Приложение 5
к Закону Ярославской области
от _____________________№___
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2005 ГОД
ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2005 ГОД
Наступающий финансовый год характеризуется существенными изменениями бюджетного и налогового законодательства, а также планируемым реформированием бюджетного процесса. Основными элементами реформы можно считать осуществляемое разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти и местного самоуправления, перевод натуральных льгот в денежную форму, реформу бюджетной классификации и учета. Кроме этого, наступающий финансовый год характеризуется введением 100% оплаты населением ЖКУ, что также увеличивает нагрузку на финансовую систему регионов.
В Ярославской области в части полномочий субъекта Федерации в 2005 году предстоит полная замена натуральных льгот денежными компенсациями, исключая льготы на жилищно-коммунальные услуги.
Размер денежных выплат предполагается установить следующий:
- ветеранам труда - 200 руб.
- труженикам тыла - 300 руб.
- реабилитированным лицам и лицам, пострадавшим от полит, репрессий - 400 руб.
Расходы областного бюджета на эти цели составят 475 млн. рублей. Размер денежных выплат будет ежегодно индексироваться и утверждаться Законом о бюджете на очередной финансовый год.
Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений регионального бюджета с бюджетами муниципальных образований на 2005 год и на среднесрочную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, основными параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, Ярославской области на 2005 год и на период до 2007 года.
Отличительной чертой следующего бюджетного года является вступление в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и, частично, Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми приняты соответствующие поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.
Целью данного законопроекта является приведение федерального законодательства в соответствие с законодательством о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Результатом реализации поправок в законодательство станет существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем и порядок осуществления выплат будет определяться региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.
В проекте бюджета на 2005 год планируется значительное увеличение платежей за неработающее население в связи с изменением порядка финансирования учреждений здравоохранения за счет перевода в систему обязательного медицинского страхования, а также в связи с реализацией постановления Правительства Российской Федерации «О финансировании дополнительных платежей на обязательное медицинское страхование неработающих пенсионеров, получающих трудовую пенсию по старости».
Будут переведены в денежную форму льготы для федеральных государственных служащих и сотрудников силовых ведомств по бесплатному проезду на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения путем повышения размеров надбавок к оплате труда.
Стремление Администрации формализовать межбюджетные отношения объясняется двумя причинами.
Первая связана с требованиями Федерального законодательства.
Вторая причина имеет под собой экономическую основу — старая система ежегодных согласований основных параметров межбюджетных отношений с муниципалитетами не стимулировала их к оптимизации собственных расходов и наращиванию доходов.
Проанализировав предложенную Минфином России методику формирования межбюджетных отношений, а также опыт других Субъектов федерации Администрация Ярославской области приняла решение о формировании межбюджетных отношений в области в 2005 году.
Межбюджетные отношения в 2005 году будут построены по схеме, максимально приближенной к условиям 2006 года, в котором вступит в силу федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате, основными особенностями межбюджетных отношений в 2005 году станут:
1. Разграничение расходных полномочий между областью и муниципальными
образованиями в соответствии с требованиями федерального законодательства и с
учетом полномочий, отнесенных к вопросам местного значения федеральным
законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»;
2. Установление единых нормативов отчислений от федеральных и региональных
налогов для всех городов и районов области, максимально приближенных к тем
нормативам, которые будут установлены для местных бюджетов на федеральном
уровне с 2006 года;
3. Организация в составе областного бюджета системы фондов финансовой помощи бюджетам муниципальных образований, в соответствии с требованиями,
которые будут установлены для субъектов Российской Федерации с 2006 года.
4. Распределение фонда финансовой поддержки на основе выравнивания
бюджетной обеспеченности муниципальных образований области. Бюджетная
обеспеченность в полном соответствии с федеральным законодательством будет
определяться в зависимости от величины налогового потенциала муниципального
образования в расчете на душу населения. При этом учтены основные объективные
различия в стоимости оказания бюджетных услуг на территории области;
Переход к новой системе межбюджетных отношений, основанной на подушевом выравнивании бюджетной обеспеченности, неизбежно выявит существующие перекосы в распределении финансового ресурса между местными бюджетами области. Инерционное развитие бюджетной сети, планирование от факта прошлых лет и сложившихся контингентов обусловят возникновение потерь для некоторой группы местных бюджетов.
Разграничение расходных полномочий
Унификация с федеральным законодательством потребует передачи с местного на областной уровень следующих расходов:
- содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в детских домах и интернатных учреждениях образованиях (в части обесепчения питанием и мягким инвентарем);
- специализированная медицина;
- содержание учреждений социальной политики и расходы на социальную защиту
населения;
Кроме того, в связи с грядущим установлением 100%-го уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением Ярославской области, существующие сегодня субвенции на оплату ТЭР будут трансформированы в субсидии малообеспеченным слоям населения на оплату жилищно-коммунальных услуг и субсидии на обеспечение регионального стандарта стоимости ЖКУ. Тем самым, произойдет уменьшение расходов местных бюджетов на субсидирование убытков предприятий ЖКХ и, соответственно, возрастут расходы областного бюджета на выдачу субсидий населению.
Единые нормативы отчислений
За местными бюджетами в 2005 году предполагается закрепить те налоги, которые сегодня фигурируют в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом закона о финансовых основах местного самоуправления:
- 50% от налога на доходы физических лиц;
- 90% от единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;
- 100% земельного налога.
Снижение нормативов отчислений от регулирующих налогов объясняется, во-первых, чувствительным перераспределением расходных полномочий и, во-вторых, установление единых, а не дифференцированных нормативов отчислений, которые ранее, по сути выполняли функции дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Система фондов финансовой помощи
В 2005 году планируется создать 4 фонда финансовой помощи бюджетам муниципальных образований:
1. Фонд финансовой поддержки, основное назначение которого - выравнивание
бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
2. Фонд софинансирования социальных расходов, создаваемый для субсидирования
наиболее значимых и приоритетных расходов местных бюджетов.
3. Фонд муниципального развития создается для долевого финансирования наиболее
интересных и наиболее важных для развития области муниципальных программ и
проектов развития;
4. Фонд компенсаций Ярославской области создан для реализации федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов Ярославской области.
Распределение фонда финансовой поддержки Общие подходы
Методика распределения дотаций из фонда финансовой поддержки на 2005 год отвечает всем основным требованиям, которые предъявляются к ней со стороны законодательства и соответствует основным направлениям бюджетной политики Российской Федерации и Ярославской области.
Методику распределения дотаций на 2005 год характеризуют:
1. Объективность - в методике не используются прогнозные (субъективные) данные
по отдельным муниципальным образованиям, расчеты ведутся на основе
фиксированных формул и официальных данных. Тем самым, расчеты становятся
верифицируемыми (проверяемыми), а сложный и затратный механизм
согласований - ненужным.
2. Подушевой принцип выделения дотаций - распределение дотаций по методике
осуществляется таким образом, чтобы сгладить различия в доходах бюджетов
муниципальных образований, посчитанных на душу населения (с учетом
некоторых корректирующих коэффициентов). Как следствие, методика впервые
отделена от учета объема сети бюджетных учреждений, что раскрывает
возможности и создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов на местах.
3. Неполное выравнивание - методика разработана таким образом, чтобы различия
в бюджетной обеспеченности муниципальных образований сократились, но не
исчезли совсем. Чем больше налоговый потенциал муниципального образования,
тем больше должна быть бюджетная обеспеченность. Соблюдение данного
принципа позволяет мотивировать органы местного самоуправления к
мобилизации доходов и реализации программ развития.
4. Налоговый потенциал как основной инструмент для оценки доходных
возможностей бюджетов муниципальных образований. Использование показателя
потенциала позволяет абстрагироваться от фактических показателей собираемости
налогов, объема предоставляемых из местного бюджета льгот и прочих факторов.
Это позволит прекратить практику покрытия этих затрат из областного бюджета,
сориентирует органы местного самоуправления на проведение ответственной
бюджетной политики.
5. Простота - еще одна характерная черта методики распределения дотаций,
требование которой было озвучено Президентом РФ в его бюджетном послании
Федеральному Собранию. В Методике используются прозрачные и понятные
формулы по расчету налогового потенциала, а один корректирующий коэффициент, определяющий различия в стоимости оказания
бюджетных услуг.
ФОНД СОФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ РАСХОДОВ
Цель образования фонда софинансирования социальных расходов - долевое участие в финансировании наиболее приоритетных на настоящий момент расходов бюджетов муниципальных образований.
С разграничением расходов между субъектом РФ и органами местного самоуправления объемы и структура расходов местных бюджетов начинают практически полностью зависеть от решений органов местного самоуправления. Более того, решения органов местного самоуправления в рамках своих полномочий формально перестают зависеть от предпочтений органов власти субъекта Российской Федерации.
Фонд софинансирования социальных расходов - это цивилизованный инструмент стимулирования местных органов власти к принятию тех или иных действий. Воздействие субсидий областного фонда софинансирования социальных расходов может быть как прямым, так и косвенным. Прямое воздействие заключается в увеличении тех расходов, которые на уровне области считаются приоритетными. Косвенное в выполнении местными органами власти тех условий, которые будут установлены на областном уровне и которые будет необходимо выполнить для получения субсидий из фонда.
Таким образом, фонд софинансирования социальных расходов является мощным инструментом стимулирования институциональных реформ, повышения эффективности работы местных органов власти, проявления других инициатив со стороны органов местного самоуправления области.
Кроме того, в 2005 гг. фонд софинансирования будет выполнять еще одну важную функцию - поддерживать на должном уровне финансирование приоритетных расходов из местных бюджетов, которые наиболее сильно пострадали при переходе к новой системе организации межбюджетных отношений.
С этой целью часть ФССР в 2005 гг. направляется на:
- долевое финансирование оказания минимального набора ЖКУ
- софинансирование мероприятий по оздоровлению детей
ФОНД МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ ЯРОСЛАСКОЙ ОБЛАСТИ
Цели и задачи создания фонда
Цель образования фонда муниципального развития - долевое участие в финансировании важных инвестиционных программ (проектов) муниципального значения. Иначе говоря, ФМР выполняет функции финансирования из областного бюджета капитальных расходов по вопросам, отнесенных к ведению муниципальных образований.
Тем не менее, создание ФМР - это не только, и не столько способ переформатировать текущее финансирование капитальных расходов местного значения из областного бюджета, сколько способ придать осмысленность данному финансированию, согласовать его с целями развития Ярославской области.
Совершенное иную роль в этом процессе начинают играть и органы местного самоуправления Ярославской области. Создание ФМР максимально стимулирует их к активному, инициативному поведению - формулированию собственных программ развития, которые впоследствии должны получить финансирование из областного бюджета. Тем самым, из пассивной позиции получателя средств областного бюджета муниципалитеты переходят в активную позицию составления собственной программы развития. В известной мере это решает еще одну проблему - когда инвестиции областного бюджета (например, на постройку школы) создают впоследствии социальные обременения для местного бюджета (на содержание школы) без согласия на то местных органов власти. Выделение капитальных субсидий через ФМР переворачивает ситуацию - именно местные органы власти выбирают потенциальный объект (программу) софинансирования.
Другой важный момент, привносимый законопроектом - это открытая конкуренция программ и проектов развития, претендующих на финансирование из областного бюджета. С 2006 года будет проводится открытый конкурс по жестким требованиям и критериям. Это должно способствовать значительному росту качества финансируемых программ, повышению синергетического эффекта от их финансирования.
Кроме того, обязательное участие бюджета муниципального образования в финансировании программы (проекта) должно повысить ответственность органов местного самоуправления, обеспечить экономию средств областного бюджета.
Система межбюджетных отношений как база долговременной региональной политики будет сохранена на 2006-й и последующие годы с минимальными изменениями и корректировками.
В результате, внедрение новой модели межбюджетных отношений позволит:
создать мощные стимулы для органов местного самоуправления к мобилизации дополнительных доходов в бюджет, оптимизации бюджетной сети и повышению эффективности бюджетных расходов;
максимально сблизить региональную нормативную базу с федеральным законодательством, вступающим в силу с 2006 года, тем самым, позволяя обеспечить плавный переход к новой организации межбюджетных отношений; - повысить прозрачность межбюджетных отношений, прогнозируемость объемов
финансовых ресурсов для субъектов бюджетного планирования, тем самым - раскрыть возможности для реализации среднесрочных проектов и программ; стимулировать инициативы со стороны местных органов власти по реализации программ развития и институционального обустройства территории области. Через систему Фондов определяются приоритеты развития области, что обеспечивает сохранение социальной стабильности, социальной защищенности жителей области в условиях, в том числе монетизации федеральных и региональных льгот.
Таблица сравнения различных вариантов организации МБО
2004 | 2005 | 2006 | |
Бюджетные полномочия | не разграничены | разграничены | |
Нормативы отчислений - НДФЛ | дифференцированные | единые 50% | единые 30% + «подушевые» |
Объем ФФП | исходя из потребностей МО и возможностей области | определяется по объективным формулам | |
Распределение легаций | дотация = плановые «потребности» - прогноз доходов | распределение по фиксированным формулам | |
Учитываемые при распределении дотаций факторы | сеть, контингенты, расходы прошлых лет и т. д. | Расчетные нормативы бюджетных услуг с учетом стоимости коммунальных услуг, плотность расселения, налоговый потенциал | |
Прогнозирование доходов МО | прогнозные контингенты по налогам | прогнозные контингенты по налогам | не применяется |
Прогнозирование расходов МО | «нормативные» потребности местных бюджетов | не применяется | |
Согласование прогноза доходов и расходов с МСУ | требуется | не требуется | |
Различия в БО после выдачи дотаций ФФП | размер бюджетной сети, субъективные решения | чем выше налоговый потенциал, тем выше бюджетная обеспеченность | |
Структура бюджетных фондов | Фонд дотаций (ФФП) | Фонд дотаций (ФФП), Фонд софинансирования (ФССР), Фонд развития (ФМР), Фонд компенсаций | |
Институциональное закрепление | Закон о бюджете | Закон о бюджете | Закон о межбюджетных отношениях, закон о бюджете |
Система фондов финансовой помощи
Фонд финансовой поддержки муниципальных образований,
основное назначение которого - выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
Фонд софинансирования социальных расходов,
создаваемый для субсидирования наиболее значимых и приоритетных расходов местных бюджетов.
Фонд муниципального развития,
создается для долевого финансирования наиболее важных для развития области муниципальных программ и инвестиционных проектов.
Фонд компенсаций,
создается для финансирования полномочий передаваемых с областного на местные бюджеты
