитель хотел бы потратить на производство этого товара меньше. Эти противоречия тоже способствуют повышению эффективности в сфере производства, оказания услуг, реализации продукции. Мы попытались использовать эти противоречия в начальной стадии у себя в бюджетной сфере.
Рис. 2
На рис.2 видно, что мы разделили функции заказчика и подрядчика. Раньше все бюджетные учреждения учреждались отраслевыми министерствами и департаментами, т. е. получалась ситуация, когда отраслевой департамент сам выдает государственное задание, сам финансирует и сам у себя принимает работы через свою подведомственную сеть.
В сегодняшней модели управления интересы населения представляет Председатель Правительства. Он спускает отраслевому министерству задание.
Цифрой 1 на рисунке изображено задание с определенными параметрами, т. е. Председатель Правительства требует от министров обеспечить такие-то параметры по образованию, такие-то по здравоохранению или культуре, и это оформляется как документ, как договор между Председателем и отраслевым министерством.
Цифрой 2 определяется государственное задание для учреждения, это параметры более низкого уровня, например, в данном лицее надо обучить столько-то человек, по такой-то специальности, с таким-то уровнем качества образования, выпустить с таким-то разрядом.
Цифрой 4 обозначено воздействие учредителя на бюджетное учреждение по эффективному исполнению государственного задания, т. е. мы ввели новый департамент, который независимо от отраслевого министерства взаимодействует с бюджетным учреждением и вместе с ним старается обеспечить параметры под цифрой 2.
Что расположено под цифрой 3?
Первое, это трудовой контракт с директором бюджетного учреждения, т. е. учредитель имеет право назначить того руководителя, которому он доверяет.
Второе, учредитель предоставляет бюджетному учреждению основные средства, необходимые для оказания бюджетной услуги, это здания, оборудование, приборы и он обеспечивает текущее финансирование. Отличие этой модели от предыдущей, когда бюджетное учреждение учреждалось отраслевым департаментом, заключается только в том, что сегодня отраслевой департамент или министерство имеет больше свободы и может предъявить требования к бюджетному учреждению, потому что оно не зависит от департамента. Таким образом, бюджетное учреждение сегодня вместе со своим учредителем является консолидированным подрядчиком.
Хотелось бы, чтобы вы поняли суть этой реструктуризации. Безусловно, это еще не самый эффективный механизм, но это первый шаг к тому, чтобы заказчика бюджетной услуги сделать более независимым, сделать более требовательным, а на подрядчика возложить больше ответственности.
Какова ответственность сторон? Обе стороны – и заказчик, и подрядчик, министр отраслевой и, допустим, руководитель Департамента в случае возникновения конфликта встретятся в кабинете Председателя Правительства. Самое большое наказание, которое они могут получить, – это отставка. Понятно, что это небольшая цена за то, что руководитель не справился со своей задачей. Этого недостаточно, эта модель не обеспечит конечный результат. Поэтому мы двигаемся дальше.
Рис. 3
На рис.3 показаны стратегические цели и задачи нашего Департамента. Главная цель – эффективная государственная услуга. Это эффективное расходование средств для оказания качественной бюджетной услуги. Далее эта цель делится на два направления. Первое – реформирование бюджетных учреждений, изменение их правового статуса. Второе – это управление бюджетными учреждениями. Идем дальше по таблице, в левой части – правовое регулирование, т. е. изменение правового формата, в правой части – экономика и менеджмент, экономический анализ, управленческая деятельность и отраслевые технологии.
Спускаемся на тактические задачи. Тактические задачи по правовому регулированию – это изменение статуса, антикризисное управление и ликвидация. Эта работа сама по себе достаточно сложная, я уж не говорю про политический аспект. Это антикризисное управление, как отдельная отрасль в менеджменте, и правовые отношения в сфере имущественного комплекса, потому что каждое бюджетное учреждение наделено безвозмездным имущественным комплексом. Как его передавать в автономную некоммерческую организацию (АНО) или в коммерческие учреждения, на каких условиях? На условиях аренды, на условиях концессии, на каких-то других? Это сложная аналитическая работа, которую надо проделать, прежде чем перейти в АНО. Надо решить целый комплекс тактических задач, ответить на многие вопросы, прежде чем двинуться в этом направлении, потому что мы имеем зону очень высоких рисков. Население при любых условиях должно получать услугу, его не интересуют наши реорганизации, причем оно должно получать услугу желательно более качественную, отвечающую его потребностям.
Далее по всем правилам менеджмента мы спускаемся к проектам. Здесь перечислены проекты, и я сейчас остановлюсь на каждом из них.
В основном здесь проекты правовой, экономической, технологической и управленческой деятельности. Я хочу подчеркнуть, что эти проекты отчасти уже являются реальностью и имеют даже некоторые результаты. Первый проект – приватизация государственной услуги. Обратите внимание, что это не приватизация собственности, недвижимости, это приватизация услуги, т. е. перевод ее из бюджетной сферы в рыночную. Допустим, что такое себестоимость? Это перечень затрат, необходимых для оказания конкретной услуги. Давайте на этом проекте посмотрим, как устроена проектная деятельность. Во‑первых, каждый проект имеет своего руководителя. Причем руководитель проекта не всегда руководитель подразделения или какого-то учреждения, это может быть просто рядовой сотрудник, которому поручено возглавлять данный проект. У проекта должны быть определенные сроки начала и завершения проекта, и необходимые ресурсы, и обязательно планируемые результаты. Поэтому почти вся деятельность администрации области сейчас принципиально выведена в формат проекта, т. е. мы хотим к себе относиться достаточно строго, мы хотим, чтобы наша деятельность приводила к конечным результатам. Мне бы хотелось обозначить несколько проектов, которые ведет мой департамент.
ГРБС расшифровывается как главный распорядитель бюджетных средств. Когда мы говорим о сокращении трудоемкости, уменьшении трудоемкости по исполнении функции ГРБС, речь идет о Бюджетном кодексе, о системе бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений, что на сегодняшний день является очень трудоемким. И если мы находим другие формы, например контракты, то очень серьезно снижаем трудоемкость по этой функции, так как платить по контрактам намного проще, чем платить по смете. Это не просто эффективно, но и технически менее трудоемко.
В рамках этого проекта мы занимаемся антикризисным управлением, ликвидацией бюджетных учреждений, разрабатываем новые формы использования государственного имущества, оказания бюджетных услуг в рыночных условиях. Этот большой проект, безусловно, не будет делаться руками чиновников. Вообще, что такое сформировать условия на рынке? ТСЖ – это пример того, как государство создало условия, чтобы сектор коммунальных услуг ушел из государственного в рыночный. То есть функция государства – создать условия для возникновения рыночных структур, сформировать такое законодательство, чтобы, действительно, средний и малый бизнес был заинтересован в оказании данных бюджетных услуг. Поэтому этот проект не реального действия, это проект сопровождения, косвенного влияния.
Следующий проект – перевод непрофильных активов бюджетных учреждений на аутсорсинг. Принципы менеджмента одинаковы, что для бюджетной сферы, что для рыночных предприятий. Что мы делаем в этом проекте? Мы предложили бюджетным учреждениям передать на аутсорсинг, допустим, транспортные услуги. Вы знаете, что происходит в бюджетной среде? В каждом бюджетном учреждении оказалось до 15–20 машин. Когда мы начали анализировать, в каком состоянии находится автотранспорт, то получили плачевные результаты. 45% машин десятилетней давности. Безусловно, этот транспорт эффективно уже не работает, он требует на свое содержание больше средств, чем приносит пользы. Поэтому мы предложили бюджетному учреждению: давайте транспортную услугу будем покупать на рынке, а не производить для себя как натуральное хозяйство. Считаем, что это более эффективно.
Еще пример – клининговые услуги. Клининг – это уборка, допустим, уборка аудитории. Почему бы университету не передать эту специфическую функцию уборки аудиторий на аутсорсинг? Пригласить клининговую компанию, которая имеет специализированные средства, оборудование, квалифицированный персонал. Сегодня наш театр оперы и балета уже выбирает специализированную клининговую компанию. В штате театра количество уборщиц сокращается, и, как правило, на аутсорсинге мы получаем услугу более качественную. Безусловно, она будет более дорогая, потому что любой бизнес в стоимость закладывает еще какую-то прибыль. Но если говорить о качестве, если говорить о соотношении цены и качества, то в конечном итоге это более эффективно.
Следующий проект. Понятно, что успешная деятельность любого предприятия зависит от профессионализма и мотивации кадров. Принято считать, что в бюджетной сфере низкая заработная плата, я тоже так думала, пока не начала заниматься бюджетными учреждениями. Если мы обратимся к тарифной сетке, по которой определяется оплата работников бюджетной сферы, то становится страшновато. Директор по высшему разряду тарифной сетки получает 3600 рублей. Понятно, что к директору предъявляются высокие требования, у него статус отдельного юридического лица, у него столько обязанностей. И всего 3600 рублей в виде заработной платы. Рядовые работники получают от 1500 до 2000 рублей. Кажется, что за такие деньги невозможно нанять высокопрофессиональных людей и вообще невозможно заставить их работать. Они считают, что если они ходят на работу, то они эту заработную плату уже должны получить. Как отвечать на этот вопрос? Я вижу достаточно много вариантов решений. Например, изменить областное законодательство и разрешить бюджетному учреждению сокращать численность работающих без сокращения фонда оплаты труда. Безусловно, численность может сокращаться на фоне внедрения каких-то новых технологий. В принципе, каждое бюджетное учреждение, по законодательству, может заниматься и внебюджетной деятельностью. Например, технический университет сегодня оказывает внебюджетную платную услугу, получает доходы от этой услуги и использует их для мотивации своих работников – это разрешено законодательством, и это является сегодня основным источником повышения заработной платы в бюджетной сфере. Наша задача, чтобы в бюджетной сфере специалисты имели такую же заработную плату, как и в рынке. Достигнуть – этого задача сложная. Поэтому мы занимаемся и будем заниматься мотивацией. Это комплекс мероприятий, связанных с правовой средой, и мероприятия, связанные с основной деятельностью бюджетного учреждения.
Следующий проект – беспощадная борьба с непрофильными активами. Это то, что прошли все эффективные бизнес-структуры, так как непрофильные активы повышают себестоимость услуги. Каждая деятельность для того, чтобы быть эффективной, должна быть только профессиональной. Только тогда есть надежда на то, что она будет конкурентоспособной. Если предприятие занимается несколькими видами деятельности и они не подразделяются на основные и вспомогательные, между этими видами деятельности размываются активы, кадры, чаще всего плохо налажен управленческий учет, присутствуют признаки перекрестного инвестирования, т. е. всего того, что связано с интеграцией различных видов деятельности в рамках одного предприятия. Это негативно складывается на эффективности. Почему, допустим, в бизнесе, в рамках холдинга все виды деятельности стараются разделить по отдельным юридическим лицам. То же самое мы говорим про бюджетные учреждения, давайте избавимся от лишних активов. Можно привести такие примеры: на балансе некоторых бюджетных учреждениях находятся плотины, например в Хохловке, а ведь ее надо содержать. Оказывается деньги из бюджета, которые направлены на культуру, идут на содержание плотины. То есть непрофильные активы не дают нам прозрачности, и при анализе бюджетных расходов они существенно увеличивают себестоимость бюджетной услуги. От них надо избавляться. У нас почти в каждом лицее на балансе находится общежитие, в котором если студенты и живут, то не более 10%, а все остальные комнаты сдаются по непонятным механизмам, ладно если преподавателям, а то просто людям с улицы. Есть чисто организационные вопросы, допустим, жилье, сети, находящиеся на балансе бюджетного учреждения, требуют расходов бюджета на налоги на землю, на имущество. И когда мы отдаем эти деньги как будто бы на образование, мы потом после анализа приходим к выводу, что эти деньги потрачены совершенно не на то, потому что на балансе бюджетных учреждений находятся непрофильные активы. Долой непрофильные активы – вот девиз этого проекта. Двигаемся дальше.
Формирование полной себестоимости – гиперсложный и гиперважный вопрос. Никакого рынка не будет, если не будет сформирована полная себестоимость бюджетной услуги. Я сейчас немного расшифрую. Исторически сложилось так, что все активы государства раздаются бюджетным учреждениям безвозмездно, т. е. вся недвижимость, все, что они используют, все основные средства – все отдано безвозмездно. И когда мы говорим о себестоимости, мы понимаем, что если мы выставим сегодня на рынок бюджетную услугу по той цене, которую мы сегодня за нее платим, то по этой цене ни одно бизнес-предприятие нам эту услугу не сможет оказывать, потому что эта цена не соответствует фактической себестоимости этой услуги в рынке. Очень больной вопрос, связанный с налогообложением, с налогом на добавленную стоимость. Пока его разрешения не могут найти даже на высоком уровне, потому что часть бюджетных услуг освобождена от НДС, НДС там невозможно принять к зачету, все не так, как в бизнесе, и поэтому проблема очень большая – как будем ее решать? Ответа пока нет. Двигаемся дальше.
Далее проект, связанный с инновационными технологиями, требующий для своего воплощения серьезного реинжиниринга. Реинжиниринг – это изменение бизнес-процесса. Расскажу про работу, которую мы начали в организациях культуры и культурно-зрелищных, которые продают нам билеты. Речь идет о том, чтобы создать единую базу данных по всем посадочным местам, по всем учреждениям, где проходят культурно-массовые мероприятия, т. е. все театры, стадионы, дворцы культуры, КДЦ и т. д. смогут продавать билеты в режиме реального времени на всех точках, пользуясь этой единой базой данных. Этот проект, конечно, требует определенного программного обеспечения, компьютерного обеспечения, но он дает и большие возможности. Во-первых, этот проект дает возможность контроля. Сегодня, когда в театре драмы заканчивается спектакль, директор будет знать, сколько билетов было продано к концу месяца. А такой программный продукт позволяет после того, как продан последний билет и зал закрылся за последним посетителем, тут же распечатать отчет, в котором будет видно, сколько билетов продано, по какой цене, каков процент заполняемости зала, какая средняя цена за билет в этом зале, т. е. дает информацию для анализа деятельности конкретного бюджетного учреждения. Автоматизация и реинжиниринг – два тесно связанных процесса, которые неотделимы друг от друга. За такими проектами будущее. Но нельзя закрывать глаза на то, что у руководства театра есть какие-то интересы, чтобы не внедрять этот проект. Открытость, прозрачность – она не всегда нравится. Но мы говорим: хотите получать деньги из бюджета – открывайтесь, показывайте свою деятельность во всех аспектах и дайте нам оценить вашу эффективность.
Проект перевода на кольцевой режим транспортных услуг и мониторинг этой транспортной услуги. Тоже проект из зоны реинжиниринга, проект, связанный с внедрением средств мониторинга на транспорте. Средства GPRS – это те технические новшества, которые широко стали использоваться при оказании бюджетных услуг. Мы замониторили все машины на своей автобазе. В обычную «Волгу» под капот ставится маленькая коробочка. Есть возможность в режиме реального времени видеть движение машины на электронной карте города в диспетчерской: куда машина поехала, где она остановилась – вы все это видите на своем мониторе, это режим on-line. Для бюджетных учреждений мы хотим внедрить режим off-line, когда машина в конце месяца подъезжает в диспетчерскую, с нее сканируется информация, и мы видим, какой километраж она прошла, сколько израсходовала бензина, какие были простои с включенным двигателем и т. д. Это все сравнивается с маршрутным листом и делается заключение об эффективности использования этого транспорта. Вот что дает мониторинг на автотранспорте. В принципе, можно заниматься не только мониторингом передвижного состава. Проектов с использованием таких возможностей очень много. Пока мы реализовали только один и только в рамках автобазы. Хотелось бы, чтобы появились транспортные услуги именно с мониторингом, чтобы мы могли бюджетным учреждениям предоставить выбор: автобаза областной администрации или любое другое рыночное предприятие. Такие средства, конечно, повышают эффективность расходов и мы будем внедрять их и дальше.
Рис. 4
И, наконец, основной проект нашего департамента в текущем году – это проект постановки управленческого учета. Что мы хотели бы увидеть при внедрении управленческого учета в процессе оказания бюджетных услуг? На рис. 4 представлена модель изменения структуры затрат, перевода сметы в стоимость бюджетных услуг. По вертикали – статьи затрат по смете, а по горизонтали мы попытались сформулировать предмет управленческого учета. Допустим, стоимость обучения одного сварщика или повара-кондитера, где сумма выделена желтым, – это одна и та же цифра, но в другом разрезе. Из сметы мы перешли к стоимости услуги. Суть проекта в том, что мы хотим в данном бюджетном учреждении понять, не сколько денег выделено по смете, а сколько потрачено на оказание одной единицы бюджетной услуги. Посмотрите, что дал такой анализ (рис.5).
Рис. 5
На рис.5 мы видим, что одна и та же специальность в разных бюджетных учреждениях по стоимости разнится в несколько раз. По смете мы бы этого никогда не увидели. Есть училище, оно обучает по 10 специальностям, получает 21 млн в год. Эффективно оно работает или нет? Совершенно невозможно понять. Но когда мы пересчитываем его смету в стоимость единицы бюджетной услуги, мы сразу понимаем, насколько эффективно или неэффективно работает бюджетное учреждение, то есть управленческий учет позволяет определить стоимости единицы бюджетной услуги. Здесь вы видите, какая большая разница между разными училищами. Например, сварщиков у нас учат 40 училищ, разница по стоимости достигает 3 раз, если в Кизеле и в Перми мы тратим 10 тыс., то в Березниках – 30, в Куеде – 22. Становится понятно, какие управленческие решения можно принимать, имея данные управленческого учета. Надо закрывать некоторые училища, если территориально это приемлемо. Если из Березников люди приедут учиться в Пермь, то им нужно предоставить общежитие. Поэтому надо посчитать стоимость бюджетной услуги с учетом этих расходов. Управленческие решения не так-то просто принять, это, как правило, обременено сопутствующими проблемами. В результате может оказаться, что пускать лучше они в Березниках учатся за 31 тыс., потому что в Перми их обучение будет стоить 49 тыс.
Подводя итог вышесказанному, хочется отметить, что эффективное управление бюджетной сферой – задача не из легких, и для получения видимого результата требуется методичная целенаправленная работа.
