Новации бюджетного процесса: юджетирование, ориентированное на результат

В. ГАМУКИН,

кандидат экономических паук,

проректор по экономике и собственности

Тюменского государственного университета

НОВАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА: БЮДЖЕТИРОВАНИЕ,

ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ

Резко возросшее в последнее время количество упоминаний в эко­номической литературе и в выступлениях политических деятелей о бюджетировании, ориентированном на результат (далее - БОР), не может не обратить на себя внимание. Создается впечатление, что в этом понятии[1] найдена панацея от «рецидивов болезней» много лет рефор­мируемого бюджетного механизма. Больше того, идет активное исполь­зование данного метода на практике, и не за горами, видимо, «блестя­щие» результаты его применения. Прежде всего, следует остановиться на содержательном наполнении самого этого понятия, проследить его генезис и выявить причины, вызвавшие к нему такой интерес.

О дефиниции «бюджетирование, ориентированное на результат»

Что же такое бюджетирование, ориентированное на результат? Руководитель департамента бюджетной политики Минфина РФ А. Лавров, будучи, очевидно, более других осведомленным в теме, дает такое определение: «Бюджетирование, ориентированное на ре­зультат (далее по тексту весь курсив - В. Г.) - это метод плани­рования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечи­вающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной поли­тики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств»[2]. Вводя читателя в заявленную тему, воспользуемся этим определением в качестве базового, высказав лишь некоторые комментарии.

1. Следует отметить универсальность данного метода, поскольку он позволяет в одном лице обеспечить сразу «планирование, исполне­ние и контроль за исполнением». Очевидно, речь должна идти о систе­ме или комплексе различных методов, применение которых в опреде­ленной последовательности дает некий синергетический эффект, не до­стигаемый при использовании традиционных методов планирования и прогнозирования, которых по различным классификациям насчитыва­ется более сотни, не говоря уже о методах исполнения и контроля.

С этой точки зрения любое новое методическое действие будет основано на придании какому-либо из множества ранее имеющихся в нем методических приемов большей или меньшей приоритетности. Так, традиционный для бюджета сметный метод может быть оттенен нормативным и это сразу делает планирование не рутин­ным сметным, а революционным нормативным несмотря на то, что в итоге все равно составляется смета. Больше того, в дополнение к используемым методическим при­емам могут быть добавлены какие-либо неожиданные для данной области методы, например, из арсенала организационно деятельностных игр или специфические мето­ды мозгового штурма.

Применительно к бюджетированию, ориентированному на резуль­тат, следует отметить, что для масштаба заявленных в нем операцион­ных возможностей (от планирования до контроля) требуется исполь­зование множества отдельных методов. Следовательно, вопрос за­ключается не в его новизне, а в возможности обеспечить достижимый синергетический эффект отдельных элементарных методов с учетом практики реформирования бюджетного процесса в России в послед­ние годы и регулярной смены модных тенденций[3].

2.  Метод бюджетирования, ориентированного на результат, при­зван обеспечить распределение бюджетных ресурсов одновременно «по целям, задачам и функциям государства», то есть предполагается, что все они, в свою очередь, четко определены на ряд лет и легитимны.

3.  Метод БОР позволяет гибко подходить к распределению ре­сурсов по этим целям, задачам и функциям с учетом приоритетов го­сударственной политики, то есть значимости проблем текущего бюджетного периода. А поскольку в современной России она не меньше, чем в СССР, во многом определяется на мировом нефтяном рынке, критерий «количество долларов за баррель» может стать более весомым, чем все другие. Вместе с тем бюджетную зависимость от одного этого ключевого фактора не следует считать основной и не предпри­нимать по этой причине никаких действий по развитию бюджетной методологии и совершенствованию практики бюджетирования. В пе­риод стабильности можно экспериментировать с методиками бюджетирования. Оговорка на приоритеты государственной политики бу­дет задействована в период дестабилизации нефтяного рынка и неизбежного ценового кризиса. Очевидно, в этом случае актуальность всех прочих бюджетных приемов притупится и о бюджетировании, ориентированном на результат, можно будет забыть до наступления очеред­ного периода стабильности.

4. Метод БОР гибок втройне, поскольку, кроме отмеченного в комментариях 2 и 3, учитывает дополнительно еще и общественную значимость результатов использования бюджетных средств. Понятие общественной значимости применяется к бюджету со времен, когда произошло разделение казны властителя на личные и общие расхо­ды. С этого момента общественный характер самих бюджетных средств и бюджета как финансового фонда не подлежат сомнению. С другой стороны, сложность формализации общественной значимости расходов и постоянная ограниченность доходов бюджетной системы дают основание утверждать, что приоритетность тех или иных общественные потребностей, финансируемых за счет бюджета, в нынешнем виде сформировалась путем эволюции, то есть методом проб и ошибок. Аргументация в защиту общественной значимости при освоении бюд­жетных средств во все времена и во всех экономических системах сопровождалась волюнтаризмом и даже эгоистическими побуждения­ ми. Это неотъемлемое свойство денежных отношений.

Вот почему задача органов власти и управления заключается не только в обеспечении гарантии общественной значимости результатов использования бюджетных средств, но и в систематизации и предсказу­емости соотнесения области возникновения потребности и области пре­доставления общественных услуг[4] для обеспечения гарантий производ­ства оптимального с точки зрения затрат объема общественного товара.

5. Из определения метода БОР следует, что результаты, на кото­рые собственно и ориентируется бюджетирование, могут быть разные, а именно «ожидаемые непосредственные» и «конечные». Согласимся, что многоаспектность бюджетного плана диктует и многовариантность результатов использования средств бюджета. Вместе с тем необходимо выявить различия между этими результатами. Возможно, «ожидаемые непосредственные» результаты по итогам планируемого бюджетного периода будут не адекватны «конечным» результатам и на­ оборот. Например, сокращение расходов на науку в последние 15 лет дало непосредственный результат в виде экономии бюджетных средств, но что это обеспечило в качестве конечного результата для науки, всем известно. А разве в иных областях социального бюджетного финансирования дела обстоят иначе? На какие тогда результаты - «непосредственные» или «конечные» - делать ставку в оценке приоритетов бюджетирования на данный конкретный бюджетный период?

Характер высказанных комментариев вовсе не является свидетель­ством предвзятого отношения автора к БОР как к элементу системы управления государственными и муниципальными финансами. Дело в том, что бюджетирование только и может быть ориентированным на результат. Вопрос заключается в формулировке этого результата.

Результатом для соответствующего уровня (органа) власти будет яв­ляться достижение первой в иерархии целей любого субъекта - обеспе­чение своей выживаемости. В принципе именно для достижения этого результата в процессе мировой эволюции хозяйства и сформировался бюджетный механизм. Любая форма власти должна располагать некой величиной денежных средств для сохранения себя самой, используя в том числе эти средства на финансирование общественных расходов.

Значимость бюджетирования, ориентированного на результат, для современного этапа бюджетного (более того – административного-реформирования) будет более понятной, если проследить эволюцию предпринимаемых в основном на федеральном уровне попыток нащу­пать генеральную линию в сфере систематизации государственных расходов. Лучше всего это можно проследить на основе анализа Бюд­жетных посланий Президента РФ за ряд лет, поскольку именно в них производится ежегодная корректировка основного вектора бюджет­ного реформирования.

О развитии идеи бюджетирования, ориентированного на результат

Еще в Бюджетном послании Ельцина на 2000 год было заявлено: « В основу расходной части бюджета целесообразно закладывать концепцию бюджет­ной политики, базовыми параметрами которой стали бы конкретные характеристики тех рубежей, достижение которых государство обязуется безусловно обеспечить бюд­жетными ассигнованиями ... Параллельно следует готовиться к поэтапному введению иного подхода, основанного на отражении в названной концепции предполагаемых реальных результатов, достигаемых с помощью бюджетных расходов»[5]. Другими словами, идея результативного бюджетирования существует уже более пяти лет, правда, первая формулировка еще не носила конкретного характера, поскольку в ней речь шла о каких-то базовых параметрах. В то же время упоминаются реальные результаты, достигаемые с помощью бюджетных расходов, и это важно для зарождения идеи БОР.

На следующий 2001 год из Бюджетного послания уже нового Путина следует: «Мы будем тратить деньги на учреждения социальной сферы таким образом, чтобы размер бюджетных расходов прямо зависел от конечного ре­зультата деятельности каждого такого учреждения»[6]. Идея БОР продолжает выкри­сталлизовываться, звучит хотя и убедительно, но все еще невнятно. Предполагается, что государство будет не планировать, а отмерять денежные средства социальным учреж­дениям по мере оценки их результативности. Происходит противопоставление соци­ального учреждения и субъекта власти, который его финансирует. Это не совсем спра­ведливо, поскольку в условиях современной России социальное учреждение - форма­лизованное продолжение власти, гарантирующей социальную услугу населению.

Дальнейшее методическое развитие идеи БОР находим в Бюджетном послании на 2002 год: «Расходная часть федерального бюджета должна стать инструментом достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо овладеть современными методами оценки рациональности бюджетных расходов, внед­рять индикаторы результативности затрат государственных средств... Необхо­димо ускорить внедрение контрактных форм финансирования учреждений социаль­ной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а зависимости от результатов ее работы»[7]. Очень верно подмечена необходимость овладения методами оценки рациональности (то есть разумности) бюджетных расходов. Впервые заявлены некие индикаторы результативности в ка­честве конкретных показателей, которые могут применяться для определения затрат в отличие от заявленного ранее критерия «прямо зависел». Другими словами, в мето­дическом плане произошло дальнейшее развитие идеи результативного бюджетирования, но только в аспекте расходов бюджета. Отметим, что сосредоточение внимания бюджетирования только на расходной части ограничивает возможности такого под­хода, о чем речь пойдет ниже.

В Бюджетном послании Президента РФ на 2003 год предпринимается новая попытка детализации и пояснения идеи. «Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов - как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей»[8]. Заявлено о необ­ходимости создания не только системы планирования, но и системы мониторинга, то есть отслеживания в перспективе тех результатов, на которые предполагается сориен­тировать текущие бюджетные расходы. Высказывание о внедрении индикаторов кон­кретизируется до видов - качественные и количественные индикаторы. Наконец, глу­бина детализации результативности простирается не только до уровней бюджетной системы, но до конкретных бюджетополучателей. Можно считать, что именно в указан­ном году конструкция нового подхода результативного бюджета определилась оконча­тельно. Нужно было только дать название этой новой бюджетной концепции.

Далее, в бюджетном послании на 2004 год наряду с возможно более важным приоритетом - сокращением перераспределяемых государством бюджетных ресурсов идея БОР получила обновленную формулу. «Уменьшение объема перераспределяемых государством финансовых ресурсов должно сопровождаться принятием адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирую­щих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффек­тивному использованию бюджетных средств»1. Дополнительно провозглашен курс на оптимизацию бюджетных расходов, которую следует понимать как стремление к эконо­мичности, то есть к удешевлению бюджетных услуг. Симптоматично то, что БОР при­звано стимулировать не только бюджетные организации, как это узко понималось ра­нее, но и органы власти разных уровней. Двойной эффект такого ориентира заключа­ется в том, что помимо включения органов власти в систему отношении по БОР декла­рируется включение разных ее уровней, а не только государственного, то есть фактичес­ки федерального, как это вытекало из контекста предыдущих Бюджетных посланий.

Последнее по времени Послание Президента РФ предусматривает направле­ния реформирования на 2005 год. Поскольку в отличие от предыдущих лет в нем рассматривается более широкий круг тем, то бюджетные вопросы отражены очень конспективно (всего 8% общего объема текста). Однако и в этой краткой части на­шлось место проблеме БОР. «Несколько слов - о бюджетной реформе. Основной ее принцип - переход от управления бюджетными затратами к управлению ре­зультатами. В целом правительству надо сформировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. И только на этой основе подводить итоги, делать выводы и корректировать политику по отдельным направле­ниям. В этой связи основой формирования бюджета должны стать четко задан­ные цели проводимой политики и ожидаемые результаты»[9].

Как видим, на 2005 год стратегический курс бюджетной реформы также остается неизменным, но есть и существенное отличие. Впервые определен орган власти, ответственный за претворение в жизнь данного ориентира реформы - правительство РФ. И этот ответственный орган полностью оправдал возложенные надежды, поскольку еще 22.05.04, (фактически за 4 дня до выступления президента РФ) было принято постановление правительства РФ. Оно одобрило Концепцию рефор­мирования бюджетного процесса в Российской Федерации, разработан­ную во исполнение бюджетных посланий Президента РФ и программ социально-экономического развития Российской Федерации, с учетом принципов реструктуризации бюджетного сектора. Концепция направ­лена на повышение результативности бюджетных расходов и оптими­зацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджет­ной системы Российской Федерации[10]. После многолетних призывов руководящий посыл нашел реальный отклик у исполнительной власти, и сегодня мы можем говорить не только о начале нового этапа бюджет­ной реформы, но и о новом понимании места и значения бюджетного механизма в системе управления страной. Новое, к сожалению, оказа­лось не хорошо забытым, а плохо исполняемым старым.

В указанной Концепции озвучено основное понимание ключевых категорий БОР, определена траектория реализации данной техноло­гии бюджетного процесса на ряд лет. При этом с учетом сложности бюджетных новаций предлагается в 2005 г. провести эксперимент, в рамках которого предусматривается спланировать по технологии БОР сумму в 300 млн. руб., или около 0,01% объема федерального бюдже­та. Предполагается направить 180 млн. руб. ряду министерств, ото­бранных для эксперимента[11]. При этом данные средства могут быть использованы на проведение научных и методологических разрабо­ток, повышение технологической оснащенности подразделений мини­стерств - участников эксперимента, а также на формирование внут­ренних программно-целевых процедур. Что касается качественных параметров оценки эффективности программ, то заявленный в сооб­щении эффект от проведения эксперимента превышает объем направ­ляемых средств как минимум в десятки раз.

Ценность данной Концепции состоит не только в раскрытии направ­лений и способов усовершенствования бюджетного механизма, но и в активизации деятельности всех без исключения участников бюджетно­го процесса по повышению отдачи от бюджетного планирования. Реа­лизация Концепции должна повысить интерес к бюджетному планиро­ванию и прогнозированию. В отличие от прежней ситуации, когда бюд­жетный план являлся формальным документом, сегодня он должен стать основным мерилом целесообразности самой этой деятельности.

Однако в условиях России приоритет финансового управления над функционально-отраслевым, утвержденный высшим органом ис­полнительной власти данной Концепцией, должен быть в первую очередь реализован на местах - в регионах, где еще со второй половины 2003 г. началось массовое претворение БОР в жизнь. Внедрение этой идеи в практическую деятельность органов финансового управления уже принесло свои плоды, что нашло свое отражение, как в научной, так и в популярной литературе.

О внедрении бюджетирования, ориентированного на результат

В качестве характерной для научной литературы выделим следу­ющую точку зрения: «Необходимо подвергнуть пересмотру процеду­ры принятия решений в бюджетной сфере, развивать систему бюдже­тирования по результатам, совершенствовать процедуры предостав­ления бюджетных средств, а также классифицировать сеть бюджето­получателей»[12]. В части БОР это высказывание во многом созвучно риторике последних Бюджетных посланий Президента РФ. Но уже сам факт упоминания ученым о бюджетировании, ориентированном на результат, как о первоочередной мере по инструментальному обо­гащению бюджетных технологий и как о средстве повышения эффек­тивности принятия решений позволяет надеяться, что эта идея будет подхвачена научными кругами и практическими работниками, благо­даря чему станет еще более плодотворной[13].

Что касается регионов, то их реакция на активное использование метода БОР оказалась весьма оперативной. Уже до конца 2003 г. практически во всех принимаемых регионами документах, касающих­ся бюджетной тематики, были зафиксированы заявления о примени­мости данного метода в довольно широком спектре. По материалам регионального законодательства[14] можно утверждать, что так или иначе БОР (и тяготеющий к нему метод программно-целевого финансиро­вания) упоминается в десятках и сотнях нормативных актов, издан­ных за этот короткий период.

Упоминание идеи бюджетирования, ориентированного на результат, можно най­ти и в Концепции социально-экономического развития Тюменской области на период до 2010 г., утвержденной летом 2003 г. «Бюджетная политика Тюменской области и части расходов должна строиться на оценке эффективности участия в различных сферах экономики области и сводить к минимуму распределение бюджетных средств по направлениям, где их вложение необязательно или неэффективно. Необходимо внедрение индикаторов результативности затрат государственных средств»[15].

Однако в тексте используется словосочетание из Бюджетного послания Президента РФ от 01.01.2001 г. (см. выше), что свидетельствует о несколько запоздалой реак­ции, объясняемой сложностью разработки документа, подготавливаемого более года. Такая задержка восполняется энергичной практической работой. «Администра­ция Тюменской области осуществляет поэтапный переход к рациональному построе­нию межбюджетных отношений - от нормативного планирования расходов на душу населения к бюджетированию, ориентированному на конечный результат. Внедре­ние данного метода позволит не просто сократить расходы как таковые, задача за­ключается в том, чтобы предоставить за те же деньги более качественные услуги, т. е. поднять качество оказываемых услуг. Именно над этим сейчас работают все отрасле­вые департаменты, комитеты, управления администрации области»[16]. Стратегический курс, определенный Федерацией в последние годы, уже дает свои результаты в Тю­менской области»[17]. Не менее интересна параллельно идущая здесь работа по методи­ческому наполнению применяемой технологии БОР в увязке с процедурами исполне­ния бюджета. «Переход к размещению госзаказа на конкурсной основе в форме предоставления средств из расчета на обучение одного учащегося, лечение одного больного и т. п. без привязки к конкретным направлениям их использовании, но с параллельным созданием эффективного механизма мониторинга качества бюджет­ных услуг - вот одно из важнейших направлений совершенствования бюджетного процесса, которое может быть реализовано в помощью казначейских технологий»[18].

Инструментарий применения метода БОР активно разрабатыва­ется также во внешней по отношению к бюджету среде, в том числе и в сфере международного консалтинга. Так, одна из разработок Standard&Poor's предлагает механизм, при котором «детальное пла­нирование структуры расходов и трехуровневый внешний контроль замещаются утверждением общей суммы расходов и четким графи­ком финансирования. Задание, выраженное в объеме и качестве бюд­жетных услуг, приходит на смену сложной системе стандартов и нор­мативов»[19]. Любопытно, что в такой трактовке БОР не только не ис­пользует нормирование, но даже выступает в качестве альтернативы ему. Возможно, это объясняется недостаточно качественным перево­дом (коль скоро это зарубежная методика), поскольку объем бюджет­ных услуг как раз и определяется величиной норматива (будь это количество учебных часов по какой-либо дисциплине в школе или продолжительность медицинских процедур в больнице), в то время как качество этих услуг определяется только их стандартом (в нашем примере - это содержательная нагрузка дисциплины или медицин­ские показания к процедуре). В итоге международные эксперты пред­лагают скорее терминологические, чем методические уточнения мето­дики, известной в России как «государственные минимальные соци­альные стандарты и нормативы финансовых затрат».

Некоторые теоретические выводы

Прежде чем перейти к рассмотрению практических аспектов БОР, попробуем сделать ряд выводов для дальнейшего развития идеи этого бюджетного метода.

1.  Популярность методики БОР объясняется в основном только
императивностью посыла федерального уровня власти, больше дру­гих заинтересованного в реформировании современного неэффектив­ного бюджетного механизма.

2.  Внедрение метода БОР сопровождается сокращением доход­ных возможностей регионального и местного уровней бюджетной си­стемы. Это также можно считать фактором популярности БОР на субфедеральном уровне. Федерация исподволь предлагает восприни­мать данный метод как средство для улучшения не только управления бюджетом, но и обеспечения экономии бюджетных средств. Воз­можно, качество управления региональным бюджетом в скором вре­мени будет оцениваться глубиной и широтой применения БОР.

3.  Поскольку инициативы по внедрению того или иного метода
управления изначально выдвигаются самым верхним уровнем управления, он должен обеспечить собственное лидерство в методологиче­ской части. Однако в последние годы сложилась ситуация, при кото­рой Федерация, заявляя приоритетность того или иного подхода, ожи­дает, когда в регионах накопится достаточно опыта по его примене­нию, после чего обобщает этот подход в качестве универсального и внедряет его уже в обязательном порядке. В качестве примера мож­но привести современный механизм предоставления финансовой по­мощи на субфедеральном уровне.

В части БОР федеральный уровень проходит пока фазу самостоя­тельной методической наработки, но регионы, как было отмечено выше, очень живо реагируют на эти новации. По-видимому, в перспективе следует ожидать появления обязательной для применения общероссий­ской методики. В таком случае регионы, которые уже активно использу­ют методику БОР, должны быть готовы к корректировке своего подхода.

4. Пока не наблюдается высокая активность внедрения БОР на
уровне местных бюджетов. Очевидно, причиной этого может являться
их «погружение» в муниципальную бюджетную реформу, в которой
достаточно своих проблем. Вместе с тем надо отметить, что при современ­ной трактовке БОР оно должно стать важнейшим элементом обновленно­го бюджетного механизма прежде всего на местном уровне, поскольку
именно здесь финансируется основная масса социальных учреждений.

5. Насколько можно судить, бюджетирование, ориентированное на
результат, призвано обеспечить сокращение (повышение эффективно­сти, оптимизацию и прочие синонимы) расходов бюджета. Но это про­тиворечит мировой социальной гуманистической концепции, которая в
части бюджетных расходов уже почти 35 лет предусматривает «про­грессивное увеличение необходимых бюджетных и иных ресурсов, тре­бующихся для финансирования социальных аспектов развития»[20].

6. Многообразие понимания сути метода БОР в разных источни­ках следует считать не недостатком, а диалектическим преимуществом этапа «созревания» методики. Противоречивость подходов к БОР должна послужить внутренним источником методического развития, но только в случае, если уровень информированности участников бюд­жетного процесса будет оставаться высоким и тема не будет забыта, как множество до нее возникавших идей по реформированию отече­ственного бюджетного механизма.

7. Область применения БОР, как отмечалось выше, пока ограни­чивается только определением расходной части бюджета. Такой вы­вод позволяет сформулировать два важных аспекта проблемы.

Во-первых, если понимать бюджетирование как элемент системы управления, то в широком смысле - это деятельность по система­тизации нуждающихся в этом финансовых потоков, а в узком - непосредственно бюджетное планирование. Следовательно, любые формы отрыва источников возникновения средств от направлений их использования приведут к половинчатости процесса систематизации финансовых потоков, а значит, и к половинчатости бюджетирования, которое в этом случае утратит свое предназначение как инструмент управления финансами. Такой отрыв приведет к трансформации са­мого бюджетного метода, который, как известно, заключается именно в систематизации траекторий движения средств - от источника к цели приложения при реализации распределительной функции финансов.

Другими словами, если бюджетирование не затрагивает доходов бюд­жета, то это уже не бюджетирование. В БОР для доходов необходимо искать свои ориентиры на результат, отличные от ориентиров для рас­ходов. Поэтому первая часть БОР является не менее важным элемен­том управления бюджетом, чем его вторая часть.

Во-вторых, что более важно, опираясь на комплексность бюджетирования - «от доходов к расходам и наоборот», следует убедиться в том, насколько бюджетный механизм государства вообще может подлежать такого рода финансовому управлению, каковым являет­ся БОР. Ниже попробуем найти ответ на этот вопрос, проведя анало­гии между бюджетированием, ориентированным на результат, и тради­ционным бюджетированием в коммерческой сфере (БКС) с учетом необходимых объективных и субъективных особенностей[21]. Если та­кие аналогии существуют и будут убедительными, то перспективы БОР станут столь же очевидными, как и многолетняя мировая практика эффективного БКС.

О параллелях между бюджетированием, ориентированным на результат, и бюджетированием в коммерческой сфере

Бюджетирование коммерческих организаций давно стало важ­нейшим атрибутом деятельности практически любого российского предприятия. Обобщение опыта применения методов бюджетирова­ния в этой сфере позволяет определить возможные параллели с бюджетированием, ориентированным на результат, при соответствующих коррективах. На примере БКС можно проследить, как постепенно финансовое планирование на предприятии, формирующее план дохо­дов и расходов, плановый баланс и план движения денежных средств на предстоящий период, постепенно переросло в систему управленчес­ких действий. Оно практически отражает все вопросы функциониро­вания предприятия - от целеполагания до мотивации персонала.

Сегодня все большую популярность приобретает концепция менеджмента на основе бюджетного управления. Многие крупные и средние предприятия при посредничестве отечественных и зарубеж­ных консалтинговых компаний еще в середине 1990-х годов внедрили у себя систему бюджетирования. Сегодня элементы планомерного управления финансами используются и в малом бизнесе. Преимуще­ства бюджетного управления заключаются в применении так называ­емой системы сбалансированных показателей (ССП), на базе которых реально не только спланировать предстоящую производственную, фи­нансовую и инвестиционную деятельность, но и проследить возмож­ные пути получения адекватных финансовых результатов.

Бюджетирование в коммерческой сфере, его методические при­емы и инструментарий формировались в течение ряда лет эволюционным путем. Такая эволюция учитывала и развивающиеся потребности в планомерном развитии предприятий, и постепенное реформирование финансовой системы России, изменение алгоритма расчета финансовых показателей, а также интеграцию в мировую систему отчетности и прочие факторы. Другими словами сложившийся уровень развития БКС, с одной стороны, органично отражает объективные условия функционирования коммерческих организаций, с другой - демонстрирует пример оптимальности
методического аппарата, сформировавшегося естественным путем, а не властным принуждением.

БКС в значительной мере является результатом частной иници­ативы, поэтому многие методические наработки в нем созданы не в тиши научных или государственных кабинетов, а в процессе деятель­ности консалтинговых организаций, сумевших удачно сочетать высо­кий уровень западной теории финансового управления с опытом внед­рения конкретных проектов в России[22]. Сегодня именно в этой сфере рождаются новые управленческие технологии. Больше того, некото­рые разработчики могут формулировать новые или уточнять зару­бежные определения тех или иных понятий БКС. Например, расплыв­чатость такого рода определений, как «бюджетное управление - сис­тема управления бизнесами на всех уровнях компании через бюдже­ты, позволяющая достигать поставленные цели на основе анализа пла­нируемых и достигнутых сбалансированных финансовых показате­лей»[23], компенсируется энтузиазмом разработчиков в области внед­рения инструментария программных средств бюджетирования.

Что касается определения процедуры БКС, то во многих отече­ственных и зарубежных публикациях бюджетное планирование пред­ставлено в виде алгоритма, заключающегося в последовательности эта­пов, процедур и итераций, поскольку отдельные элементы данного ал­горитма имеют между собой как прямые, так и обратные связи[24].

Насколько БОР действительно представляет собой бюджетиро­вание в традиционном смысле? Для ответа на этот вопрос проведем краткий анализ этапов, принятых в коммерческом бюджетировании в качестве аксиомы[25], с комментариями по применению их в сфере общественных финансов и краткими выводами.

Этап 1. Подготовка и анализ необходимой информации. Инфор­мационный этап является начальным не только в технологии бюджетирования, но и в любой другой процедуре. В современном бюджетном механизме исполнение бюджетов возложено на специальное подразде­ление финансового ведомства . Это позволяет струк­турам, осуществляющим планирование бюджета, сосредоточиться в ос­новном на постоянном отслеживании и анализе необходимой бюджет­ной и не бюджетной информации. Руководствоваться при этом следует классическим постулатом информационного поля, когда информация структурируется на «избыточную», «используемую» и «недостающую» с учетом фактора цены информации. Всегда ли орган, призванный реализовывать метод БОР для планирования бюджета, может иметь уве­ренность, что достиг оптимума в информационном обеспечении?

Вывод. Этап выполняется, но информационные потоки, применя­емые в БОР, могут быть далеки от оптимальности.

Этап 2. Формулировка целей и задач деятельности предприя­тия. В случае с общественными финансами формулировка целей и задач предопределена сложностью их содержания. Справедливо гово­рить о масштабной системе целей и задач, элементами которой будут: цели и задачи уровня власти; цели и задачи органа власти; цели и задачи того или иного учреждения; цели и задачи самой социальной деятельности, которую это учреждение осуществляет. Другими словами, в сфере бюджета не так просто формализовать цели и задачи, как в БКС, где целью может выступать максимизация прибыли. Кроме того, область общественного финансирования не имеет таких прямых индика­торов эффективности и результативности приложения расходов, как коммерческая сфера. Цели и задачи здесь во многом имеют эволюцион­ный характер, а в последние 15 лет они вообще серьезно не определялись.

Вывод. Формализованные цели и задачи сегодня в большинстве случаев отсутствуют.

Этап 3. Формирование целевых показателей и ограничений. Из-за отсутствия этапа 2 выполнение данного этапа применительно к сфере общественного бюджетного финансирования затруднительно. Попытки методически «нащупать» некие показатели (расходы на од­ного потребителя услуг, нормативы бюджетных ограничений и др.) сами по себе полезны, но они не могут привести к желаемому БОР, поскольку есть опасность, что произойдет насыщение этого метода доступным на сегодня инструментарием, а сама идея станет «новой одеждой» для существующего сметно-согласовательного порядка.

Вывод. Перед внедрением БОР необходимо определить форма­лизованные показатели или индикаторы, которые в последующем мо­гут стать результатами, ориентирующими бюджетирование.

Этап 4. Выявление полного перечня альтернатив. Поскольку вектор экономического и социального развития является доминантой формирования бюджетных планов, он задает общий характер бюджета. Позитивным для бюджетного механизма будет по возмож­ности сохранение преемственности этого вектора. Анализ фрагмен­тов Бюджетных посланий Президента РФ, проведенный выше, пока­зывает, что последовательность в реформировании сохраняется. В то же время есть возможность альтернативного прогнозирования экономической и социальной ситуации в стране. В этом случае пе­речень таких альтернатив реализуется в виде вариантов прогноза социально-экономического развития (традиционные оптимистичес­кий, пессимистический и реальный варианты). При этом никто не станет утверждать, что данные варианты и есть полный перечень альтернатив. Во-первых, речь идет о сверхсложной системе - наци­ональной экономике, характеризуемой в том числе и не формализуемыми показателями (уверенностью инвесторов, потребительскими настроениями, деловой активностью и проч.), которые сложно за­фиксировать в качестве строгих параметров развития. Во-вторых, набор формализуемых показателей этой системы велик и колебания каждого создают безмерное множество альтернатив.

Бюджетное планирование общественных средств базируется на принципе «традиционализма», то есть преемственности объемов фи­нансирования предыдущих этапов. В этом заключается его глубокое методологическое отличие от коммерческого бюджетирования. Об­щественный бюджет не может резко изменить ни целевой вектор, ни объемы финансирования. В связи с этим альтернативных бюджетов в данной сфере как таковых не может быть, поскольку по большинству текущих расходов направления и порядок расходования средств за­даны целой системой распорядительных документов[26].

Вывод. Эти факторы наряду с сохранением закрытости[27] проце­дуры планирования общественного бюджета не дают возможности сформулировать альтернативные предложения.

Этап 5. Выбор допустимых вариантов бюджетов. Несмотря на то, что в России нормативно[28] закреплены субъекты, осуществляю­щие подготовку бюджетного плана (правительство Российской Фе­дерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а теперь еще и субъекты бюджетного администрирования), попытки сформулировать альтернативный бюджет в последние годы регулярно предпринима­ются определенными политическими силами обычно в период пред­выборной кампании[29].

Естественно, такого рода альтернативы не могут претендовать на статус действительно бюджетного плана, поскольку никто, кроме органов, осуществляющих бюджетное планирование по закону, не име­ет достаточной бюджетной информации и соответствующих полно­мочий по ее получению и обработке. Альтернативными скорее явля­ются приоритеты бюджета. Поскольку задача такого рода бюджет­ных планов вполне конкретна и никак не связана с реальными зада­чами формирования общественного финансового плана государства, было бы ошибочным рассматривать их в качестве примеров альтер­нативного бюджетирования.

Вывод: Вариативное бюджетирование формально провозглашено, но подготовка альтернативного бюджетного плана с детализацией по разделам и статьям бюджетной классификации не представляет­ся возможной.

Этап 6. Предварительный выбор лучшего варианта. Что каса­ется формальных критериев выбора, то в бюджетном плане существует ряд нормативных показателей, например, предельный размер дефицита бюджета. В БКС такого рода критериями могут служить нормативные показатели признания структуры баланса неудовлетворительной, нали­чие отрицательного сальдо движения денежных средств и т. д. Факти­чески из-за отсутствия реальных альтернатив бюджетному плану выбо­ра лучшего варианта как такового не может быть. Тем не менее не­большие элементы альтернативности присутствуют. Так, показатели, характеризующие поступления налогов в предстоящем году, могут по-разному трактоваться финансовыми, экономическими и налоговыми органами исполнительной власти. Выбор лучшего варианта по спор­ным вопросам происходит, как правило, путем согласования.

Вывод. Исторически сложилось представление, что сформиро­ванный исполнительной властью бюджетный план и есть самый луч­ший вариант.

Этап 7. Оценка варианта со стороны управляющего. В рам­ках сложившегося бюджетного процесса данный этап реализуется как оценка бюджетного плана со стороны управляющего - руководителя органа исполнительной власти. Этот этап является одним из немно­гих, в полной мере соответствующих БКС. Если принять во внимание, что под управляющим в этой сфере понимается реальный орган уп­равления (или реальный управленец), ответственный за функциони­рование предприятия во всех аспектах производственной или иной деятельности, то в условиях России, особенно в регионах, губернатор (или мэр) - это все еще по сути «директор фабрики» под названием «социально-культурная сфера территории». Поэтому вполне право­мерно утверждение, что руководитель органа исполнительной власти на данной стадии разработки бюджетного плана проводит оценку сформированного варианта, выступая в роли управляющего.

Однако задача руководителя территории в действительности на­много сложнее, чем задача управляющего при БКС. Во-первых, он не так свободен в выборе вариантов расходов. Отказ коммерческой орга­низации от неэффективных активов воспринимается как адекватная мера, в общественном же секторе правильным будет сохранение или расширение социальных обязательств перед населением. Во-вторых, он не может оказать реального и сильного воздействия на формирова­ние доходных поступлений»[30].

Вывод. В связи с ограниченностью рычагов бюджетирования у управляющего не так много критериев оценки подготовленного вари­анта бюджета.

Этап 8. Корректировка бюджета. Этап корректировки бюд­жета считается техническим, поскольку проводится работа с конкрет­ными показателями планируемого финансирования. Данный этап предполагает высокую ответственность управляющего лица и органа, осуществляющего БОР, так как в дальнейшем радикальное усовер­шенствование бюджетного плана уже не представляется возможным из-за количества используемых взаимосвязанных показателей.

Вывод. Технический характер данного этапа одинаков как в БОР, так и в БКС.

Этап 9. Выбор единственного варианта. Выбор единственного варианта осуществляется представительным органом власти, который законодательно органичен в своих правах по корректировке бюджет­ных показателей. В процессе многолетней эволюции конкурентных отношений между исполнительной и представительной ветвями вла­сти в области бюджетного планирования сложилась современная си­стема, выполняющая функцию скорее санкционирования бюджета, а не корректировки[31]. Поэтому принятие бюджета в каждом последую­щем чтении все больше сужает возможности выбора.

Вместе с тем предполагается, что вариант бюджетного плана, при­нятый Думой в качестве закона, подписанный главой исполнительной власти и опубликованный в прессе, и есть тот самый единственный иде­ально точный вариант. Заметим, что выбор единственного варианта диктуется технологичностью исполнения, но не гарантирует оптималь­ности выбранного варианта. Субъект, принимающий бюджет в каче­стве руководства к действию на предстоящий период, на момент выбора может руководствоваться своей системой оценки его оптимальности.

Вывод. Разработка системы критериев оценки оптимальности (о чем речь пойдет ниже) должна стать первым этапом бюджетирова­ния, ориентированного на результат.

Этап 10. Обеспечение работ по выполнению бюджета.

Этап 11. Выполнение бюджета. Несмотря на то, что полноцен­ное БОР возможно только в случае, когда им охвачен весь процесс движения финансовых ресурсов - от планирования до исполнения, последние два этапа в рамках данной статьи не рассматриваются, поскольку в них содержится целый пласт новых проблем данного про­цесса. Заметим только, что активное использование самых передовых казначейских технологий исполнения бюджета не решает проблем низ­кой эффективности бюджетного планирования из-за особенностей бюд­жетирования общественных финансов, рассмотренных выше по этапам.

О перспективах бюджетирования, ориентированного на результат

Нет необходимости доказывать, что возможность формирования «идеально точных» бюджетных планов (равно как и возможность фактического их исполнения «точно в соответствии с планом») существует только в теории. Тем не менее если все-таки настаивать на такой возможности, то в итоге должен быть сформирован некий идеальный бюджетный план самого высокого качества, какое можно обеспечить в нынешних и будущих условиях бюджетирования. Почему важно отме­тить фактор точности планирования? Очевидно, понимая под бюджети­рованием, ориентированным на результат, системный метод эффектив­ного управления объектом на основе финансовых ресурсов, точность плана становится определяющим фактором. Дело в том, что БОР осу­ществляется в виде целенаправленного управления, которое достигает­ся только при точности и исполнимости бюджетного плана.

Наряду с точностью оценка качества бюджетного плана может проводиться по разным показателям:

- скорость подготовки плана (если есть возможность быстрее
подготовить план, то степень оперативности управления объектом планирования возрастает);

- простота определения планируемых показателей (помимо ускорения этот критерий позволяет экономить ресурсы на самой про­цедуре планирования);

- наличие встроенных в план механизмов контроля за его со­блюдением (в этом случае повышается гарантия исполнения заплани­рованного);

- доступность плановых ориентиров для лиц, принимающих ре­шение (упрощается прохождение бюджетного плана в представитель­ном органе власти).

Эти и аналогичные показатели будут адекватны при оценке каче­ства бюджетного плана только при соблюдении двух критериев: во-первых, принципиальной исполнимости фактических показателей и, во-вторых, достигаемой при этом максимизации позитивного эффекта для объекта планирования.

Под исполнимостью следует понимать своего рода реалистичность запланированных показателей при условии, что на исполнителя бюд­жетного плана не будет оказано какое-либо воздействие, не предусмот­ренное при планировании. Другими словами, исполнимость плана - это трезвая оценка возможностей объекта и субъекта бюджетирова­ния на предстоящий период. Такое требование придает бюджетному плану ряд особенностей: при планировании должны быть учтены все известные на момент планирования факторы бюджетного риска[32], которые действуют или будут бействовать в предстоящем периоде. На стадии подготовки бюджетного плана должна быть уверенность, что появление незапланированных факторов будет погашаться небюджетными инструментами (стабилизационным фондом, чрезвычайным бюджетом, страхованием) и прочими средствами.

Сложнее обстоит дело с соблюдением второго критерия - до­стижение максимального позитивного эффекта. Позитивный эффект не сводится к простому увеличению или сокращению расходов в той или иной области бюджетного финансирования. Если БОР призвано обеспечивать повышение экономичности бюджетных расходов, то всегда будет сложно решить, зачем добиваться такой экономии, коль скоро она, в свою очередь, будет использована неэффективно?

Отдельно следует остановиться на условиях, при которых оба эти критерия могут и будут выполняться одновременно, поскольку они во многом противоречат друг другу. Так, намерения по борьбе с бедно­стью позитивны, но из-за ограниченности бюджетных возможностей трудно исполнимы. С другой стороны, реализуемые бюджетные пла­ны, как правило, не сопряжены с максимумом эффекта. Еще сложнее это противоречие разрешить при стремлении к сбалансированию до­ходной и расходной частей бюджета. Если принять во внимание, что на протяжении всего периода составления государственных и иных общественных бюджетных планов в России и за рубежом мы не мо­жем увидеть полного соответствия фактического исполнения всех за­планированных показателей бюджетному плану, то значит оба крите­рия никогда не были достигнуты и, следовательно, бюджетрше планы были далеки от идеального уровня качества.

Такого рода соображения подсознательно вызывают пессимизм в рядах специалистов, которые, понимая факт неизбежного отклонения факта от плана, могут снижать для себя планку требований к степени точности планирования. Задача разработчика бюджетного плана в этом случае заключается уже не в обосновании показателя, а в его «защите» перед третьими лицами, будь то представительный орган власти, независимые эксперты, надзорные органы или население. Та­кой подход должен быть модифицирован с использованием правиль­но понятой и правильно организованной технологии БОР.

Методологический потенциал бюджетирования, ориентированно­го на результат, понимаемого как система действий по целенаправлен­ному управлению финансовыми ресурсами, очень велик. Несмотря на то что данный метод не является специфическим новым средством организации финансовых отношений, а представляет собой лишь набор систематизированных инструментов, его возможности по упоря­дочению объемов финансирования, обеспечению четкой связи денеж­ных и натуральных показателей, построению целевой зависимости отдельных этапов бюджетных операций от достигнутых и проектиру­емых показателей, повышению уровня контролируемости выполнен­ного финансирования являются неоспоримыми.

Однако важно иметь в виду, что попытки увязать финансирование с объемом предоставляемых бюджетных общественных услуг предпри­нимались и раньше. В разные периоды времени объем этих услуг из­мерялся различными показателями (в том числе, например, численно­стью врачей, учителей и прочих бюджетников). Эти показатели в опре­деленной мере задавали ориентиры для бюджетного финансирования. Возможно, причинами низкой эффективности современной бюджетной сферы как раз и стали неверно заданные результаты, а также постоян­но продолжающиеся эксперименты по поиску правильных.

Кроме того, необходимо учитывать внешние условия проведения
таких экспериментов. Если попытки перейти на ориентированное на
результат бюджетирование по времени совпадали с благоприятной
бюджетной ситуацией (как, например, при сверхнасыщении бюджета
в период мирового энергетического кризиса 1970-х годов), то они при­
водили к расширению объемов и масштабов бюджетного финансиро­вания общественных услуг. Если же они совпадали с периодами фи­
нансовой слабости бюджетной системы (как в период : и на нефть в 1980-е годы), возникали кризисы в бюджетной сфере, перера­ставшие затем в кризисы политической системы в целом.

Бюджетирование, ориентированное на результат, если оно при­звано сформировать новую парадигму бюджетного механизма в со­временной России, должно пройти еще ряд этапов методического на­сыщения, в чем определенную помощь может оказать отечественная финансовая наука.

[1] Для придания элемента мистики следует заметить, что аббревиатура БОР сов­падает с именем Бор. Так в скандинавской мифологии именовался один из богов-прародителей - отец Одина. Само это слово означает на древнеисландском языке рожденный. Поневоле задумаешься, насколько такая бюджетная новация даст воз­можность говорить о рождении нового бюджетного механизма?

[2] Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы. - Финансы, 2004, №3, с.9.

[3] Характерным примером являются минимальные государственные социальные стандарты, введенные в обиход бюджетирования еще в 1996г., но так и не получившие до сих пор своего реального воплощения и исключенные из Бюджетного Кодекса.

[4] Этот аспект бюджетной политики подробно описан во многих источниках. См., например: , , Свинцова бюджета: импера­тивный, экономический, финансовый, налоговый, расходный, социальный. М.: Проф-издат, 2001, с. 371-389.

[5] Послание Президента РФ правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 год» от 12.04.99.

[6] Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюд­жетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» от 31.05.00.

[7] Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюд­жетной политике на 2002 г.» от 24.04.01.

[8] Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюд­жетной политике в 2004 г.» от 30.05.03.

[9] Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 26.05.04.

[10] Из преамбулы Концепции реформирования бюджетного процесса в Россий­ской Федерации, одобренной постановлением правительства РФ «О мерах по повы­шению результативности бюджетных расходов» № 000 от 22.05.04.

[11] http://www. *****/off_inf/ 1127.htm

[12] May В. Итоги 2003 года и итоги четырехлетия: политика против экономики. - Вопросы экономики, 2004, № 3, с. 22.

[13] Примеры оперативной реакции: Афанасьев Мет. Бюджетирование, ориентированное на результат. - Вопросы экономики, 2004, №9; Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью системы сбалансированных целе­вых показателей. - Финансы, 2004, № 9.

[14] При мониторинге использовано электронное периодическое издание «Законодательство России. Региональные выпуски (Запад, март 2004 г.) и (Север, сентябрь 2004 г.)». Издательство «ЭЛЕКС», .

[15] Концепция социально-экономического развития Тюменской области на пери­од до 2010 г. Утверждена Распоряжением губернатора Тюменской области от 28.07.03.

[16] О нормативном планировании бюджетных расходов. - Налоги. Инвестиции. Капитал, 2004, № 2, с.8.

[17] Инструментарий по нормированию бюджетных расходов, которое стало пер­вым этапом системы БОР в Тюменской области, в основном изложен в источнике: Нусинов финансового планирования. М., 1937 (это не опечатка!), с.78. Приносим извинения читателю за пространность приводимых цитат, однако в них не только детализируется методика, но и звучит предостережение от возможных ошибок применения.

Базой расчета по операционным расходам для основного круга учреждений и мероприятий служат следующие два показателя: а) среднегодовой контингент уча­щихся, детей в дошкольных учреждениях и т. п. или среднегодовая сеть учреждений (клубов, больниц, научных институтов и т. п.); б) норма затрат на единицу измере­ния (с.51).

«Нормы расходов преимущественно включают в себя следующие статьи: а) заработная плата со всеми видами начислений; б) административно-хозяйствен­ные расходы; в) расходы по текущему пополнению инвентаря и оборудования; г) специальные операционные расходы (питание, медикаменты и т. п.); д) расходы по материальному обеспечению учащихся в учебных заведениях (стипендии и проч.).

В нормы расходов не включаются такие затраты, как капитальный ремонт, обо­рудование новой сети и т. п. Эти расходы учитываются самостоятельно и включают­ся в финансовый план отдельной статьей.

Нормы расходов исчисляются путем установления суммы затрат, падающей на каждый из перечисленных выше видов расходов на единицу измерения... Исходя из затрат, падающих на одно классное помещение или школу в целом, устанавливаются административно-хозяйственные и учебные расходы, а также расходы по текущему наполнению школ оборудованием и инвентарем на одного ученика в год. Сложение этих сумм даст общую норму затрат на одного ученика. Перемножение полученной нормы расходов на одного ученика на среднегодовой контингент дает сумму опера­ционных расходов по данной школе или группе аналогичных школ» (с.52).

«Было бы не правильно полагать, что при помощи подобных нормативов можно планировать огульно всю сеть социально-культурных учреждений. Это не отражало бы специфических особенностей отдельных организаций. Поэтому применение ука­занного метода расчетов по нормам мыслится лишь для группы однородных учреж­дений» (с. 53).

[18] Казначейское исполнение бюджета как механизм эффективного управления бюджетной сферой региона. - Налоги. Инвестиции. Капитал, 2004, №2, с.14.

[19] Кодекс лучшей практики. - Бюджет, 2003, №8, с.68.

[20] Пункт b статьи XVI «Декларации социального прогресса и развития», принятой на Генеральной Ассамблее ООН 11.12.69.

[21] Автор видит возможность такого сравнения, поскольку в процессе преподава­ния двух курсов «Бюджетное планирование и прогнозирование» и «Бюджетирование деятельности предприятия» в Тюменском государственном университете ему часто приходится проводить аналогии между государственной и коммерческой сферами финансового управления.

[22] Например, первые шаги на пути методического обеспечения и популяризации технологии инвестиционного проектирования сделаны во многом благодаря инициа­тиве специалистов таких фирм, как «Альт» (г. Санкт-Петербург), «Про-инвест» (г. Москва), и др.

[23] Из материалов презентации компьютерной программы для бюджетирования в коммерческой организации «BPlan». Разработчик «ITeam - технологии корпора­тивного управления», 2004 г.

[24] Эта процедура повторяется с незначительными вариациями в источниках: Планирование будущего корпорации. М.: Прогресс, 1985; , Фомин управления финансовыми ресурсами промышленных пред­приятий. М.: Высшая школа, 2001; Бланк и тактика управления финансами. Киев: Итем ЛТД, 1996; Управление финансовой деятельнос­тью предприятия. М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997; , , Чернобровкина хозяйствующего субъекта и бюджетирование его подразделений. М.: ИВАКО Аналитик, 2000; , Штейнман планирование. М.: Финансы, 1991.

[25] Заголовки этапов и процедур даются по: Батрин планирова­ние деятельности промышленных предприятий. М.: Высшая школа, 2001, с. 40-43.

[26] Например, к 1988 г. в СССР вопросы определения штатных нормативов, типо­вых штатов и норм времени (нагрузки) только в сфере здравоохранения регламенти­ровались в 206 приказах Минздрава. Многие из этих приказов применяются и поны­не вместе с вновь созданной системой подзаконных актов.

[27] Это само по себе парадоксально, поскольку общественный характер бюджет­ных финансовых ресурсов должен предполагать гласность как исполнения, так и планирования.

[28] Бюджетный кодекс РФ, ст. 171. От 31.07.98 .

[29]Можно вспомнить так называемый «бюджет Глазьева, возникший перед выборами в Государственную думу в 2003 г. и, очевидно призванный роль трамплина для блока «Родина».

[30] «Сегодня этот вопрос можно поставить иначе: «Как удержать налогоплатель­щиков от перерегистрации и сохранить те налоги, которые уходят в федеральный бюджет?»

[31] Может показаться очередным парадоксом, но такой механизм по многим по­зициям следует считать близким к совершенству. Во-первых, попытки усилить влия­ние народных избранников на процесс определения плановых бюджетных назначе­ний привел в 1990-х годах к ситуации бюджетного дисбаланса из-за факторов лобби­рования и популизма; во-вторых, возложение задачи планирования на исполнителя бюджета дает основание предполагать, что план в таком случае будет более ответ­ственным с точки зрения исполнимости.

[32] Сегодня уделяется недостаточно внимания феномену бюджетного риска в отличие от глубоко разработанной темы финансовых рисков в целом. К сожалению, из-за специфики темы отсутствуют сколько-нибудь значительные работы по научному обобщению бюджетных рисков. Статьи в специальной периодике на эту тему можно пересчитать по пальцам. Также нет информации об опыте практического применения инструментария бюджетных рисков при бюджетном планировании. Правда, обнадеживает упоминание фактора в Бюджетном послании Президента РФ на 2004 год.