УПРАВЛЯЮЩИЕ СОВЕТЫ: КОМПРОМИСС ВОЗМОЖЕН
В классе, где учится сын моих знакомых, в качестве школьной компоненты содержания образования ввели черчение. Родителям показалось, что в век компьютерной графики изучать столь архаичный предмет, мягко говоря, странно. С ними согласились практически все. Они обратились к директору с просьбой изменить сложившиеся положение и получили вежливый, но твердый отказ. Руководителя можно понять. Даже в Москве найти нужного учителя не всегда легко, а это ведь только одна из забот директора школы. Поэтому его ответы на запросы и просьбы родителей часто зависят только от доброй воли, а если ее нет или нет возможностей ее проявить? Есть ли сегодня переговорная площадка, на которой могут о чем-то договориться все субъекты образовательного процесса?
Чего хочет общество?
Мы умеем придумывать неплохие законы. Правда, выполнять их получается значительно хуже. Так, в частности, случилось с законом «Об образовании», вернее, с отдельными его статьями. Одна из них говорила о возможности государственно-общественного управления образованием. Она осталась практически нереализованной. Может быть, потому, что из этого закона не совсем было понятно, что же конкретно имелось в виду. Общество ни к управлению образованием в целом, ни к управлению школой допущено не было. Хотя внешне казалось, что определенные шаги в этом направлении предпринимаются.
Сколько надежд было на попечительские советы и Указ Президента России, в котором предлагалось создать такой совет в каждой школе. Но о выполнении отчитались, а о самих советах вскоре забыли и даже в тех областях, которые в отчетах утверждали, что у них-то охват стопроцентный - реально попечители работали в незначительном количестве образовательных учреждений. Кроме того, помогая школе, они редко в ней чем-либо управляли. Самые крупные советы, конечно, могли высказать свои разовые пожелания, а уж если давали на них деньги, то даже могли дождаться их реализации. В остальном же попечительские советы стали легальной формой для сбора денег с родителей. Это не всем нравилось, потому что поборы были опасней для образовательных учреждений, но дешевле для тех, кто платил. А некоторые бизнесмены откровенно признавались: «Помочь поможем, но «светить» нас не надо».
Тем не менее строчка в Законе «Об образовании» и Указ Президента открыли возможности активным школам изменить не только систему финансирования своих учреждений, но и систему управления. Правда, каждый делал так, как хотел и понимал. Самые дальновидные пытались найти законодательную базу, на которую могут опереться их нововведения, и не находили. Все, как всегда, «зависало» на уровне личных отношений и индивидуальной инициативы. В некоторых образовательных учреждениях общественность, чаще всего , участвовала в распределении внебюджетных денег, а родители могли не только повлиять на учебный план, но и настоять на увольнении непрофессионального учителя или администратора. Два года назад положение изменилось, начался эксперимент, который, по замыслу его организаторов, должен был ввести в школьную жизнь новую норму - управляющий совет школы. Практически предполагалось осуществить радикальное изменение системы управления образовательным учреждением, но, прежде всего, создать переговорную площадку, на которой все, кто заинтересован в изменении жизни школы, смогут заявить о своих ожиданиях и попробовать их реализовать во что-то конкретное.
Стоит заметить, что еще два года назад опрос, проведенный фондом «Общественное мнение», показал, что 51 процент считают, что будет лучше, если в управлении школой помимо директора станет принимать участие общественный совет. Значит, уже тогда было понимание того, что ситуацию необходимо менять.
Если же исходить из задач сегодняшней школы, то дело не только в образовании. Приходится признавать, что образовательное учреждение перестает быть единственным, а скоро возможно перестанет быть главным источником знаний. Но надо признать и другое. Фактически, школа - модель социальной среды, которая задает образцы поведения и построения отношений со сверстниками, старшими, начальством и так далее. Именно в образовательном учреждении, начиная с дошкольного происходит если уже не воспитание, то по крайней мере социализация. Дети учатся выстраивать свои отношения с миром. И то, как они выстраиваются в школе, не может оставить родителей равнодушными.
Настораживает другое. У участников того же опроса поинтересовались и о том, кто же, по их мнению, должен входить в общественные советы, которые стали бы управлять образовательными учреждениями? Оказалось, что опрошенные хотели бы видеть среди членов советов родителей, учителей и даже старшеклассников и не хотели бы работников местных органов власти, бизнесменов и особенно депутатов местных органов власти. Симптом тревожный, так как показывает, что легче преодолеть отчуждение между школой и обществом, чем между обществом и властью. Более того, похоже, что из понятия «общество» местная власть (органы местного самоуправления) совершенно исключена.
Последний оплот демократии?
Эпицентром эксперимента по введению управляющих советов стал Красноярский край, впрочем, появились они и в других областях России. Всего на конец 2005 года в эксперимент включилось 68 школ из семи субъектов Федерации (32 из них в Красноярском крае). Продвинутые школьные директора видят принципиальную пользу управляющих советов в том, чтобы они стали конфликтной комиссией, которая позволит снять с директора ответственность за нестыковки, которые по тем или иным причинам возникают в любом коллективе. И особенно в таком неоднородном, как образовательное учреждение, где у учителей и учеников подчас очень разные задачи и ожидания.
Вторая возможность - переложить на советы некоторые хозяйственные функции. Например, наделить советы правом проводить тендер на ремонтные работы, приобретение необходимого оборудования для школы. Идея в том, что не связанные обязательствами перед властью представители общества смогут обеспечить наиболее выгодные условия подряда.
Удобен управляющий совет и для участия в конфликтах с руководящими школой чиновниками. Также совет мог бы взять на себя ответственность за разработку своеобразной корпоративной внутришкольной этики. Эти важные практические задачи не были заявлены в подготовленных поправках к законодательству, а заявлена, может быть, и более важная, но трудоемкая задача определения стратегии образовательного учреждения. Была там и идея о том, что советы будут способствовать повышению «эффективности финансово-экономической деятельности общеобразовательного учреждения». К сожалению, такие примеры из практики экспериментаторы почти не приводят. В лучшем случае речь идет о том, что в состав совета вошли попечители, «втянув» вместе с собой и часть функций попечительского совета.
Но чего же от управляющих советов ждут «отцы-основатели»? Все их ожидания начинаются со слов «может помочь»:
· прислушаться к общественному мнению и уточнить цели школы;
· улучшить условия школьной жизни;
· улучшить и обновить учебный и воспитательный процесс;
· определить пути развития школы;
· найти ресурсы и средства для развития;
· новые возможности улучшения положения дел в школе.
Исходя из этих ожиданий, главной задачей управляющих советов станет создание программы развития образовательного учреждения. Какой она должна быть и чем отличаться от уже существующих программ развития и не станет ли она еще одной не имеющей отношения к жизни бумагой?
Английская модель
Как принципиальный можно рассматривать и другой факт из жизни управляющих советов. Их, как и в Англии, в некоторых школах допустили к дележу получаемых образовательным учреждением субвенций. Это сделало школу более открытой для общества. И, видимо, должно заставить членов совета задуматься о ресурсном обеспечении разработанных программ. Справедливости ради, надо отметить, что свой бюджет уже давно открыли некоторые частные школы, по сути, отчитываясь перед родителями за получаемые от них средства.
Сторонники новой формы управления уже вынуждены признать, что в их рядах нет единства, что сами советы получились не только разными по своему влиянию, но и разными по взятым на себя функциям. Сегодня принципиальное разделение полномочий совета и школы закрепляется в уставе образовательного учреждения, но нигде не предусмотрен важный ограничитель, который работает в английской модели. Там четко определена ответственность совета, и если он дважды принимает решения, входящие в противоречие с действующим законодательством, то распускается как некомпетентный. Интересен и механизм принятия решений, принятый в Англии. Решение совета должно быть единогласным, то есть убедить необходимо всех, хотя, как свидетельствует английский опыт, не всегда право бывает большинство. Так, в одном из советов из-за сопротивления одного из его членов все остальные вынуждены были подробно рассмотреть аргументацию «диссидента», взвесить все «за» и «против» и, что удивительно, согласились с его позицией.
Впрочем, у нас своя борьба. Инициаторы новой формы управления утверждают, что на фоне свертывания демократии и практического отсутствия гражданского общества управляющие советы смогут инициировать его возникновение. Утверждение спорное, и еще более странное, учитывая, что эту демократическую форму управления до сих пор хотят ввести в приказном порядке. Нет, не сегодня, а года через два-три, когда эксперимент даст «блистательные» результаты.
И здесь в пример России ставится другая страна, с еще очень молодой демократией. Это южно-африканская республика, совсем недавно избавившаяся от апартеида. Там управляющие советы в школах уже работают и, возможно, справляются с функцией «критичного друга». Эта позиция, с одной стороны, предполагает поддержку, конструктивные советы, веское обоснование идей и позиций, важных для развития школы, а с другой - позволяет подвергать сомнению некоторые идеи, задавать вопросы, корректировать предложения ради достижения наилучшего результата. Получается ли этот неторопливый поиск оптимального решения у нас?
Чего боимся?
В отсутствии органов общественного контроля трудно ожидать, чтобы какой-нибудь закон, напрямую не выгодный каждому исполнителю, мог бы действовать. Может быть, именно поэтому мы всегда были страной с одним из самых лучших законодательств и с зависимым от телефонной и другой силы правом. Тем не менее законы принимаются, опускаются к непосредственным исполнителям, те отчитываются под барабанную дробь, но очень скоро выясняется, что ничего не сделано.
Но вот виноваты в этом не только исполнители. Им не объяснили, их не убедили, им не показали пользу конкретного закона, но почему-то понадеялись на их патриотизм и сознательность или на боязнь потерять место. Внешне очень похожая ситуация складывается с управляющими советами, формой государственно-общественного управления, позаимствованного нами в Англии. Но все же, зачем управленцам общественные помощники?
Многие директора образовательных учреждений болезненно воспринимают вмешательство в свою работу. Действительно, в последние годы проверяющих становится все больше. Требования все жестче. Пользы от проверок все меньше. Кажется, что бумажный поток отчетности затопляет школы. Работать все труднее, а здесь еще малокомпетентные в хозяйственной и педагогической деятельности люди заявляют свои права на контроль за учебно-воспитательным процессом и материально-техническим состоянием школы. Словом, большая часть директорского корпуса воспринимает управляющие советы в лучшем случае как досадную помеху, в худшем - как лишнего контролера, не берущего на себя ответственность за то, чтобы что-то изменить к лучшему. Масла в огонь подлило и данное управляющему совету право увольнять директоров. Страх - верный признак тотального недоверия всех друг другу.
Мнение. Наталья Акинфиева, координатор региональной стратегической команды Саратовской области
- Моделирование государственно-общественного управления, проведенное Саратовской региональной командой, показало, что руководители образовательных учреждений области не готовы к самоуправлению по следующим причинам:
• специалисты органов управления не умеют взаимодействовать с представителями другой среды, не учитывают возможности для развития образовательной системы, открываемые в сотрудничестве;
• управляющие структуры не видят целесообразности в привлечении общественности в управлении, ограничивая ее роль только финансовым обеспечением части образовательных процессов;
• управляющие системы не хотят передать какую-либо часть своих полномочий общественным структурам, так как при этом лишаются и части прав;
• нет никаких формальных оснований, побуждающих и вынуждающих государственные управляющие системы к взаимодействию с общественностью.
Сейчас вводится нормативно-подушевое финансирование, что ставит школу в прямую зависимость от общественных ожиданий и от того, захотят ли родители отдавать в нее своих детей. Вольно или невольно школа включается в настоящее капиталистическое соревнование, в котором за социумом остается последнее слово. Конечно, и раньше образовательные учреждения зачастую находили общий язык с ближайшим окружением, но управляющие советы дают возможность легализовать эти отношения, придать им прочность и основательность в обмен на часть прав. Итак, если рассматривать управляющие советы как шанс найти взаимопонимание между школой и обществом, а может быть, и шире - между обществом и властью, то они могут оказать неоценимую помощь, но могут и не оказать.
Что делать?
Стратегия введения управляющих советов - наверное, половина возможного успеха этого начинания. Ведь убеждать придется не только управленцев. Им, на худой конец, можно приказать. Убеждать придется как ни странно родителей. Сегодня они, даже входя в соответствующие комитеты, делают это в надежде на то, что их ребенка будут меньше трогать. Проявляя активность, родители зачастую стремятся не преодолеть отчуждение между школой и обществом, а защитить своего конкретного ребенка от школы. Не успокаивают и результаты опросов. Ведь одно дело признать необходимость участия в управлении, а совсем другое - принять в нем участие. Англичане сталкивались с этой проблемой. Оказалось, что убедить даже свободных, неработающих родителей участвовать в управлении школой нелегко. Требуется долгая и кропотливая работа. Для нее в Англии даже был создан специальный центр, который занимается поддержкой и обучением членов управляющих советов. Что-то подобное делается и у нас. Членов управляющих советов надо обучать, и соответствующие программы уже разработаны. Там, в частности, придется мягко, но настойчиво объяснять, что, став управляющими, люди получили не только права, но и обязанности.
Постепенно идет и разработка процедуры выборов членов совета от учителей и родителей. Она должна быть максимально объективной и четко прописанной, но не слишком сложной и длительной.
Сегодня жизнеспособная модель создается путем проб и ошибок в пилотных школах. Фактически используется механизм, «обкатанный» в ходе модернизации. Введение советов началось в отдельных, изъявивших на то желание областях. Первые результаты, скорее, обескураживают, чем обнадеживают. Даже те, кто находится внутри процесса, констатируют, что среди уже сложившихся советов есть перспективные, а есть и те, кто едва переживет срок эксперимента. Перспектива же связывается с уровнем управленческих задач, взятых на себя советом, а точнее, с тем, может ли он, консолидировав усилия, добиться заметных улучшений в жизни конкретной школы. Сможет ли совет не стать коллективным авторитарным руководителем, а превратиться в тонкий механизм учета интересов всех сторон?
Некоторые считают, что необходима альтернатива уже сложившимся управленческим структурам, которая повысит их демократичность. Такую альтернативу они видят в возвращении в прошлое, точнее, к опыту детско-взрослых коммун, возглавляемых , к той системе управления и той идеологии, которая возникла в них. Мы, как всегда, норовим пойти своим путем, отвергая более близкие, работающие образцы, которые можно «пощупать» и внимательно рассмотреть.
Сейчас трудно прогнозировать какой-либо результат, но можно предположить, что будет тормозить развитие управляющих советов. Главное, пожалуй, в том, что они могут превратиться в чисто декоративную структуру, не имеющую никаких реальных прав, а значит, никому не нужную. Это во многом будет зависеть от того, станут ли местные органы управления образованием искренними сторонниками или хотя бы сохраняющими нейтралитет наблюдателями или ринутся в бой против чужеродного элемента. Борьбы не избежать. Вторая проблема может возникнуть из-за того, что государственно-общественного управление образовательными учреждениями попытаются превратить в общественное, все уменьшая и так похожее на «шагреневую кожу» финансирование образования, окончательно переложив на общество не только управление, но и материально-техническое обеспечение образования. Это две противоположные, но вполне реальные опасности.
Как показывает опыт Англии, там управляющие советы последовательно расширяли свои полномочия, и сегодня они взяли на себя многие функции местных управлений образованием, став своеобразными внештатными и совершенно бесплатными инспекторами, зависящих не от конкретных чиновников, а только от законодательства. Так что, и у нас на повестку дня в очередной раз может встать вопрос о пусть не очень большой, но все же власти.
Константин Сумнительный
