Механизм повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в Российской Федерации в условиях экономической нестабильности

На правах рукописи

Механизм повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в Российской Федерации в условиях экономической нестабильности

Специальность 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата

экономических наук

Москва – 2010

Диссертация выполнена на кафедре мировой экономики и международных финансов Образовательного учреждения профсоюзов (ОУП) «Академия труда и социальных отношений»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

кандидат экономических наук, доцент

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Всероссийский заочный

финансово-экономический институт»

Защита состоится «27» мая 2010 г. в 10.00 часов в аудитории 222 на заседании диссертационного Совета Д 602.001.03 при ОУП «Академия труда и социальных отношений» Москва, .

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Автореферат разослан «26» апреля 2010 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета Д 602.001.03, кандидат экономических наук, доцент

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Глобальный финансовый кризис внес серьезные коррективы в формирование структуры бюджетов всех органов власти в РФ. В течение 10 докризисных лет профицитный бюджет федерального центра позволял достаточно эффективно использовать межбюджетные трансферты в качестве механизма финансирования государством предложения мериторных благ в регионах. Однако сокращение темпов роста валового внутреннего продукта (ВВП) к концу 2008 г. и последующее его падение по итогам 2009 г. оказали негативное влияние на состояние государственных финансов, что выразилось в появлении бюджетного дефицита на федеральном и региональном уровнях. Превышение расходов федерального бюджета над его доходами в 2009 г. и планирование его дефицита на период гг. кардинально изменило ситуацию с финансированием социальных расходов региональных органов власти. В новых условиях вертикальной бюджетной разбалансированности региональные власти, в расходах бюджетов которых большая половина традиционно приходится на социальные расходы, оказались системообразующей структурой межбюджетных отношений, способной реально сократить социальную напряженность в обществе и обеспечить выживание населения по мере роста безработицы и увеличения рисков хозяйственной деятельности.

В достаточно сжатые сроки (практически с ноября 2008 г.) правительством была разработана и реализована система антикризисных мер, беспрецедентных как по разнообразию форм и методов воздействия государства на экономику и социальную сферу, так и по объемам предоставленных федеральным центром ресурсов. В результате после рецессии в 2009 г. российская экономика и национальные финансы проявили первые признаки стабилизации в начале 2010 г., что во многом было обеспечено за счет крупномасштабного предоставления бюджетных средств финансовым и нефинансовым организациям.

Что же касается финансовой поддержки региональных органов власти в их борьбе с негативными социальными последствиями финансового кризиса на местах, то они во многом были вынуждены опираться на собственные финансовые ресурсы, масштабы которых существенно сократились по мере падения экономической активности хозяйствующих субъектов в регионах и наращивания бюджетных дефицитов. В итоге, несмотря на массированное обеспечение мер антикризисной фискальной политики финансовыми ресурсами из центра макроэкономический эффект оценивался абсолютным падением ВВП РФ в 2009 г. почти на 8% (по официальным оценкам) и сохранением инфляции на уровне 10-11% (по разным оценкам).

В этих условиях посткризисный экономический рост в России может быть обеспечен только за счет устранения спросовых ограничений, обусловленных многократным падением уровня жизни населения в регионах. Именно этот аспект модельных соотношений функций потребления домашних хозяйств, инвестиций компаний и расходов государства выходит на первый план в качестве главного при обосновании выбора наиболее эффективных методов стимулирования экономической активности на местах. Однако отсутствие универсальной, одобренной всем научным сообществом теории оптимального бюджетного устройства федеративных государств, способного быстро восстанавливать равновесие в социальной сфере за счет механизма массированных социальных расходов бюджета на региональном уровне, задерживает пребывание субъектов РФ в экономической депрессии.

Именно эти аспекты обусловливают высокую теоретическую и практическую значимость ре­шения проблем адекватного распределения ресурсов между федеральным центром и регионами, отвечающего критериям экономической эффективности и социальной справедливости в федеративном государстве.

Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюд­жетов всех уровней, общего (совокупного) покрытия бюджетных расходов, а также результатив­ности и эффективности иcпользования бюджетных средств препятствует обеспечению востребованного сегодня уровня социальных расходов в регионах, основная масса которых пребывает в условиях экономической стагнации. Пауперизация социально незащищенных слоев населения сегодня напрямую зависит от масштабов социальных расходов региональных бюджетов и от внедрения действенных механизмов укрепления их финансо­вой базы. Значимость этой проблемы определяется и тем, что в рамках начатого в период, предшествующий кризису, реформирования бюджетного процесса в России существенных результатов в укреплении финансовой самодостаточности региональных органов власти получено не было.

Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссер­тационного иccледования, его цель и задачи.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили первые системные исследования причин возникновения и распространения неплатежей в российской экономике, которые связаны с именами , , , , и др. Эти авторы рассматривали такие причины нарушения обязательств по хозяйственным трансакциям, как дефицит кредитования, ужесточение кредитно-денежной политики и сжатие ликвидности, недостаток оборотных средств и низкая монетизация ВВП, неэффективность предприятий, неисполнение государственного бюджета, уход от налогов, прямое воровство и коррупция. Обзор опубликованных по данной проблематике работ позволил сформировать единое теоретически верное представление об особенностях функционирования несбалансированной бюджетной системы, в которой далеко не исключением являются текущая и просроченная кредиторская задолженность по бюджетным обязательствам.

Известные исследователи-финансисты , , и др., ранее занимавшиеся проблематикой государственных финансов, первыми начали разрабатывать теоретические подходы к трактовке механизмов оптимизации принципов централизации и децентрализации в организации межбюджетных отношений многоуровневой бюджетной системы. Их последователями стала новая плеяда ученых - , , ­ва, , и др., - которые углубились в специальные вопросы функционирования национальных финансов и субфедеральных бюджетов, включая анализ кредиторской задолженности бюджетов разных уровней и бюджетных обязательств органов власти.

Принципы бюджетного федера­лизма в зарубежных странах – Германии, США, Канаде, Австралии, а также мировой опыт урегулирования и профилактики бюджетной задолженности рассматривались в работах , , и др.

Среди работ западных ученых, занимавшихся проблематикой неплатежей экономических агентов и государства , заслуживают внимания публикации Алфандари Дж., Дж., , Ростовски Дж., В них анализировался опыт зарубежных стран, по-разному регулирующих проблемы государственной задолженности по бюджетным обязательствам.

В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследо­вания использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периоди­ческой печати.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные мате­матико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного фе­дерализма в различных социально-экономических системах использовался ис­торико-логический подход.

Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития модели бюджетного федерализма с целью повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в условиях дефицита федерального бюджета вследствие экономического кризиса.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- обобщить теоретические концепции финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов власти в системе социальных функций государства, типичные проблемы закрепления полномочий по расходам по вертикали бюджетной системы, связанные с неадекватной реализацией субсидиарного принципа в распределении расходных полномочий в социальной сфере между федеральным центром и регионами в многоуровневых бюджетных системах;

- обосновать концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов на федеральном и региональном уровнях в контексте возрождения понятия «жизненного стандарта» Р. Масгрейва, достижению которого подчинено производство мериторных благ и который предопределяет действие «автоматических или встроенных стабилизаторов» современной рыночной экономики;

- осуществить количественный и качественный анализ особенностей за­крепления бюджетных полномочий по расходам в социальной сфере за органами власти регионов, выделить особенности организации системы управления финансами на региональном уровне и обосновать бюджетные ограничения, которые в условиях кризиса препятствуют финансовой обеспеченности приоритетных социальных расходов населения;

- разработать принципы формирования и реализации эффективного меха­низма реформирования системы управления затратами на региональном уровне на примере социальных расходов субфедеральных бюджетов с целью замещения комплекса нормативов размещения сети организаций социальной сферы системой социальных стандартов, закрепленных бюджетным законодательством;

-  обосновать механизм повышения финансовой самостоятельности субфе­деральных органов власти в РФ путем реализации модели управления общественными финансами с ориентацией на результат по мере увеличения доли целевых программ и программ развития регионов в социальных расходах региональных бюджетов и эффективного нормативно-правового регулирования их полноценного финансового обеспечения;

- выявить основные направления совершенствования механизма повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом финансового потенциала субъектов РФ и механизмов стабилизации региональных финансов в условиях понижательной макроэкономической динамики и кризисного осложнения проблем бюджетного дефицита региональных органов власти.

Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе реализации региональными органами власти социальных функций государства на местах, что предопределяет особенности движения финансовых потоков между федеральным центром и регионами в условиях дефицита федерального бюджета и финансовой нестабильности.

В качестве объекта исследования выступают субъекты РФ с закрепленными за ними доходными и расходными полномочиями в сфере социальных расходов, имеющими определенный уровень их финансового обеспечения.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности системы финансирования расходов региональных бюджетов в социальной сфере на основе нормативного закрепления системы социальных стандартов в модели бюджетного федерализма, что позволит ослабить социальную напряженность в обществе в условиях кризисного и депрессивного состояний экономики и централизованных финансов.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

-  на основе категорий «экономической социодинамики» сформулированы методические подходы к трактовке государства , являющегося субъектом рынка, реализующим потребности общества в развитии человеческого капитала и интеллектуального потенциала страны и отвечающим за коллективные интересы за счет части национального дохода общества;

- обобщены теоретические подходы к определению социальных функций государства, выделены оcобенности «мериторных» благ и определены уcловия их производства общеcтвенным cектором, а также обоснована необходимость нормативного закрепления стандартов социальных услуг государства в качестве гарантии адекватного финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов влаcти в социальной сфере в условиях экономической нестабильности;

- определены вертикальные структурные связи в системе социальных расходов государства, позволившие выделить ее важную роль как «автоматических или встроенных стабилизаторов» в механизме посткризисного восстановления макроэкономического равновесия, и в этом контексте дана интерпретация последствий нарушения принципа субсидиарности в распределении полномочий по расходам в социальной сфере между центром и регионами, которые и обусловили неэффективность инструментов бюджетно-налоговой политики в системе антикризисных мер в России;

-  структурированы основные проблемы финансирования социальных расходов государства на уровне регионов в модели «дилеммы треугольника», которая позволяет определить элементы механизма финансового обеспечения социальных расходов бюджетов субъектов РФ, адекватного условиям разбалансированности федерального и региональных бюджетов вследствие финансового кризиса путем реализации «принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т. п.,

-  выявлены критерии оптимизации cистемы финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов власти в социальной сфере, связанные с ориентацией принимаемых финансовых решений на результат в рамках программно-целевого бюджетирования, оcнованного на принципах cопоставления произведенных расходов и ожидаемых результатов в процессе планирования и исполнения бюджетов по доходам и расходам и оценки в параметрах cоциальной и экономичеcкой эффективности и результативности;

-  предложены формы и методы совершенствования механизма финансирования расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе модели ведения реестра расходных обязательств, позволяющего гарантировать в полном объеме обеcпечение действующих расходных обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами региональных и муниципальных органов власти.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в раз­работке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными расхо­дами в социальной сфере на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости регионов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу разграничения расходных полномочий и поиска источников финансирования бюджетного дефицита.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повы­шения эффективности бюджетных расходов в социальной сфере в условиях посткризисного реформирования бюд­жетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общест­венном секторе, а также администрациями субъектов РФ и входящих в регион муниципалитетов при реализации всех стадий бюджетного процесса.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть иcпользованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учеб­ных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссерта­ционного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чте­нии курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных от­ношений».

Публикации. Основные положения диссертационной работы опублико­ваны в 4 статьях общим объемом 4 печатных листа, одна из которых – в издании, рекомендованном ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, cписка использованных источников литературы, в котором более 100 наименований.

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе – «Теоретическое обоснование субсидиарного принципа распределения социальных функций государства в бюджетной системе» систематизируются факторы приоритетности социальных функций государства в экономических системах, обобщаются концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов всех уровней, описывается механизм распределения полномочий по расходам между органами власти различных уровней а также выводятся критерии оценки эффективности предоставления социальных услуг региональными органами власти

Возникновение и развитие социальной деятельности государства во многом обусловлено потребностями экономики. Естественно, экономическое значение такой деятельности вытекает прежде всего из роли ее объектов в экономическом процессе и конкретного содержания социальных программ.

В сферу социальной деятельности государства обычно включаются два ее направления. При всем своем разнообразии они представляются примерно однородными комплексами, отличающимися друг от друга конкретными формами и содержанием входящих в них программ.

Один из таких комплексов образуют государственные программы, призванные способствовать производству, прямому распределению и потреблению населением социальных услуг в натуральной форме. Это достигается через деятельность государственного сектора отраслей социальной инфраструктуры - образования, здравоохранения, жилья и т. п. - и доступ к их продукции. При осуществлении подобного рода программ особенно наглядно проявляется конструктивность социальной деятельности государства.

Второй комплекс социальных программ государства олицетворяет собой социальную защиту населения. Его деятельность направлена на поддержание индивидуального дохода в минимальных с точки зрения общепринятых в данном обществе стандартов размерах. Такие программы охватывают и экономически пассивное, постоянно незанятое в общественном производстве население, и ту часть экономически активного населения, которая из-за временного исключения из этого процесса не в состоянии самостоятельно содержать себя (и свою семью), либо чей трудовой доход по каким-либо причинам (уровень общего и специального образования и квалификации, семейные обстоятельства и др.) недостаточен для элементарного выживания и существования.

Как известно, государственная система социального обеспечения (social security), состоящая из подсистем общественного вспомоществования (public welfare) и социального страхования (social insurance), предусматривает предоставление социальных трансферов, преимущественно в форме денежных выплат (см. рис. 1). Тем самым государство финансирует материальную поддержку социальных иждивенцев - тех, кто своим собственным трудом и, соответственно, взносами из трудового дохода «заработал» право на выплаты из фондов социального страхования, и тех, кто получает право на общественные выплаты уже самим фактом своей крайней материальной нужды. Эта группа социальных программ в наибольшей степени олицетворяет собой компенсаторность социальной деятельности государства.

Экономика играет двойную роль в формировании и развитии социального регулирования. С одной стороны, создавая необходимые материальные предпосылки для такого регулирования. С другой стороны, предъявляя свои требования к его масштабам и содержанию. Экономическое влияние социальной деятельности государства проявляется через:

• гарантирование индивидам и семьям минимального дохода вне зависимости от рыночной стоимости их труда (собственности), либо ее отсутствия;

• уменьшение степени необеспеченности посредством предоставления возможности компенсировать в минимальном размере некоторые «непредвиденные социальные риски» (например, в связи с болезнью, преклонным возрастом, безработицей), которые в противном случае привели бы индивидов и их семьи к материальному кризису, если не дефолту;

• предоставление практически всем гражданам без различия общественного статуса или имущественного положения минимальных социальных услуг.

Рис. 1. Содержание социальной деятельности государства

Действуя по этим трем направлениям, государство в той или иной степени модифицирует игру рыночных сил и корректирует не только социальное, но и экономическое развитие.

Перефразируем слова генерального секретаря Организации экономического сотрудничества и развития Д. Джонсон применительно к государству: «С самого начала своего возникновения ОЭСР привержена поддержанию гармонии и равновесия между целями максимизации экономического роста, с одной стороны, и повышения жизненного уровня, т. е. социального благосостояния (social well-being), с другой. Эта двойная цель прямо вытекает из того, что любая экономическая активность (включая государственную – М. А.) должна преследовать и решать социальные задачи».[1]

Экономические последствия социальной деятельности государства во многом вытекают из того обстоятельства, что она имеет прямое отношение к распределению доходов.

Социальные выплаты государства, несколько смягчая негативные последствия для состояния потребительского спроса относительно проциклической динамики заработной платы, в свою очередь, вносят в экономической конъюнктуру положительные коррективы[2]. Это проявляется в том, что они во многом благоприятствуют предотвращению экономического спада или, по крайней мере, способствуют его нейтрализации и преодолению. Приведенные данные свидетельствуют, что социальная деятельность государства в части программ поддержания доходов населения заняла немаловажное место в государственном регулировании совокупного спроса. Наряду с другими факторами, она способствует сокращению амплитуды его циклических колебаний и, следовательно, приданию несколько большей устойчивости всему экономическому развитию.

В этой связи в макроэкономической теории выплаты по системам социального обеспечения нередко определяются как «автоматические или встроенные стабилизаторы» современной рыночной экономики.[3] «Встроенность» их объясняется тем, что государственная система социальной защиты населения, социальное обеспечение является неотъемлемой частью современной национальной экономики, которая практически не поддается ни сколько-нибудь существенному и продолжительному сжатию, ни, тем более, уничтожению, например, посредством всеобъемлющей приватизации. «Автоматизм» же «встроенных стабилизаторов» обусловлен тем, что их экономический эффект определяется самим фактом существования системы социального обеспечения. Общий фонд социальных выплат государства реагирует на изменение социальной ситуации, возникающее в ходе циклов макроэкономической динамики, по большей части, в автоматическом режиме.

В этом суть теоретического обоснования стабилизирующей роли социальных расходов государства .

Современный финансовый кризис внес существенные коррективы в механизм реализации государством . В категориях теории «экономической социодинамике» государство выступает инвестором в социальном секторе, являясь в этом качестве субъектом рынка. А, реализуя потребности общества в мериторных благах, оно участвует в развитии человеческого капитала и интеллектуального потенциала страны[4]. При этом государство тратит общественные ресурсы, которые оно перераспределяет в свою пользу посредством государственных финансов, поэтому не может имитировать поведение мецената, расходующего личные средства.

Напротив, будучи важнейшим институтом общества, государства «ответственного» за коллективные интересы, реализация которых требует бюджетных ресурсов. Причем речь идет именно об общественном институте, а не о персонифицированном субъекте, принимающем «государственные решения». И в этом смысле расходы государства никак нельзя рассматривать в виде безвозвратных потерь бюджета. Удовлетворение потребностей общества, достижение поставленных целей — это и есть та отдача, которая превращает государственные расходы в инвестиции, даже, допуская, что не все общественные интересы можно выразить в терминах экономического роста. Именно в этом связи можно поддержать обоснование необходимости трансформации в России «государства-мецената» в «государство-инвестора», которая должна изменить саму суть социальных расходов и социальной политики[5].

При таком подходе государству следует отказаться от фискальных целей, связанных с максимизацией бюджетных доходов и сокращением бюджетных расходов[6], и стремиться к оптимизации форм и методов финансирования социального сектора. При этом необходимо возвратиться к идее «социальных стандартов», которые из-за невозможности адекватного измерения и отсутствия механизмов ответственности за их достижение так и не были освоены российской практикой бюджетного регулирования. Сформировалась своего рода «институциональная ловушка»[7], которая заключается в том, что внедрение известного мериторного института в российскую среду привело к дисфункциям этого института. Это проявилось в том, что в конечном итоге институт «социальных стандартов» трансформировался в нормативы размещения сети организаций социальной сферы[8].

Во многом этот феномен объясняется тем, что в России при формировании системы межбюджетных отношений был нарушен субсидиарный принцип распределения полномочий по расходам, включая в социальной сфере, между уровнями бюджетной системы. Он реализуется в двуедином процессе, который включает в себя, с одной стороны, распределение расходных полномочий, прав и ответственности между различными уровнями власти, а с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Фактически принцип субсидиарности в сочетании с принципом децентрализации как базовыми организационными началами модели межбюджетных отношений формирует механизм повышения аллокативной и производительной эффективности, тем самым повышая экономический эффект от роста масштабов социальных расходов федерального и региональных бюджетов. Он успешно реализуется в связи с тем, что децентрализация финансирования общественных благ, обеспечение подотчетности суфедеральных властей сво­им потребителям и сокращение числа инстанций согласования решений способствуют более полному учету предпочтений местных жителей.

Таблица 1.

«Дилемма треугольника» в бюджетной децентрализации

Цели	Результаты
• Обеспечение макроэкономической стабильности пу­тем сокращения горизонтального неравенства • Повышение социальной справедливости путем со­кращения горизонтального неравенства	Обеих целей можно достичь за счет усиления цент­рализации налоговой базы. Однако централизация нало­говой базы приведет к снижению доходов автономных территорий и не позволит обеспечить аллокативную эф­фективность.
• Усиление доходной автономии местных бюджетов (как способ обеспечения аллокативной эффективнос­ти) • Достижение макроэкономической стабильности пу­тем сокращения вертикального дисбаланса бюджетной системы	Достижение доходной автономии вызовет усиление горизонтального неравенства в бюджетной системе. В результате достижение макроэкономической стабильности будет невозможно из-за усиления социальной несправедливости.
• Укрепление доходной автономии местных бюджетов • Усиление социальной справедливости	В результате происходит снижение макроэкономической стабильности.

Источник: составлено по: Musgrave R. A. The Theory of Public Finance. N. Y.; L.: McGraw-Hill, 1959

При кажущейся простоте реализации бюджетной децентрализации раскрыть все преимущества де­централизованной системы непросто. Это связано с тем, что в самой модели бюджетного федерализма изначально зало­жено противоречие, обусловленное необходимостью одновременного решения трех основных задач — достижения экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономичес­кой стабильности. Противоречивость этих целей и результатов их достижения привела к возникновению «дилеммы треугольника» (см. табл.1).

Например, при попытке совместить социальную спра­ведливость с обеспечением макроэкономической стабильности за счет сокращения горизонталь­ного неравенства перед центральным уровнем власти встает серьезная проблема. Единственный способ решить обе эти задачи одновременно — усилить централизацию налоговой базы, од­нако централизация налоговой базы приводит к снижению доходной автономии территорий. А это, в свою очередь, противоречит са­мой сути бюджетной децентрализации, посколь­ку большая эффективность децентрализованных систем возможна только при усилении доходной автономии на местах. Точно так же совмещение целей экономической эффективности и макро­экономической стабильности за счет снижения вертикальных дисбалансов может быть достигну­то только путем усиления горизонтального нера­венства и, следовательно, усиления социальной несправедливости. Все альтернативные ва­рианты приводят к схожим результатам.

Проведенный анализ позволил выявить линейную зависимость между тем­пами роста социальных расходов нижестоящих бюджетов и подушевого ВВП. Другими словами, по мере увеличения степени децентрализации функций органов власти различных уровней бюджетной системы (рост средних темпов роста социальных расходов региональных бюджетов) повышаются темпы роста подушевого ВВП (рис. 2). Такая положительная зависимость децентрализации в распределении функций между органами власти по вертикали бюджетной системы и подушевого ВВП в развитых странах объясняется тем, что по мере роста уровня образования людей, их информированности о поведении своих правительств и проблемах, влияющих на их благосостояние, усиливается жела­ние экономических агентов приблизить к себе функции государства. Не случайно, децентрализация, которая имела место в течение последнего десятилетия, в зна­чительной мере моти­вировалась политическими событиями, которые способствовали становлению демократии и раз­витию «прозрачности».

 

Рис. 2. Децентрализация расходных полномочий и ВВП центрального правительства.

В 2000-х годах в России были приняты базовые Федеральные законы[9], определяющие изменения в Бюджетном кодексе и уточняющие разграничение полномочий между органами влаcти различных уровней при реформировании местного cамоуправления, в которых впервые на концептуальном уровне был сформулирован принцип cубсидиарности как принцип «луч­шего уровня». Стал внедряться механизм принятия обязательств, в соответствие с которым только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами.

Однако наряду с передачей полномочий «сверху вниз» на основе принципа cубсидиарности многие полно­мочия переходили в обратном направлении - «снизу вверх», к Федерации. В этой связи теряется логичность декларированного принципа макси­мально низкого уровня в качестве базового для указанных федеральных законов. Деятельноcть по закреплению полномочий cубъектов Федерации в це­лом приобретает преимущественно «фасадный» характер, поскольку в итоге большая часть полномочий (бо­лее 700) остается у Фе­дерации.

Таким образом принцип субcидиарности в структуре и функционировании отечественного федерализма не cоблюдается. Во-первых, ощущается сильный перевес в пользу Федера­ции (т. е. вышестоящего уровня). Во-вторых, принцип финансового обеспечения исполнения полномочий противоречиво описан в Феде­ральном законе и проведен недостаточно четко в части его реализации (в Бюджетном и Налоговом кодексах), что не позволяет субъектам Федерации и муниципалитетам стать тем самым «лучшим уровнем», без которого немыслима сама стратегия субсидиарности.

Неэффективность финансового обеcпечения расходных обязательств субфедеральных бюджетов выявилась в результате выборочной оценки резуль­тативности бюджетных расходов в 2001—2002 гг. в целом ряде российских регионов и муниципалитетов. Анализ расходов бюджета по той или иной статье функциональной классификации в условиях наличия «нефинансируемых мандатов» в большинстве cлучаев дал повод экспертам сделать абсурдный вывод о возможности сокращения расходов бюджета.

Рис. 3. Критерии эффективности расходов государства

Однако бюджетные расходы не могут сокращаться, напротив, чем больше их величина, тем выше качество жиз­ни населения данной территории — при условии, что расходы бюджета результативны, а cам бюджет cбалансирован. Так объективно встал вопрос о критериях результативности и эффективности бюджетных расходов, которые являются формой проявления функций государства и местного самоуправления по производству общественных благ и услуг (см. рис. 3).

Как показал международный опыт, именно ориентация на мнение потребителей о качест­ве бюджетных услуг при принятии бюджетных ре­шений в значительной степени решает проблему результативности и эффективности функциони­рования cектора бюджетных услуг, а значит, и про­блему рационального использования бюджетных ресурсов. К сожалению, лимиты финанcирования бюд­жетополучателей до последнего времени определялись в основном по нормативам, которые в лучшем случае никак не завиcели от качества предоcтавляе­мых бюджетных услуг, а в худшем - оказывались тем больше, чем хуже их качество. Такая структурная разбалансированность структуры национальной бюджетной системы послужила объективной предпосылкой мгновенной мультипликации глобального кризиса в структуре централизованных финансов в России.

Во второй главе – «Механизма финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в Российской Федерации на разных стадиях макроэкономической динамики» анализируются особенности расходные полномочий региональных органов власти в российской бюджетной системе накануне финансового кризиса, дается оценка состояния финансовой базы расходных полномочий региональных органов власти в гг., а также структурируется механизм бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в системе финансирования социальных расходов региональных бюджетов в условиях кризиса.

В результате определения основных понятий и терминов в новом Бюджетном кодексе, а также базовые принципы разграничения полномочий образуют взаимосвязанную систему, позволяющую осуществить комплексный анализ расходных полномочий и расходных обязательств с момента их возникновения, определить их место в бюджетном процессе, установить необходимые предпосылки для эффективного распределения ресурсов как одной из важнейших функций органов власти регионального и муниципального уровней.

В управлении бюджетными расходами определение расходных полномочий, возникновение и закрепление за бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований расходных обязательств занимает основное место.

Расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в Российской Федерации формируются и исполняются на основе комплексной системы бюджетных правоотношений, созданной в ходе реализации Программы развития бюджетного федерализма, концепций реформирования межбюджетных отношений, разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений, реформирования бюджетного процесса, повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации. При этом принцип законодательного разграничения бюджетной ответственности предполагает закрепление за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации финансирования тех или иных расходов. В равной степени недопустимо как принятие необеспеченных соответствующими источниками бюджетных расходов, так и нерациональное использование бюджетных средств.

Расходные полномочия слагаются из трех составляющих и представ­ляют собой совокупность прав и обязанно­стей органов публичной власти по норматив­но-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению определенных видов бюджетных расходов. При этом нормативно-правовое регулирова­ние расходов состоит в определении целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления бюджетных расходов в норма­тивных правовых актах.

Этапы принятия и исполнения расходных обязательств в бюджетном процессе представлены в табл. 2.

В соответствии с видами расходных обязательств осуществляются бюджетные ассигнования, представляющие предельные объемы бюджетных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Таблица 2

Этапы принятия расходных обязательств органами власти различных уровней в России

Этап	Публичные нормативные обязательства	Иные расходные обязательства
1. Правовая основа	Законы (акты) «прямого действия»	Иные законы (акты), межгосударственные договоры
2. Бюджетное планирование	Определение бюджетных обязательств на соответствующий год
3. Закон (решение) о бюджете	Бюджетные ассигнования
4. Лимиты на принятие бюджетных обязательств	–	Доведение лимитов бюджетных обязательств
5. Принятие бюджетных обязательств	–	Договоры, соглашения в пределах ЛБО
6. Подтверждение обязательств	Денежные обязательства

К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

• оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

• социальное обеспечение населения, в том числе — путем принятия и исполнения публичных нормативных обязательств;

• бюджетные инвестиции юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений);

• субсидии юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений) и физическим лицам на производство товаров, работ, услуг;

• межбюджетные трансферты;

• платежи и взносы субъектам международного права;

• обслуживание государственного (муниципального) долга;

• исполнение судебных исков.

Государственные (муниципальные) задания характеризуют объем, перечень, качество и условия оказания соответствующих услуг физическим и юридическим лицам, позволяя четко определить планируемые или отчетные результаты исполнения бюджетных средств.

Итак, в России стал формироваться такой механизм принятия обязательств, когда только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами. Реализация данных принципов позволяет резко сократить, а в перспективе привести к полному исчезновению «нефинансируемых мандатов».

Однако реальная децентрализация расходных обязательств в сфере общественных социально значимых благ и источников их финансирования может в ближайшие годы стать одним из самых значимых событий реформы федеративных отношений в России (см. табл. 3).

Таблица 3.

Межбюджетные трансферты и региональные финансы в 2000–2008 гг.

	2000	2004	2006	2008
Доля консолидированных региональных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации, %
Доходы до трансфертов	45,2	40,1	41,8	40,5
Чистые расходы	54,1	58,9	56,8	58,2
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета, %
Доля доходов консолидированных бюджетов	4,9	7,8	6,4	6,6
Доля от объема консолидированного бюджета субфедеральных органов власти	9,6	16,1	12,9	13,6
Доля расходов консолидированного бюджета	10,6	16,1	12,6	13,3
Показатели консолидированных региональных бюджетов, % ВВП
Доходы до трансфертов	12,2	12,1	12,2	11,3
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета	1,4	2,6	2,9	3,2
Расходы	14,1	14,7	15,5	14,9
Профицит (+) /дефицит (–)	0,5	0,02	– 0,4	– 0,35

Источник: данные Росстата за соответствующие годы.

В связи с серьезными внутренними структурными диспропорциями в межбюджетных отношениях, а также наличием вертикального бюджетного неравенства в бюджетной системе РФ глобальные финансовые шоки столь разрушительно повлияли на состояние ее централизованных финансов.

Во второй половине 2008 г. прогрессирующее ухудшение финансового состояния хозяйствующих субъектов неизбежно повлекло за собой снижение бюджетных доходов и поставило под вопрос финансовую устойчивость всей бюджетной системы страны. Сокращение доходов расширенного правительства по сравнению с 2007 г. было обусловлено, прежде всего, сокращением налоговых доходов[10] (на 0,5 п. п. ВВП). Наименее заметно снижение налоговых доходов на федеральном уровне (на 0,1 п. п. до 21,2% ВВП) [11], при этом сокращение неналоговых доходов (на 0,4 п. п. до 1,1% ВВП) и безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы (на 0,7 п. п. до 0,003% ВВП) явились основными факторами общего снижения доходов федерального бюджета в 2008 г.

На 1 октября 2009 года расходы субъектов Российской Федерации составили 4 097.6 млрд. рублей, что составляет 104.7% от суммы расходов на 1 октября 2008 года (рис. 4). Увеличение расходов зафиксировано в 73 регионах. Сокращение расходов наблюдалось в 10 регионах. Наибольшее снижение расходов сложилось у следующих регионов: Тюменская область (падение на 21%), Ханты-Мансийский автономный округ (падение на 19%), Челябинская область (падение на 11%), г. Санкт-Петербург (падение на 6%), Иркутская область (падение на 5%).

Рис. 4. Динамика расходов субъектов Российской Федерации в январе - сентябре

2009 года в сравнении с 2008 годом, млрд. руб.

Наибольшее увеличение расходов зафиксировано в следующих субъектах Российской Федерации: Чеченская Республика (рост на 75%), Республика Дагестан (рост на 41%), Республика Адыгея (рост на 37%), Республика Ингушетия (рост на 35%), Тверская область (рост на 28%).

На 1 октября 2009 года расходы субъектов Российской Федерации на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда составили 1 305.0 млрд. рублей, что составляет 112.7% от суммы расходов на 1 октября 2008 года и 31.8% от общей суммы расходов на 1 октября 2009 года (рис. 5).

Рис. 5. Динамика расходов на оплату труда и начислений в январе – сентябре

2009 года в сравнении с 2008 годом, млрд. руб.

В 13 регионах доля расходов на оплату труда и начисления в расходах составила более 40%. Наибольшая доля расходов на оплату труда и начисления в общем объеме расходов сложилась у следующих регионов: Республика Тыва (50%), Ханты-Мансийский автономный округ (49%), Забайкальский край (48%), Республика Карелия (46%), Ямало-Ненецкий автономный округ (45%).

Наибольший темп роста расходов на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда по сравнению с 2008 годом отмечен в следующих регионах: г. Москва (рост на 37%), Саратовская область (рост на 31%), Ростовская область (рост на 29%), Ставропольский край (рост на 27%), Белгородская область (рост на 26%).

Наибольшее снижение расходов на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда по сравнению с 2008 годом наблюдается в следующих регионах: Иркутская область (снижение на 6%), Калининградская область (снижение на 6%), Алтайский край (снижение на 5%), Ханты-Мансийский автономный округ (снижение на 4%), Омская область (снижение на 4%).

Расходная часть консолидированного бюджета субъектов РФ также претерпела существенные изменения. Следует отметить, что в 2009 г. была прервана тенденция 2007–2008 гг. к росту доли региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации (см. табл. 4). Доля региональных расходов снизилась с 49,2% в 2008 г. до 43,4% в 2009 г. Данное соотношение сложилось в силу того, что расходы консолидированного бюджета субъектов РФ остались практически на уровне 2008 г. (рост всего лишь на 0,04%), в то время как расходы федерального бюджета (без учета трансфертов регионам) увеличились в 2009 г. на 26% по сравнению с уровнем предыдущего года.

Таблица 4

Структура расходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2008–2009 гг. (%)

Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора по базе данных ИЭПП.

Однако при сохранении общего объема расходов их структура в 2009 г. претерпела определенные изменения. Из данных табл. 6 видно, что в наибольшей степени увеличились региональные расходы по разделам «Социальная политика» и «Межбюджетные трансферты» (главным образом речь идет о трансфертах территориальным фондам ОМС), а также на обслуживание государственного и муниципального долга. Рост расходов на обслуживание долга обусловлен активизацией субнациональных заимствований в 2009 г., а увеличение расходов на социальную политику произошло в том числе за счет увеличения расходов на осуществление государственной политики в области занятости населения (финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета).

Наибольшее снижение доли в совокупных расходах произошло по разделам «ЖКХ» и «Национальная экономика». При этом расходы на ЖКХ уменьшились в номинальном выражении на 16,2%, а расходы на национальную экономику – на 8% по отношению к уровню 2008 г. Сокращение расходов в сфере ЖКХ произошло во многом за счет снижения капитальных вложений, которые уменьшились на 23%. В сфере поддержки национальной экономики важно рассмотреть динамику расходов на уровне подразделов. Снижение расходов на национальную экономику произошло главным образом за счет снижения финансирования дорожного хозяйства (на 3,8%), расходы на которое составляли 37% от общих расходов по данному разделу в 2008 г. В то же время заметно выросли расходы по подразделу «Общеэкономические расходы» (в 1,7 раза), прежде всего за счет финансирования мер по снижению напряженности на рынке труда. Также увеличились расходы на поддержку сельского хозяйства (на 8,7%). Важно подчеркнуть, что все три названных направления расходов в сфере национальной экономики софинансируются за счет субсидий из федерального бюджета.

В целом, говоря о динамике и структуре расходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2009 г., необходимо отметить следующее. Наибольшему сокращению подверглись капитальные расходы, в то же время существенно увеличились расходы на обслуживание государственного и муниципального долга, а также расходы по тем направлениям, которые софинансируются (финансируются) из федерального бюджета.

По данным на 1 января 2010 года, дефицит консолидированных бюджетов субъектов составил 329,9 млрд. рублей. С дефицитом исполнены территориальные бюджеты 62 субъектов РФ. И согласно прогнозу Минфина РФ, по итогам 2010 года региональная казна не доберет 421,6 млрд. рублей, что почти в полтора раза больше, чем за 2009 год. В то же время объем суммарных доходов бюджетов субъектов РФ в 2010 году оценивается в 5,6 трлн. рублей, или на 2% ниже уровня 2009 года.

За счет региональных бюджетов будут профинансированы следующие формы поддержки регионального рынка труда.

Во-первых, это стажировки выпускников, которые не нашли работу. Роструд планирует задействовать в этой программечеловек, увеличив срок - до полугода вместо прежних трех месяцев. Во-вторых, работодателю будут компенсированы затраты на инвалидов - в пределах 10 тысяч рублей при стоимости рабочего места - в 30 тыс. руб. бюджеты в 2010 г., составляет около 1129 млрд. руб. В номинальном выражении это на 12,9% меньше, чем объем средств, предусмотренный законом о федеральном бюджете на 2009 г. При этом общие расходы федерального бюджета в номинальном выражении незначительно увеличатся (на 0,42%). В результате доля межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы в расходах федерального бюджета снизится по сравнению с 2009 г.: с 13,2 до 11,4%.

Однако эффективность использования данных средств во многом зависит от работы органов власти субъекта Российской Федерации.

В целом можно отметить, что в рамках Закона «О федеральном бюджете на 2010 г. и на период до 2012 г.» сохраняется целый ряд существенных проблем, характерных для системы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

1) недостаточный объем Фонда финансовой поддержки регионов и неоправданно низкая доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов;

2) достаточно большое количество субвенций (в том числе небольших по объему), ставящее под сомнение эффективность существующей системы разграничения расходных полномочий между уровнями власти;

3) чрезмерное количество субсидий при недостаточно прозрачной и эффективной системе их распределения.

В третьей главе - «Основные направления повышения эффективности механизма финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в РФ в посткризисный период» обосновывается эффективная модель участия региональных органов власти в системе заимствований на финансовом рынке, разрабатывается методика повышения эффективности модели БОР в финансировании социальных расходов региональных бюджетов, а также определяются условия эффективного внедрения механизмов и процедур финансового менеджмент в бюджетной сфере предоставления социальных услуг.

По­становление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» ут­вердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. Федеральный бюджет РФ уже принят на гг., следовательно, идет речь об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые уже проведены гг. Они вылились в по­правки в Бюджетный кодекс РФ, которые стали действовать с 1 января 2008 г. и закрепили цель формирования новой системы бюджетирования, ориентиро­ванного на результат (БОР).

Эффективным инструментом управления региональными финансами в социальной сфере является среднесрочное финансовое планирование как часть процесса подго­товки проекта бюджета региона на очередной финансовый год. Его главной целью яв­ляется выбор варианта средне­срочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласо­ванность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.

Рис. 6. Использование среднесрочного финансового плана для разработки проекта

Задачами разработки среднесрочного финансового плана являются (рис. 6):

–  проработка и обоснованность основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, подкрепленные конкрет­ными цифровыми значениями за базовый период, и на три года вперед;

–  устойчивость и преемственность в разработке территориальных бюд­жетов как в процедурно-операционном аспекте, так и в содержатель­ном от­ношении c соблюдением всех требований и норм бюджетной классификации Бюджетного кодекса Российской Федерации;

–  согласование приоритетов и интересов различных территориальных
ведомств и служб;

–  обеспечение точного учета планируемых расходов по утвержден­ным целевым программам с определением годовых объемов финансиро­вания с указанием их бюджетной классификации;

- повышение обоснованности финансовой помощи регионам при меж­бюджетном планировании;

–  совершенствование нормативно-методического обеcпечения и вне­дрения автоматизированных систем в процесс среднесрочного планирования (прогнозирования) территориальных бюджетов с целью повышения качества и результативности работы финансовых органов при осуществлении финансо­вого планирования;

–  многовариантность расчетов показателей, соответствующих различ­ным сценариям социально-экономического развития территории, прогнозируе­мым возможностям бюджета по мобилизации доходов, привлечению заимство­ваний и финансированию основных расходов.

Процесс использования среднесрочного финансового плана для фор­миро­вания проекта бюджета на очередной год показан на рис. 6.

Этапы и процедуры среднесрочного финансового планирования пред­ставлены на рис. 7.

Рис. 7. Этапы и процедуры среднесрочного финансового планирования

Подразделение финансового органа региона, ответственное за фор­миро­вание доходов, составляет прогноз доходов на основе:

–  данных налоговых органов региона о поступлениях налоговых плате­жей в бюджет региона и задолженности по ним;

–  данных о доходах региона, полученных из подразделения финансо­вого органа, ответственного за формирование доходов, за ряд предыдущих лет;

–  данных органа, ответственного за экономическое развитие регио­на, включающих прогноз макроэкономических показателей региона и сценарные условия социально-экономического развития регио­на, отчеты об иcполнении бюджетов региона за предыдущие годы, бюджет региона на текущий финансо­вый год и утверждаемые Мини­стерством финансов Российской Федерации ос­новные направления налоговой политики Российской Федерации.

Для получения синергетического эффекта в форме повышения эффектив­ности расходов субфедеральных бюджетов может быть использована модель, позволяющая оперативно выбирать различные варианты макропоказателей (см. рис. 8).

Рис. 8. Модель расчета прогнозируемых показателей

При анализе прогнозируемых показателей можно воспользоваться анали­тическими отчетами, реализованными в модели:

•  темпы роста доходов бюджета;

•  проектируемые расходы бюджета по разделам функциональной струк­туры;

проектируемые расходы бюджета по подразделам функциональной струк­туры;

•  проектируемые расходы по разделам функциональной структуры
в разрезе экономических статей;

•  экономическая структура расходов;

•  темпы роста расходов бюджета;

•  удельный вес расходов бюджета по функциональной структуре.

Рис. 9. Концепции реструктуризации бюджетной сферы

Опираясь на технологии реинжиниринга, представляется возможным применить существующие технологии для реструктуризации бюджетной сферы, положив в основу Концепцию реструктуризации бюджетной сферы (см. рис. 9).

При этом должны быть решены следующие задачи:

1.  Создание исходного прототипа финансовой подсистемы региона.

2.  Разработка альтернативных вариантов финансовой подсистемы региона и выбор базового варианта финансовой подсистемы региона.

3.  Разработка для базового варианта финансовой подсистемы регио­на аль­тернативных вариантов бюджетной подсистемы регионального правительства.

4.  Формирование вариантов прогнозов развития на 5 и 10 лет.

5. Построение оптимистического и пессимистического вариантов развития региональной экономики на 3-5-10 лет.

Очень cложной и важной задачей является разработка модели финансо­вой подсистемы региона (см. рис. 10).

Рис. 10. Модель финансовой подсистемы региона

Основные задачи при формировании финансовой подсистемы субъ­екта:

1. Освобождение отрасли от организаций–потенциальных банкротов.

2. Выработка условий сохранения плохо работающего субъекта в отрасли в связи с исключительностью предоставляемых уcлуг.

3. Оценка целесообразности сохранения субъекта в отрасли по причине пло­хого руководства.

4. Определение форм контроля над производством уcлуг в отрасли.

Важным элементом реформирования бюджетного процесса является фор­мирование реестров расходных обязательств в процессе программно-целевого формирования бюджетов всех уровней власти. Ему отводится роль важного ин­формационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответ­ствующего уровня.

В Бюджетный кодекс включена общая (рамочная) норма для всех уровней власти в отношении содержания реестра расходных обязательств и порядка его ведения. При этом устанавливается обязательность его введения как для органов государственной власти, так и для органов местного самоуправления. Реестр рас­ходных обязательств ведется по главным распорядителям бюджетных средств, которые формируют фрагменты реестра. Финансовый орган является уполно­моченным органом, консолидирующим данные и составляющим единый ре­естр.

Представляется возможным выделить два способа формирования реестра расходных обязательств: прямой и обратный.

Прямой способ подразумевает анализ главным распорядителем бюджет­ных средств действующего массива нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, обуславливающего возникнове­ние расходных обязательств. Каждый нормативный правовой акт, договор или соглашение, заключенные от имени субъекта Российской Федерации или муни­ципального образования, обусловливающие бюджетные расходы, разбиваются на соответствующие разделы, подразделы, статьи и виды расходов функцио­нальной классификации и подстатьи экономической классификации, после чего вносятся в реестр как расходные обязательства.

Преимущество указанного способа заключается в возможности выделе­ния конкретных расходов согласно положениям нормативных правовых актов и возникающих из элементов их подразделения расходных обязательств. Недос­татки данного способа заключаются в возможной неопределенности части рас­ходов бюджета, не имеющей под собой нормативного правового обоснования. Обратный способ формирования реестра на очередной год подразумевает иcпользование утвержденной бюджетной росписи на предыдущий год. Такой способ искажает процесс анализа нормативных правовых актов, однако может значительно помочь при формировании первого реестра расходных обяза­тельств, которое может быть трудоемким. При этом предполагается выполне­ние следующих этапов:

• исключение из последней по срокам утверждения сводной бюджетной росписи сводных показателей;

• разбивку строк бюджетной росписи на составляющие элементы факти­чески планируемых расходов;

• определение нормативных правовых актов, договоров и соглашений, за­ключенных от имени субъекта Российской Федерации или муниципального об­разования, обуславливающих расходование средств, с уточнением раздела, главы, статьи, подстатьи, пункта, подпункта, абзаца;

• указание даты вступления в силу и срока действия установленных осно­ваний расходования средств;

• группировку полученной расширенной бюджетной росписи по расход­ным обязательствам, определение наименования расходного обязательства и его кода;

• указание для каждого расходного обязательства кода главного распоря­дителя бюджетных средств по ведомственной классификации;

• оценку объема ассигнований на следующий год;

• указание кода метода оценки изменений объема ассигнований для рас­ходного обязательства.

Преимущества данного способа заключаются в точной увязке бюджетной росписи расходов с реестром расходных обязательств и выделением строк, не связанных с нормативными правовыми актами.

Итак, среднесрочное финансовое планирование субфедеральных бюдже­тов, программно-целевой метод составления бюджетов, а также ведение реест­ров обязательств позволит сформировать механизм бюджетного процесса, в ос­нове которого находится бюджетирование, ориентированное на результат.

В заключении диссертации сформулированы основные выводы и реко­мендации относительно механизма эффективного финансирования расходов субфедеральных бюджетов в России.

3. Публикации по теме диссертации

Опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК:

1. Мальцева вертикального бюджетного неравновесия в системе межбюджетных отношений в РФ // Экономические науки, 2009, № 12. – 0,5 п. л.

Публикации в других изданиях:

2. Мальцева вертикального бюджетного выравнивания в Российской Федерации в условиях финансового кризиса // Социально-экономические аспекты управления регионами в посткризисный период / Тематический сборник научных трудов. – Курган: КФАТиСО, 2009. – 0,5. п. л.

3. Мальцева дефицит и рост социальных расходов в бюджетах субъектов РФ в условиях финансового кризиса Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. – М.: МИЭМ, 2009, вып.,4 п. л.

4. Мальцева бюджетного выравнивания в российской системе государственных финансов / . Брошюра. – М.: «Компания Спутник+», 2010, – 2,6 п. л.

[1] The OECD Observer, N 205, April/May 1997, P. 4.

[2] The American Economic Review, March 1982, P. 101. О макроэкономической роли социального обеспечения во время рецессии на примере страхования по безработице см. J.-P. Dumont. The Evolution of Social Security during the Recession // International Labour Review, Jan.-Febr. 1987, No 1.

[3] Cм. Social Science and Social Welfare. J. M. Romanyshyn. N. Y. 1974, P. 103; Механизм экономического цикла... С. 93.

[4] , Рубинштейн социодинамика. М.: ИСЭПРЕСС, 2000.

[5] Рубинштейн «социального императива» // Вопросы экономики, № 3, 2008

[6] Об этом свидетельствует, например, новое сокращение расходов федерального бюджета на культуру, кинематографию и СМИ: 82,7 млрд. руб. — 2008 г., 70, 2 млрд. — 2009 г., 67,5 млрд. руб. — 2010 г. В процентном отношении к расходам федерального бюджета — это 1,3 — в 2008, 0,9 — в 2009 и 0,8 — в 2010 г. (см.: Заключение по проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 г.». М.: Институт экономики РАН, 2007).

[7] См.: Полтерович в. М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. 1999. Т. 35, вып., С. 3—19; Полтерович в. М. Институциональные ловушки: есть ли выход // Общественные науки и современность. 2004. №3. С. 5—16; Полтерович теории реформ. М.: Экономика, 2007. С. 87—130.

[8] Концепция «социальных стандартов» берет свое начало из мериторики Ричарда Масгрейва (Musgrave R. A. The Theory of Public Finance. N. Y.; L.: McGraw-Hill, 1959), который ввел в научный оборот понятие «жизненного стандарта», понимая под ним необходимый набор потребительских благ, обеспечиваемый обществом для каждого гражданина, вне зависимости от предъявляемого денежного спроса на эти блага.

[9] Речь идет о Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 01.01.01 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений, а также о Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу с 1 января 2008 г.

[10] В налоговые доходы мы включили страховые взносы на обязательное пенсионное страхование и доходы от внешнеэкономической деятельности, хотя в соответствии с положениями действующей редакции Бюджетного кодекса РФ данные категории доходов относятся к неналоговым.

[11] Данное сокращение связано с тем, что в 2007 г. по этой статье доходов было отражено зачисление в федеральный бюджет дополнительных доходов от НК «ЮКОС», аналогичных перечислений в 2008 г. не было.