На правах рукописи

ВЕРШИНИНА

Ирина Фёдоровна

Институт Уполномоченного по правам человека
в субъектах Российской Федерации: конституционно-правовое исследование

Специальность: 12.00.02 -
конституционное право, муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва

2009

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук профессор,

член-корреспондент Российской академии наук

.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

;

кандидат юридических наук

.

Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Калининградский юридический Институт МВД России», кафедра государственно-правовых дисциплин.

Защита состоится «28» января 2010 г. в 16-00 на заседании Диссертационного совета Д‑502.006.10 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации» Москва, проспект Вернадского, д. 84, корп. 1, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат размещен на официальном сайте РАГС в сети Интернет «25» декабря 2009 г.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Автореферат разослан «25» декабря 2009 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета Е. Ю. Догадайло

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что созданная в России конституционная система защиты прав и свобод человека и гражданина, одним из элементов которой является институт Уполномоченного по правам человека, нуждается в совершенствовании. Как отметил Президент Российской  А. Медведев в послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., одним из приоритетных направлений правовой политики современного Российского государства является утверждение «человека как личности и как гражданина, которому от рождения гарантированы фундаментальные права и равные возможности»[1].

Важным направлением государственных реформ в России является укрепление федеративных начал государства, в том числе и в конституционной системе защиты прав и свобод человека и гражданина, что предполагает необходимость совершенствования государственных правозащитных институтов в субъектах Российской Федерации, в том числе, Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

В настоящее время институт Уполномоченного по правам человека существует как на уровне Российской Федерации, так и в 50 субъектах Федерации. Накоплен определенный опыт функционирования данного института, его взаимодействия с другими федеральными и региональными государственными органами в процессе защиты прав и свобод человека и гражданина, что актуализирует необходимость осуществления не только теоретических исследований института омбудсмана, но и осмысления практических результатов деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

С учреждением института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации граждане получили дополнительный механизм защиты своих прав - посредника между обществом и государственной властью. Общество получило новые возможности профессиональной государственной защиты своих прав и законных интересов в случаях неправомерных действий или бездействия органов власти, их должностных лиц. Анализ практической деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации показывает, что в тех субъектах РФ, где учрежден данный институт, население стало более активно отстаивать свои права, что стало дополнительным способом борьбы с правовым нигилизмом, коррупцией в государственном управлении.

Поскольку институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации находится в стадии становления, существует ряд проблем, требующих решения путем изменения законодательства с целью оптимизации взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации, с органами местного самоуправления, с Уполномоченным по правам человека в РФ. Формы и методы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с правозащитными и иными общественными организациями, а также со средствами массовой информации, со специализированными правозащитными органами других государств и с международными правозащитными организациями тоже требуют совершенствования.

Проблемам организации и функционирования института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, а также взаимодействия региональных Уполномоченных с федеральными и региональными органами государственной власти в осуществлении защиты прав и свобод человека и гражданина посвящена данная диссертация.

Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы государственной системы защиты основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе института омбудсмана как одного из ее элементов, относятся к числу наиболее широко изученных. Весомый вклад в данную сферу юридических знаний внесли ученые - , , , и др. Непосредственно изучением института Уполномоченного по правам человека как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах занимались такие ученые, как , , -Дадаева, , и другие.

Актуальность темы подтверждает увеличивающееся с каждым годом количество диссертаций и монографий, посвященных институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Среди них можно назвать работы , , . Институт парламентского омбудсмана также рассмотрен в трудах зарубежных ученых - государствоведов, в том числе Р. Грегори, Д. Джейкоби, Э. Лентовски, Л. Рейфа, Д. Роуэта, Т. Хаммарберга, А. Хиль-Роблеса.

В то же время, исследованию проблем института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, осмыслению практического опыта его организации и функционирования, взаимодействия с федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации в процессе осуществления правозащитной деятельности не уделяется достаточного внимания.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных ученых - специалистов в области теории права и государства, в том числе , , и других, а также ученых, специализирующихся в области конституционного права - , , , , и др.

Цель диссертационного исследования заключается в проведении конституционно-правового исследования проблем функционирования института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ и на этой основе выработки предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования его деятельности.

Для достижения цели исследования необходимо:

- рассмотреть правовые основы и принципы деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ;

- провести классификацию Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ по различным критериям.

- проанализировать задачи, функции и компетенцию Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ;

- исследовать условия и порядок назначения на должность Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, а также условия и порядок прекращения их полномочий как организационные гарантии независимости данного института;

- изучить проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации, с органами местного самоуправления, с Уполномоченным по правам человека в РФ;

- проанализировать проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с правозащитными и иными общественными организациями, а также со средствами массовой информации;

- рассмотреть проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ со специализированными правозащитными органами других государств и с международными правозащитными организациями.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с учреждением института Уполномоченного по правам человека и его функционированием.

Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права, регулирующие учреждение, правовой статус, полномочия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, а так же закрепляющие гарантии его деятельности.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, и другие, а также ряд частно-научных методов - сравнительного правоведения, формально-юридический, статистический.

Нормативную правовую базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов РФ). В диссертации также были исследованы международные договоры, участником которых является Российская Федерация (в частности, Пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.).

В диссертационном исследовании также были проанализированы федеральные конституционные законы (Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства РФ. Диссертантом были проанализированы законы и подзаконные нормативные правовые акты 50 субъектов РФ, регламентирующие статус и порядок деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.

В диссертации также были рассмотрены документы ООН, Совета Европы, Европейского союза, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе как императивного, так и рекомендательного характера, в которых устанавливаются международные стандарты государственных правозащитных институтов (в том числе Резолюция ООН 48/134 от 01.01.01 г. «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека», Венская декларация и Программа действий, принятые 2-ой Всемирной конференцией по правам человека 25 июня 1993 г.).

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором уточнено конституционно-правовое положение Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с одной стороны, как лица, замещающего государственную должность субъекта Федерации, а с другой - как элемента конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

На основе анализа законодательства субъектов Российской Федерации и практической деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, диссертантом выявлено, что основными принципами организации и функционирования данных государственных институтов являются принципы независимости, законности, субсидиарности, непрерывности функционирования, политической нейтральности, транспарентности, конфиденциальности расследований.

В диссертации также рассмотрены формы и методы защиты прав и свобод человека Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также основные направления их взаимодействия с федеральными государственными органами (в т. ч. с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации), а также с органами государственной власти субъектов Федерации, с органами местного самоуправления. В диссертации исследованы формы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с зарубежными специализированными правозащитными государственными органами и с международными правозащитными организациями. Диссертант рассмотрел проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с правозащитными и иными общественными организациями, со средствами массовой информации в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в конкретных субъектах Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны.

- на основании анализа Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего деятельность Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, диссертант уточнил правовое положение Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации как государственного органа субъекта Федерации. При этом, характер взаимодействия Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ позволил сделать вывод о том, что Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации является институтом специализированного парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами. Диссертант считает, что вывод о контрольном характере данного органа в субъектах Федерации можно сделать на основании анализа его полномочий по проверке соблюдения прав и свобод человека и гражданина всеми государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями на территории субъекта Российской Федерации, которые включают полномочия посещать все организации, учреждения, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, обращаться с запросами, получать объяснения и необходимые документы, делать заключение о соблюдении (нарушении) прав человека, давать рекомендации в сфере восстановления прав человека, а так же закрепления в законодательстве субъекта Федерации административных санкций за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации;

- исследовав законодательство субъектов РФ, закрепляющее принципы формирования и деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, диссертант полагает, что особое влияние на эффективность функционирования Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ оказывает реализация принципа независимости. Диссертантом выявлена недостаточность закрепленных в законодательстве субъектов РФ организационных и экономико-финансовых гарантий независимости института регионального Уполномоченного по правам человека:

а) автор диссертации считает, что полномочие высшего должностного лица субъекта Федерации предлагать кандидатов на должность Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации может приводить к зависимости Уполномоченного от подконтрольных ему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и значительно снижать эффективность его деятельности;

б) отсутствие в законодательстве субъекта Федерации финансовых гарантий независимости Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, в том числе гарантий финансирования его расходов из бюджета субъекта Российской Федерации на уровне, необходимом для продолжения его деятельности, приводит к снижению эффективности функционирования данного государственного института (например, в Республике Калмыкия, в Ненецком автономном округе).

Диссертант полагает, что для полной реализации принципа независимости Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации необходимо установление его гарантий в специальном федеральном законе «Об основах организации и деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»;

- диссертант предлагает классификацию региональных Уполномоченных по правам человека на основании критерия их компетенции на следующие виды:

а) Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ «общей компетенции», к ведению которого относится обеспечение соблюдения всех прав и свобод граждан в субъекте РФ;

б) Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ «специальной компетенции», осуществляющий обеспечение прав и свобод отдельной социальной группы граждан (детей, инвалидов, военнослужащих и др.) или особого вида прав и свобод (информационных прав, социальных прав, прав потребителей и др.).

При этом диссертант полагает, что в субъекте Российской Федерации наиболее оптимальной является такая модель организации института Уполномоченного по правам человека, когда наряду с Уполномоченным по правам человека общей компетенции законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ назначаются «специализированные» Уполномоченные по правам человека. При этом деятельность всех Уполномоченных (общей компетенции и «специализированных») обеспечивает единый аппарат. Подобная организационная модель будет способствовать непрерывному функционированию института Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации во время отпуска, болезни, досрочного ухода с должности Уполномоченного (как, например, в Пермском крае), в случае смерти Уполномоченного (как это произошло в Свердловской области, Республике Дагестан).

- изучение законодательства субъектов РФ, определяющего права Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в части, касающейся рассмотрения жалоб граждан и мониторинга соблюдения прав и свобод человека и гражданина в деятельности государственных органов власти, а также государственных учреждений, позволило диссертанту выявить ряд проблем и предложить их решения:

а) необходимо закрепить в федеральном законодательстве полномочие Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации посещать без специального разрешения учреждения МВД России (изоляторы временного содержания, камеры для административно-задержанных лиц и др.), учреждения Министерства обороны (воинские части и др.), а также медицинские учреждения психиатрической помощи, находящиеся в том субъекте РФ, где он осуществляет свою деятельность;

б) целесообразно в гражданском процессуальном законодательстве предоставить Уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации право участвовать в рассмотрении судами гражданских дел, в т. ч. дел, вытекающих из публичных правоотношений, а также для восстановления прав граждан, которые самостоятельно не могут защитить свое право в суде, включая право обращения с заявлением в суд в защиту прав и законных интересов граждан.

Диссертант полагает, что наделение Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации полномочиями по проверке соблюдения прав человека и гражданина в деятельности территориальных органов федеральных органов государственной власти, а также полномочиями по восстановлению нарушенных ими прав граждан возможно в специальном федеральном законе;

- обобщение и анализ практики взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации позволили диссертанту выявить негативную тенденцию противодействия органов исполнительной власти деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, что проявляется в игнорировании их рекомендаций в сфере защиты прав человека. Для повышения эффективности выполнения рекомендаций Уполномоченных в субъектах РФ следует продолжить практику установления административно – правовой ответственности за воспрепятствование деятельности Уполномоченному по правам человека в субъектах РФ (как, например, в законодательстве республики Татарстан, в Саратовской области и др.);

- исследование опыта взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, а также с зарубежными специализированными правозащитными государственными органами и международными правозащитными институтами, позволило диссертанту сделать вывод об общности целей и задач данных органов, которые решаются аналогичными методами. Диссертант выявляет такие основные направления взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и иных правозащитных институтов, как:

а) методическое сотрудничество между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации в сфере выявления типичных нарушений прав и свобод человека и гражданина, проблем и условий, вызвавших данные нарушения, выработки методик их выявления, а также восстановления нарушенных прав, что привело к учреждению Координационного Совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;

б) обращение Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации к зарубежным омбудсманам и в международные правозащитные органы с запросами, предложениями с целью защиты или восстановления прав российских граждан в случаях, когда их права были нарушены на территориях иностранных государств;

в) создание единой базы данных о результатах рассмотрения жалоб Уполномоченными по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Федерации, что предоставит возможность обеспечить доступ населения к информации о деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, в т. ч., о результатах проверок, проведенных Уполномоченными, рекомендациях по восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства и правоприменительной практики, а также показателям, характеризующим динамику соблюдения прав человека в субъектах Российской Федерации.

г) сотрудничество Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также зарубежных омбудсманов и международных правозащитных организаций при совместном осуществлении образовательных программ в сфере прав и свобод человека и гражданина.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями по деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при совершенствовании механизмов защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также Уполномоченными по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Федерации при осуществлении правозащитной деятельности. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации» и «Права человека в международном и внутригосударственном праве».

Апробация полученных результатов. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Основные положения и выводы диссертации были изложены автором на международных и российских научно-практических конференциях, в том числе: всероссийской научно-практической конференции «Права человека в России и правозащитная деятельность государства» (Санкт-Петербург, май, 2003); семинаре «Взаимодействие аппарата регионального Уполномоченного по правам человека с МВД и ФСИН» (Пушкин, ноябрь 2007); всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг права как основа стратегии инновационного развития Российской Федерации» (Москва, июнь 2008); международной научно-практической конференции «Закон в отечественной и зарубежной правовой мысли в свете борьбы с коррупцией» (Калининград, февраль 2009) и др. а так же отражены в научных публикациях автора.

Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, девяти параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении раскрывается актуальность темы диссертационного исследования и степень ее научной разработанности, определяется цель диссертационного исследования, его объект, предмет и методологическая и нормативная основы, его научная новизна, выносимые на защиту положения и выводы, показаны теоретическая и практическая значимости, приводятся результаты апробации полученных результатов.

В главе I - «Конституционно - правовой статус Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» - рассматриваются конституционно - правовые основы (§ 1) и принципы (§ 2) деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, виды Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ (§ 3), проанализированы задачи деятельности Уполномоченных в субъектах РФ (§ 4) и их компетенции (§ 5), а также порядок назначения и снятия с должности Уполномоченных в субъектах РФ (§ 6).

Диссертантом обобщены конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. На основании анализа Конституций, Уставов и законов об Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ 50-ти субъектов Российской Федерации, диссертант уточняет определение понятия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации как самостоятельного государственного органа субъекта Федерации, имеющего особый статус, который не входит ни в одну из ветвей власти. Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ является специализированным государственным органом, поскольку его основной целью является обеспечение прав и свобод человека и гражданина в субъекте Российской Федерации.

Диссертантом проанализированы принципы конституционно-правового института Уполномоченного по правам человека, а также их законодательно-правовые гарантии, закрепленные в законах об Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ и проверено выполнение последних на практике. Диссертант выявляет следующие принципы данного государственно-правового института:

а) принцип независимости, в соответствии с которым Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ не входят в структуру ни одной ветви власти, избираются законодательными (представительными) органами власти, при осуществлении своих полномочий по защите прав и свобод граждан Уполномоченные независимы и неподотчетны каким-либо государственным органам и должностным лицам. Законодательство закрепляет ряд гарантий независимости Уполномоченных, в т. ч. гарантии, распространяющиеся на лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ;

б) принцип законности предполагает, что Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ руководствуются Конституцией РФ, законодательством РФ, законодательством субъекта РФ, а также соответствующими нормами международного права в области прав человека;

в) принцип субсидиарности института Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ заключается в том, что деятельность Уполномоченных не подменяет и не отменяет деятельность государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод и других правозащитных институтов, а дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина;

г) принцип непрерывности функционирования института Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ предполагает, что в законодательстве субъекта РФ закрепляются положения о том, что истечение полномочий законодательного органа, назначившего Уполномоченного, а также его роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного; устанавливаются процедурные правила назначения Уполномоченного на должность, обеспечивающие постоянную замещенность данного поста. Тем не менее, не отрегулирован вопрос исполнения обязанностей Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ на время его отпуска, болезни. В связи с этим диссертант предлагает ввести должность Уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ, назначаемого законодательным (представительным) органом. При этом деятельность обоих Уполномоченных (общей компетенции и «специализированного») обеспечивает единый аппарат. Уполномоченный по правам ребенка в субъекте РФ мог бы исполнять обязанности Уполномоченного по правам человека общей компетенции на время его отсутствия. Подобная организационная модель будет способствовать непрерывному функционированию института Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации;

д) принцип нейтральности запрещает или ограничивает право Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. В законодательстве большинства субъектов РФ отсутствует закрепление данного принципа, тем не менее, он соблюдается Уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, т. к. Уполномоченный в своей деятельности должен руководствоваться идеей приоритета прав человека;

е) принцип транспарентности института Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ состоит в том, что Уполномоченный широко использует гласность, информирование населения о положении в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в субъекте РФ;
доводя до общественности результаты рассмотрения государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами рекомендаций Уполномоченного в области защиты и восстановления нарушенных прав человека;

ж) принцип конфиденциальности заложен в законах об Уполномоченных по правам человека большинства субъектов РФ, в соответствии с которым Уполномоченный не вправе разглашать сведения, ставшие ему известными в процессе рассмотрения обращений, о частной жизни заявителей и других лиц без их письменного согласия.

Диссертант полагает, что особое влияние на эффективность функционирования Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации оказывает реализация принципа его независимости, что непосредственно связано с процедурой выдвижения на должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.

На основе анализа законодательства субъектов РФ автор диссертации выделяет 4 основные модели внесения предложений о кандидатуре Уполномоченного по правам человека субъекта РФ:

а) предложение вносит только высшее должностное лицо субъекта РФ (Президент Республики, глава администрации, губернатор) (например, Республика Башкортостан, Калмыкия, Свердловская область);

б) предложение вносят высшее должностное лицо субъекта РФ и Председатель Законодательного Собрания (Республика Татарстан);

в) предложение вносит высшее должностное лицо субъекта РФ и депутаты (депутатские объединения) (например, Карачаево-Черкесская Республика, Ставропольский край, Саратовская область, Тверская область);

г) предложение вносит высшее должностное лицо субъекта РФ, депутаты и общественные объединения (в том числе и политические партии) (например, Республика Ингушетия, Алтайский край, Калининградская область).

Автором диссертации выявлено, что во всех субъектах РФ в законах об Уполномоченных по правам человека право предлагать кандидатов на должность Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ предоставлено высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Это приводит к зависимости Уполномоченного от органов исполнительной власти, деятельность которых он должен контролировать, что может значительно снижать эффективность деятельности Уполномоченного. Необходимо дополнить законодательство об Уполномоченных по правам человека во всех субъектах РФ предусмотренным международными стандартами правом негосударственных институтов (неправительственных правозащитных и иных общественных организаций) предлагать кандидатов на должность Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ. Это будет способствовать реализации одного из основных принципов деятельности Уполномоченных по правам человека - независимости.

Автор диссертации отмечает отсутствие в законодательстве субъектов Федерации гарантий финансирования расходов аппаратов Уполномоченных по правам человека из бюджета субъекта Федерации. Как правило, законодательство субъектов Российской Федерации дублирует содержание ст. ст. 37-41 главы IV Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», не устанавливая минимального размера финансирования аппаратов Уполномоченных по правам человека в субъекте РФ. Это может позволить органам государственной власти субъекта РФ сократить аппарат Уполномоченного до уровня, практически исключающего его полноценное функционирование. В связи с этим автор диссертации предлагает более четко закрепить в законодательстве субъектов РФ финансовые гарантии деятельности Уполномоченных по правам человека.

В диссертации осуществлена классификация Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ по двум признакам (по территориальному признаку и по сфере компетенции). Кроме федерального Уполномоченного по правам человека в России, в виду ее большой территории, федеративного устройства в субъектах РФ созданы институты Уполномоченных по правам человека. В некоторых регионах идет процесс создания помощников Уполномоченного в отдельных городах и районах (например, в муниципальных образованиях Московской области).

Кроме Уполномоченных по правам человека в РФ и в субъектах РФ, имеющих «общую компетенцию», в ряде субъектов Федерации рассматривается возможность создания институтов Уполномоченных по правам человека «специальной компетенции», таких, как Уполномоченный по правам ребенка, по правам военнослужащих, университетский Уполномоченный и другие.

Чаще всего в субъектах РФ учреждается такой институт специализированного Уполномоченного, как Уполномоченный по правам ребенка. В ряде субъектов РФ этот институт функционирует как независимый (Краснодарский край, Ивановская область), в других - входит в аппарат Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ на правах заместителя Уполномоченного по правам человека общей компетенции (Пермский край), что представляется более предпочтительной моделью. Также в субъектах РФ учреждены университетский Уполномоченный, Уполномоченный по правам участников образовательного процесса, Уполномоченный по правам заключенных в местах лишения свободы и др., которые представляют собой общественные институты, которые созданы в организациях и учреждениях, взаимодействующие с Уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации).

Диссертантом проанализированы возможные задачи Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ: а) контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, местного самоуправления; б) содействие реализации прав человека; в) восстановление нарушенных прав граждан; г) обеспечение защиты прав ребенка; д) совершенствование законодательства субъекта РФ; е) информирование жителей субъекта РФ о положении в области обеспечения и защиты прав человека; ж) содействие совершенствованию гражданско-правового образования и правового просвещения; з) развитие международного сотрудничества.

В диссертации раскрыты порядок рассмотрения обращений граждан (объект обращения, субъект обращения, срок подачи жалобы, основания отказа в приеме жалобы и, наконец, полномочия при рассмотрении дела); осуществление мониторинга основных проблем региона в сфере соблюдения прав человека; возможности законотворческой деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.

Изучение законодательства субъектов Российской Федерации, определяющего полномочия Уполномоченных по правам человека в субъекте РФ по рассмотрению жалоб граждан и осуществлению контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности государственных органов исполнительной и судебной власти, а также государственных учреждений, в системной связи с федеральным законодательством, регулирующим порядок функционирования данных органов и учреждений, позволило диссертанту выявить ряд проблем и сформулировать предложения для повышения эффективности деятельности института:

а) закрепить в федеральном законодательстве полномочие Уполномоченных по правам человека в субъекте РФ посещать без специального разрешения учреждения МВД России (изоляторы временного содержания, камеры для административно-задержанных лиц и др.), учреждения Министерства обороны (воинские части и др.), а также медицинские учреждения психиатрической помощи по своей компетенции. В настоящее время Уполномоченные по правам человека в субъекте РФ посещают эти учреждения только по согласованию с должностными лицами, полагаясь на их добрую волю;

б) в гражданском процессуальном законодательстве - закрепить право Уполномоченных по правам человека в субъекте РФ участвовать в рассмотрении судами гражданских дел, в том числе дел, вытекающих из публичных правоотношений, включая право обращения с заявлением в суд в защиту прав и законных интересов граждан, а также для восстановления прав граждан, которые самостоятельно не могут защитить свое право в суде (несовершеннолетних, инвалидов, престарелых, признанных судом недееспособными). В настоящее время Уполномоченные по правам человека в субъекте РФ могут использовать данное право только на основании доверенности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, что не соответствует статусу Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Диссертант полагает, что данные проблемы могут быть разрешены и посредством принятия специального Федерального закона «Об основах организации и деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации».

Диссертантом обобщены и проанализированы иные полномочия Уполномоченных в субъектах РФ: а) право законодательной инициативы на уровне субъекта Российской Федерации в случае нарушений прав и свобод человека и гражданина; б) право обратиться в Конституционный (Уставный) Суд субъекта Российской Федерации в случае нарушений прав и свобод человека и гражданина законом субъекта РФ. Многие Уполномоченные в субъектах РФ используют такую возможность (Республика Татарстан, Смоленская область).

Диссертантом проанализированы требования, предъявляемые к кандидатурам на должность Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, в том числе, возраст;  наличие гражданства РФ; проживание на территории субъекта РФ; образование; наличие опыта правозащитной деятельности и познания в области защиты прав человека.

В основном срок полномочий Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ 5 лет, при этом одно и то же лицо может быть избрано Уполномоченным по правам человека не более 2 сроков подряд. На 4 года избираются Уполномоченные по правам человека в Липецкой области, Ненецком автономном округе, Ставропольском крае и Тверской области. В основном это связано с тем, что законы об Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ создавались по аналогии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Никаких данных о целесообразности или нецелесообразности ограничения сроков полномочий не выявлено и, следовательно, это ограничение может быть подвергнуто изменению.

В качестве условий досрочного прекращения полномочий Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в законах назывались: а) нарушения требования законов об Уполномоченном по правам человека; б) вступление в силу обвинительного приговора; в) неспособность выполнять обязанности в течение длительного периода времени (более 4 месяцев подряд); г) подача личного заявления; д) признание Уполномоченного по правам человека недееспособным по решению суда; е) смерть; ж) в результате утраты гражданства, выезда за пределы РФ на постоянное место жительства, принятие гражданства другой страны; з) признание безвестно отсутствующим по решению суда; и) ведение деятельности, несовместимой со статусом Уполномоченного; й) ненадлежащее исполнение обязанностей; к) выражение недоверия законодательным органом субъекта Федерации; л) нарушение порядка назначения на должность.

В главе II - «Взаимодействие Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с иными институтами защиты прав и свобод человека» - проведен анализ проблем взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, с органами местного самоуправления (§ 1), а также с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и друг с другом (§ 2), исследованы проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с общественными правозащитными организациями, средствами массовой информации, с Уполномоченными по правам человека в других государствах, с международными правозащитными организациями (§ 3).

В процессе взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации следует отметить положительное влияние Уполномоченного на совершенствование методов защиты прав человека и на улучшение качества государственного и муниципального управления в субъекте РФ.

В Концепции административной реформы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. [2], в качестве механизмов повышения эффективности государственного управления, совершенствования деятельности органов исполнительной власти и противодействия коррупции названы процедуры досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц, обеспечение права граждан на объективную информацию, внедрение контроля со стороны институтов гражданского общества за деятельностью органов государственной власти. По мнению диссертанта, одним из таких институтов является Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, поскольку он, являясь государственным органом, обладает полномочиями в сфере контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, в то же время является посредником между государством и обществом. Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ с привлечением экспертов (представителей науки и общественных организаций) осуществляет мониторинг законодательства, правоприменительной практики в субъекте РФ, в том числе на предмет коррупциогенности.

Реализовать возложенные на Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ задачи он может, воспользовавшись правом безотлагательного приема руководителями и должностными лицами, правом запроса документов, привлечением экспертов, участием в заседаниях органов исполнительной и законодательной власти в регионе, посещения органов власти и местного самоуправления. Эти возможности используются Уполномоченным по правам человека в субъекте РФ для контроля за деятельностью органов управления, информирования их о том, каким образом их деятельность обеспечивает права граждан региона.

Повышение эффективности защиты прав человека в субъектах РФ невозможно без взаимодействия между Уполномоченными по правам человека. В сообществе российских Уполномоченных по правам человека действует Координационный Совет Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, созданный в 2001 г. Председателем Совета является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, сопредседателем на 2 года избирается один из Уполномоченных по правам человека в субъекте Российской Федерации. Собираясь на заседания 2-3 раза в год, Совет принимает обращения в федеральные органы государственной власти относительно совершенствования законодательства в области прав человека. В частности, Советом были приняты обращения в защиту прав детей, прав граждан бывшего СССР на признание их гражданами России, прав граждан, получающих от государства социальные услуги. В то же время, необходимо совершенствовать деятельность Координационного совета, шире использовать мониторинг законодательства и правоприменительной практики, чаще использовать формы совместной деятельности Уполномоченных по правам человека для привлечения внимания органов государственной власти всех уровней к проблемам в сфере прав человека.

В настоящее время Межрегиональным общественным фондом «Объединение Уполномоченных по правам человека» в Российской Федерации, созданным в 2002 г., в состав которого входят действующие и бывшие Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ, решается вопрос о создании единой унифицированной базы данных результатов рассмотрения жалоб, поступающих в аппараты Уполномоченных, которая позволит осуществлять всеобъемлющий мониторинг прав человека в Российской Федерации.

В диссертации проанализированы проблемы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с общественными правозащитными организациями, средствами массовой информации.

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ в целях защиты и обеспечения прав граждан взаимодействует не только с государственными и муниципальными органами и их должностными лицами, но и с институтами гражданского общества. Расследования могут инициироваться правозащитными организациями путем предоставления ими информации Уполномоченному по правам человека по поводу серьезных нарушений прав человека, требующих объединения усилий правозащитных институтов. Тем не менее, во многих регионах возникли сложности взаимодействия государственных правозащитных органов с неправительственными правозащитными организациями. Зачастую это связано с тем, что неправительственные организации пытается решать задачи защиты прав человека неконструктивными способами. Этого же они добиваются от Уполномоченных по правам человека. Однако методы противостояния органам государственной власти для Уполномоченного по правам человека неприемлемы. Уполномоченные по правам человека могут обращаться к чиновникам, убеждая их в необходимости проведения действий по защите прав граждан.

При Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ создаются экспертные, общественные, консультативные советы по вопросам защиты прав и свобод человека; общественные представители (доверенные лица, помощники) на общественных началах, в общественных приемных (представительствах) Уполномоченных по правам человека, комиссии по урегулированию социальных споров. Таким образом, взаимодействие Уполномоченного по правам человека со структурами гражданского общества необходимо, так как позволяет ему в дальнейшем в своей работе опираться на общественное мнение. Отсутствие поддержки со стороны общественности ведет к конфронтации и изолированности самого Уполномоченного по правам человека.

Одним из важных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ является содействие правовому просвещению, что способствует и профилактике коррупции. Поэтому одной из важных задач Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ является задача правового просвещения граждан, гражданско-правового образования, направленные как на повышение профессионального уровня должностных лиц, так и на преодоление правового нигилизма. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации одной из задач своей деятельности видят в содействии повышению уровня правовой культуры в обществе.

При этом Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ эффективно сотрудничают с общественными организациями как в области защиты прав человека, так и в направлении правового просвещения. Совместно с общественными организациями организуются семинары, тренинги, круглые столы и конференции, осуществляется гражданско-правовое образование, в том числе — школьников, педагогов; издаются правовые памятки, сборники, брошюры для разных целевых групп населения: о соблюдении прав ребенка, о методах правового просвещения, о правах мигрантов и другие.

Формой взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ является мониторинг прав человека в субъектах Федерации, результаты которого представлены в ежегодных и специальных докладах, которые направляются Уполномоченному по правам человека в РФ, в Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека при Президенте РФ, органам государственной власти, местного самоуправления, в правоохранительные органы и общественные организации, размещаются на сайтах Уполномоченных, что способствует более эффективной защите прав человека.

Взаимодействие Уполномоченного со средствами массовой информации, правовыми, образовательными интернет-порталами позволяет также восстановить нарушенные права граждан на получение информации. Гласность в осуществлении государственных полномочий органами государственной власти является необходимым условием преодоления коррупции. Деятельность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ способствует транспарентности в деятельности органов государственной власти. Уполномоченные по правам человека в целях популяризации методов защиты прав человека освещают прецеденты реализации права на правосудие в средствах массовой информации, на сайтах Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.

Исследованы формы и методы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с зарубежными специализированными правозащитными органами, с международными правозащитными организациями, в результате чего диссертант выявляет наиболее эффективные формы и методы взаимодействия, в том числе:

а) совместное осуществление исследований (социологического, экономического, информационно-аналитического характера) в сфере совершенствования форм и методов защиты прав человека;

б) совместное осуществление образовательных программ в сфере прав и свобод человека и гражданина, обращенных как гражданам в субъекте Федерации, так и к работникам аппаратов Уполномоченных по правам человека;

Одними из важнейших зарубежных институтов, занимающихся проблемами защиты прав человека, является Бюро Комиссара по правам человека Совета Европы и Генеральный директорат Совета Европы по правам человека. Генеральный директорат по правам человека ведает разработкой и реализацией политики и стандартов Совета Европы в области прав человека. В его функции также входит надзор за действием правозащитных договоров и механизмов. В компетенцию Комиссара по правам человека Совета Европы входит рассмотрение любой информации, касающейся общей ситуации в области прав человека.

Формами плодотворного сотрудничества между Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации и международными правозащитными организациями можно назвать проведение Круглых столов с участием Комиссаров по правам человека Совета Европы. В 2003 г. Круглый стол с участием Комиссара по правам человека Совета  Хиль-Роблеса был посвящен теме «Соблюдение прав человека: проблемы миграции и гражданства». В результате работы Круглого стола были выработаны рекомендации по совершенствованию законодательства о гражданстве и миграции, которые были использованы при разработке Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве РФ» от 01.01.01 г. .

Участие в совместных мероприятиях, на которых присутствуют международные эксперты и специалисты, позволяет обсуждать основные задачи и компетенцию омбудсменов, делиться эффективным опытом решения проблем обеспечения прав граждан, например, на жилье и благоприятную окружающую среду в странах Европы и России. Важным направлением сотрудничества диссертант считает взаимодействие с омбудсменами стран СНГ. Совместные мероприятия позволяют вынести на обсуждение схожие проблемы и найти совместные пути решения, обменяться опытом на ежегодных международных форумах. Уполномоченные при необходимости обращаются в межгосударственные органы по защите прав человека, к омбудсменам других государств для того, чтобы восстановить права российских граждан в случаях, когда их права были нарушены на территории других стран.

В Заключении диссертации подведены основные итоги проведенного исследования и на их основе сделаны выводы и внесены предложения по коррекции правового статуса Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора.

I.  Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований.

1.  Ф. Институт Уполномоченного правам человека как элемент государственного механизма повышения правовой культуры в обществе // Правовая культура. 2008. № 2(5). С. 140-147; 0,6 п. л.

2.   Ф. К вопросу о законодательных основах деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ // Право и государство: теория и практика. 2009. № 3(51). С. 19-23; 0,5 п. л.

II.  Статьи, опубликованные в других научных изданиях.

3. Вершинина И. Ф. Институт регионального Уполномоченного по правам человека в России // Институт омбудсмана на планете Земля. Монография / Под ред. проф. А. Н. Соколова. Калининград: КлЮИ МВД России, 2005. С. 138-156. 1,2 п. л.

4. Вершинина И. Ф. Уполномоченный по правам человека как один из механизмов повышения эффективности управления обществом // Юридическая практика как критерий эффективности управления обществом. Монография / Под ред. проф. и д-ра пед. наук В. М. Бочарова. Калининград: КлЮИ МВД России, 2008. С. 114-135. 1,3 п. л.

5. Вершинина И. Ф. Проблемы соблюдения прав человека в Калининградской области // Права человека в России и правозащитная деятельность государства. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, 12 мая 2003 г. / Под ред. доктора юридических наук В. Н. Лопатина. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 87-95. 0,5 п. л.

6. Вершинина И. Ф. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации - институт противодействия коррупции // Закон в отечественной и зарубежной правовой мысли в свете борьбы с коррупцией. Сборник материалов международной научно-практической конференции, 6 февраля 2009 г. / Под ред. д-ра юридич. наук проф. А. Н. Соколова. Калининград: КлЮИ МВД России, 2009. С. 49-55. 0,5 п. л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Вершининой Ирины Фёдоровны

Тема диссертационного исследования:

«Институт Уполномоченного по правам человека
в субъектах Российской Федерации:
конституционно-правовое исследование»

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент РАН

.

Изготовление оригинал-макета:

Вершинина И. Ф.

Подписано в печать ___________________ . Тираж ________ экз.

Объем __________ п. л.

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ОМПТ РАГС. Заказ № ________ .

Москва, пр-т Вернадского, 84.

[1] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября.

[2] Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.