Формирование структуры управления территориальным хозяйством

Формирование структуры управления территориальным хозяйством

1. Основные подходы к построению управления территорией

В предыдущем разделе, мы характеризовали управление как специфическую деятельность людей, направленную на регулирование отношений между людьми, а так же организованными сообществами людей.

В основе поведения людей всегда лежат мотивации – внутренние и внешние побуждения, заставляющие человека выстраивать свои действия определенным образом. Следовательно, формируя определенные мотивации в управленческой деятельности органа управления, мы можем повышать или снижать эффективность управленческой деятельности.

К сожалению, в период господства административной традиции в управлении сложилось устойчивое, упрощенное представление об организации власти и управления. В основе его лежит признание санкции (наказания), практически единственным мотивом к управленческой деятельности. При безусловной важности этого метода, управления и необходимости его использования, нужно понимать, что он не единственный, и что есть сферы управления, где он не применим в современных условиях.

Изменение экономических условий управления, связанное с переходом к рынку, поставило управленцев в сложную ситуацию, когда есть сферы нельзя просто командовать, а необходимо создавать условия, при которых управленческие задачи будут выполняться частным сектором. Управление условиями и мотивациями, безусловно, более сложный процесс требующий специальной подготовки, но как показывает практика и эффект от применения всего многообразия методов управления, сторицей окупает все затраты.

Неправильно организованная (замотивированная) структура управления приводит к колоссальным финансовым потерям в текущем управлении (по данным экспертов Агентства муниципального и регионального развития потери могут составлять до 30% территориальных бюджетов). Стратегическое управление, без применения индикативных методов управления невозможно вообще. Другими словами, современное управление – это управление условиями и мотивациями людей и структур на подведомственной территории.

Любая управленческая структура, является инструментом для реализации целей и задач, стоящих перед органом управления. Поэтому, она должна быть настроена (замотивирована), на поиск наиболее эффективных способов достижения цели. Для построения такой структуры необходимо проанализировать все внутренние и внешние условия, оказывающие влияние на решение поставленных перед органом управления задач.

На поведение чиновников и структурных подразделений оказывает влияние масса факторов: характер исполняемых ими функций, объемы и характер полномочий по их реализации, природа (способ возникновения органа власти ил управления), характеристики объекта управления (внешние по отношению органа управления условия) и др. Учет этих факторов и грамотное отражение их в структурной политике органа управления, позволяет точно выбрать способы управления и способствует достижение желаемого результата.

В настоящем разделе мы попытаемся дать характеристику основных принципов построения оптимальной структуры управления, показать основные инструменты позволяющие учитывать мотивации в построении управленческих процессов. Однако, следует учитывать, что сам подход, опирающийся на многофакторный анализ, исключает унификацию структур управления, поскольку, характеристики территорий, компетенция органов управления, основные характеристики населения и экономического потенциала территории – предполагают многообразие форм и методов управления.

Современное российское законодательство, регулирующее деятельность органов власти регионального и муниципального уровня, достаточно жестко регламентирует организацию структур управления, давая описание основных моделей. Однако, этот недостаток может быть частично преодолен за счет, внутренней организационной структуры и организации самих управленческих процедур.

2. Принципы формирования оптимальной управленческой модели

Как уже было сказано, мотивации людей и органов управления формируются в результате воздействия внутренних и внешних условий. Действия органа власти всегда обусловлены рядом факторов (компетенция органа власти и управления, характеристики территории и инфраструктуры и др.) Другими совами характеристиками объекта и субъекта управления. Устойчивое сочетание некоторых из них, позволяющее повысить эффективность деятельность органа управления, дает возможность выделить основные принципы построения оптимальной управленческой модели:

1.  Принцип целеполагания (баланса субъекта и объекта управления). Любая исполнительная структура власти выступает как инструмент реализации целей и задач стоящих перед органом управления, а следовательно должна соответствовать этим задачам. Цели определяются в процессе стратегического и текущего планирования на основе детального изучения объекта и субъекта управления. В ходе исследования объекта управления происходит формулирование стратегии развития и основные характеристик и параметров, которых необходимо достичь в результате управленческой деятельности. Анализ субъекта управления позволяет определить готовность, способность органа управления к решению данных задач.

2.  Принцип соответствия объема и характера полномочий видам управленческих воздействий. Структура управления должна учитывать имеющиеся у нее методы управленческих воздействий особенно в таком сложно построенном государстве как Россия. Органы регионального и местного управления в соответствии с действующим законодательством наделены конкретными полномочиями по предметам ведения закрепленными за соответствующим уровнем управления. В зависимости от характера и объема полномочий и характеристик самого предмета ведения могут использоваться различные методы управления. Так, некоторые полномочия реализуются органом управления через организацию учреждений и предприятий на базе государственной и муниципальной собственности, другие через организацию муниципального и государственного заказа на производство товаров услуг, третьи, через организацию взаимодействия хозяйствующих субъектов. Выбор методов должен осуществляться на основе анализа специфики каждого конкретного полномочия и предмета ведения данного уровня управления, построения управленческих процедур и регламентов. Исполнение полномочия, соответственно, должно быть поручено структуре способной (имей соответствующую мотивацию) и право применять соответствующие методы управления.

3.  Принцип соответствия форм и методов управления задачам и мотивациям. Процесс построения структуры управления всегда включает в себя, в качестве одного из базовых элементов, вертикальное (между уровнями управления) и горизонтальное (между органами управления внутри одного уровня) разграничение полномочий. Что бы проведенное разграничение полномочий мотивировало структуру на эффективное управление, крайне важно, что бы за заложенная в порядке формирования органа управления мотивация (например: выборный или назначаемый и др.) соответствовала методам управления, которые закреплены за ним. Так если вы отраслевое администрирование или хозяйствование закрепите за представительным органом, который по своей природе замотивирована на популизм, вряд ли вы добьетесь желаемого результата.

Смешение методов управления в рамках одного структурного подразделения или передача полномочий органу управления или учреждению с несоответствующей исполнению данного полномочия мотивацией, резко снижает эффективность исполнения данного полномочия.

3. Анализ субъекта и объекта управления

Принципы построения оптимальной структуры управления, изложенные выше, требуют от руководителя проведение мотивационного анализа – исследования основных внутренних и внешних воздействий влияющих на поведение органов управления. Другими словами, на первом этапе построения структуры управления нам необходимо исследовать основные характеристики субъекта и объекта управления, с точки зрения мотиваций которые им присущи в результате их природы и среды где они действуют.

Как уже говорилось выше, под объектом управления, в контексте реализации стратегического плана развития территории, понимается совокупность хозяйствующих субъектов и населения данной территории. Мотивации и интересы и хозяйствующих субъектов имеют территориальные границы и крайне важно, для определения политики в отношении объекта управления понять основные характеристики этих мотиваций и интересов.

С этой точки зрения анализ объекта управления должен включать в себя следующие элементы:

·  Основные характеристики территориальных отраслевых кластеров и иных хозяйствующих субъектов и связанные с ними мотивации. (используются материалы отраслевого кластерного анализа).

·  Основные характеристики населения, структуру и природу его социально-экономических интересов, а так же дееспособность различных форм общественного самоуправления.

·  Совпадение административных границ территории с границами интересов населения и отраслевых кластеров.

Основные характеристики кластеров были рассмотрены в разделе «Стратегическое планирование». Необходимо лишь дополнить, что не все хозяйствующие субъекты действуют в рамках кластеров существующих в пределах данной территории. Ряд предприятий и организаций могут входить в состав других территориальных кластеров или вообще действовать автономно. Для анализа их мотиваций нам необходимо ответить на несколько вопросов:

1.  Заинтересованы ли они, в каких либо элементах стратегии развития территории?

2.  Какова природа их интересов (форма собственности и характеристики собственника)?

3.  При каких условиях их деятельность может объективно способствовать реализации стратегического плана?

Ответив на эти вопросы, мы смело можем определить их роль и место в реализации нашего стратегического плана.

Основные характеристики второго участника процесса реализации плана – населения так же были исследованы в ходе стратегического анализа. Однако на этапе реализации плана нас помимо этих характеристик будут интересовать существующие и перспективные формы самоорганизации населения.

Объективно органам управления выгодно наличие общественного самоуправления в самом широком смысле этого слова. Поскольку легче иметь дело с структурированным населением, чем с неструктурированным. Под общественным самоуправлением понимаются формы самоорганизации населения по различным признакам и интересам не имеющие властных полномочий (решения органов общественного самоуправления обязательны лишь его участников).

К сожалению, в российской практике под общественным самоуправлением понимается, как правило, лишь одна его форма – территориальное общественное самоуправление. Мы же можем предложить достаточно широкую классификацию общественных форм, которая позволяет выработать общий подход к взаимодействию с ними:

·  Общественно-политические (партии, общественно политические движения и др.).

·  Хозяйственные (кооперативы, ТСЖ, ЖСК, гаражные кооперативы и др.).

·  Территориальные (ТОСы, КОСы, и др.)

·  Отраслевые (Творческие союзы, профессиональные союзы, экологические движения и др.).

·  Клубные (клубы по интересам).

Работа с этими формами общественного самоуправления является необходимым элементом деятельности по реализации стратегического плана. В ходе рассмотрения вопроса о субъекте управления мы обязательно дадим характеристику основных форм взаимодействия с общественным самоуправлением.

Компетенция современных органов власти построена так, что в своей деятельности органы власти используют как формы непосредственного управления (когда деятельность по реализации полномочий организуется на базе собственной инфраструктуры), так и опосредованные (когда полномочия реализуются посредством организации или регулирования деятельности иных хозяйствующих субъектов). Понятно, что при этом выбор методов управления и расстановка приоритетов при их использовании, будут различными.

На основе соотношения опосредованных и непосредственных форм управления можно выделить три вида управления:

·  Администрирование – создание системы соподчиненных элементов, для исполнения полномочий органа управления. Основным содержанием деятельности органа управления является контроль правоприменеия, основным механизмом воздействия выступает санкция за не исполнение норм и правил.

·  Хозяйственное – исполнение полномочий органа управления через функции собственника и (или) через государственный и муниципальный заказ.

·  Индикативное – управление через создание соответствующих условий мотиваций.

Современное законодательство предполагает достаточно широкий спектр полномочий органов управления для организации всех видов управления. Основными из них, с точки зрения рассматриваемой темы, являются:

Ø  Право на издание нормативных правовых актов (нормативное регулирование по предметам ведения) – позволяет органу власти воздействовать на объект управления, путем издания нормативных актов, устанавливать общеобязательные правила для различных секторов хозяйственной и общественной жизни. Применение этого права жестко регламентируется законодательством, устанавливающим границы компетенции каждого органа власти. Необходимо отметить, что в зависимости от компетенции органа власти право может реализовываться в различных областях деятельности (финансовое регулировании за счет установления налогов и сборов, санкционирование проведения общественных мероприятий. регистрационные права и др.).

Ø  Право организации и ведения хозяйственной деятельности– это право позволяет органу управления самостоятельно выбирать форму организации исполнения полномочий связанных с оказанием общественно значимых услуг. Орган управления может их реализовывать как через исполнение полномочий собственника (создание собственных предприятий и учреждений, предоставление собственности в пользование другим субъектам хозяйственной деятельности), так и через организацию государственного и муниципального заказа.

Ø  Право санкции и контроля – реализация большинства полномочий органа власти и управления требует наличия возможностей контролировать его исполнение и применять санкции к нарушителям.

Ø  Право координации деятельности предприятий учреждений и организации – предоставляет возможность органам управления запрашивать информацию о деятельности предприятий, учреждений и организаций, действующих на подведомственной ему территории, выступать организатором взаимодействия субъектов хозяйственной, общественной и политической деятельности. Реализация этого права так же регламентирована законодательством, но в данном случае, с точки зрения охраны прав граждан и субъектов хозяйственной деятельности.

Названные выше права, не являются исчерпывающим перечнем, но позволяют увидеть возможности органов управления. Они позволяют понять, что при осуществлении различных видов управленческой деятельности, на различных ее этапах, органы управления будут использовать различные права.

Так для организации транспортного обслуживания населения на первом этапе потребуется издание соответствующих нормативных актов (положение о транспортных пассажирских перевозках), на следующем этапе потребуются хозяйственные права (организация муниципального заказа на транспортные услуги), и наконец далее будут использованы права на контроль и санкцию.

Из приведенного примера следует, что исполнение любого полномочия может быть представлено в виде последовательной управленческой процедуры, на каждом из этапов которой, должны применяться различные виды управления и использовать различные права органа управления. При подобном подходе требуется специализация органов управления по видам управленческой деятельности. Поскольку нельзя сосредотачивать в одних руках планирование услуги, ее нормативное и финансовое регулирование и контроль исполнения.

Для решения этой задачи необходимо провести классификацию органов управления по используемым видам управления и правам.

4.4. Определение типологии органов управления исходя из мотиваций.

Определив основные стратегии развития территории, основных субъектов развития и их мотивации, необходимо выбрать основные методы, при помощи которых будет осуществляться управление развитием территории.

Как уже упоминалось выше, по содержанию управленческих воздействий они делятся на три основные группы: административные, хозяйственные и индикативные.

Немаловажным является и то, что в деятельности самих органов управления различные виды управленческих воздействий часто не совместимы. Например, вряд ли можно назвать оптимальным сочетание функций контроля и исполнения, заказчика и подрядчика.

Мотивации, превалирующие в каждом из управленческих процессов и на каждом этапе их осуществления, так же предполагают особенности применения тех или иных управленческих воздействий.

Поэтому, определение методов управления и закрепление их за определенными видами управленческих структур, является одним из факторов определяющих эффективность управления.

Процесс определения форм и методов управления необходимо начинать с группировки органов власти и управления по основным мотивациям присущим им при осуществлении деятельности. Поскольку мотивации в первую очередь отражают природу самих органов.

Как правило, мотивации напрямую зависят от способа формирования органов власти. Так выборным органам присущи популистские мотивации и следовательно в структуре органов власти и управления территории именно к их компетенции должны быть отнесены соответствующие этапы управления. Прежде всего, определение стратегии и утверждение приоритетов.

Выборы – являются формой передачи полномочий от населения к органу или должностному лицу. Следовательно, основная задача выборных органов и должностных лиц соблюдение интересов населения.

В то же время, популизм вряд ли будет полезен на этапе планирования и реализации приоритетов развития, где основным качеством необходимым для осуществления деятельности является профессионализм исполнителя.

Поэтому, вторым типом органов, являются органы общей компетенции. Которые, являясь производными от выборных органов, относятся к исполнительной или распорядительной ветви власти. Саму эту особенность необходимо учесть при создании органов общей компетенции.

Назначение их на должность должно осуществляться либо выборным органом, либо выборным должностным лицом. Что с одной стороны, позволяет сохранить определенную зависимость от органа их образовавшего, с другой стороны позволяет избежать отраслевых предпочтений. Поскольку основной характеристикой органов общей компетенции является способность видеть территорию целиком, а не отдельные отраслевые срезы.

Отраслевые органы управления образуются по секторам управления и выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание услуг. Их основная роль проявляется, прежде всего, на этапе реализации целей и задач развития территории. Основным качеством, которым они должны обладать является профессионализм и глубокое знание отрасли. Важно так же отметить, что сектор понимается значительно шире, нежели отрасль.

В дореволюционной России за органами власти закреплялась не компетенция, а дела. Понятие «дело», в отличие от понятия компетенция предполагает некоторую технологическую завершенность управленческой операции.

Подобный подход не просто обеспечивает комплексность решения проблемы, но и позволяет четко выделить содержание вопроса во всех его взаимосвязях. Но самое главное он позволяет осуществлять контроль по текущим результатам.

Нельзя сказать, что какие то из мотиваций более важны, а другие менее. Просто на каждом этапе деятельности требуются различные знания, умения и навыки.

Не менее важно в организации управления территорией использование администрирования, которое фактически, является способом обеспечения мотивации при правоприменительной деятельности.

Итак, следует выделять следующие типы органов управления:

1.  Выборные органы и должностные лица – в силу их выборкой природы, являются основными органами, осуществляющими нормативное регулирование.

2.  Органы общей компетенции – структурные подразделения, которые осуществляют регулирование в отношении всего территориального хозяйства и используют преимущественно опосредованные методы управления.

3.  Отраслевые органы управления – структурные подразделения, осуществляющие управление отраслями и секторами территориального хозяйства, преимущественно хозяйственными методами управления.

4.  Административные органы управления – структурные подразделения осуществляющие управление при помощи административных методов управления.

Дадим более развернутую характеристику органов управления территорией:

4.4.1. Выборные органы власти и должностные лица

Выступая от имени населения, выборные органы власти и управления, выполняют функции его представителей. В этом качестве они призваны исполнить следующие полномочия:

1.  Носителя целей развития. Поскольку, конечной целью развития территории является благополучие населения проживающего на ней. В этом качестве именно они или само население имеют право определять приоритеты развития территории, осуществлять контроль их соблюдения, координация деятельности других хозяйствующих субъектов для развития территории.

2.  Собственника ресурсов территории. В этом качестве осуществление полномочий связано с определением форм возможного использования ресурсов территории, а так же решение о временном или полном отчуждении собственности.

Таким образом, к полномочиям выборных органов и должностных лиц относятся функции представительные, распорядительные и контрольные. На различных этапах развития государственности в России и зарубежных странах использовались различные формы и сочетания данных полномочий в структуре органов власти и управления.

Например, в ходе реформ Александра II, для городов применялась модель, когда все эти полномочия были строго разведены. Представительные полномочия закреплялись за Городской Думой, распорядительные за Городской управой. Контроль осуществлялся вышестоящим органом власти.

Сложившаяся сегодня в большинстве муниципалитетов и субъектов федерации структура выборных органов и должностных лиц так же предполагает разделение этих полномочий. Однако существующая модель обладает рядом существенных недостатков:

·  Распределение полномочий позволяет концентрировать на уровне должностного лица не только распорядительные полномочия, но и значительную часть представительных.

·  Отсутствует четкое разграничение полномочий между выборными органами власти и должностными лицами.

·  Контрольные функции, как правило, объединены с распорядительными. Что само по себе не допустимо.

Исходя из приведенного выше анализа, становиться ясно, что оптимальным является разведение основных функций в структуре представительного органа или вычленение отдельных органов по данным функциям.

Говоря о методах деятельности выборных органов власти и управления, мы должны четко представлять, что основным продуктом этой деятельности является нормативный акт, исполнение которого, возлагается на других субъектов деятельности. Следовательно, основными методами управления выступают индикативные или опосредованные методы воздействия.

К ним, прежде всего, стоит отнести общее нормативное регулирование процессов происходящих на территории, что в большей степени свойственно коллегиальным выборным органам. А так же, секторальное нормативное регулирование, которое осуществляется выборными должностными лицами.

Возможна так же ситуация когда, секторальное нормативное регулирование может быть делегировано в рамках структуры исполнительной власти. Однако и в этом случае, ответственность за осуществление этих полномочий остается за данным выборным должностным лицом.

Хотелось бы так же отметить что, говоря о выборных должностных лицах и выборных коллегиальных органах, имеются в виду не только обязательные представительные органы или высшие должностные лица территории. Состав, структура и функции этих органов могут быть крайне разнообразны. Начиная от выборного начальника милиции общественной безопасности (шерифа) и заканчивая коллегиальным контрольным органом.

4.4.2. Органы общей компетенции

В структуре органов власти и управления помимо представительных органов власти имеются органы общей компетенции. Как правило, эти подразделения являются частью аппаратов администрации или представительного органа.

Подразделения общей компетенции сочетают в себе влияние выборных органов, которыми они образованы, с профессионализмом чиновников. Немаловажно, что эти подразделения занимаются общими вопросами управления территории и лишены отраслевого лоббизма.

По своей природе эти органы призваны выполнять следующие функции:

·  Аппаратное сопровождение деятельности выборных органов и должностных лиц.

·  Формирование основных направлений и стратегий развития подготовка их для утверждения выборными органами и должностными лицами.

·  Осуществление контрольных функций по отношению к отраслевым органам, с точки зрения соблюдения определенных стратегий и приоритетов.

·  Подготовка для принятия решений имеющих нормативный характер.

·  Аналитические функции и функции сопровождения программ и проектов, с точки зрения организации работы с населением территории.

Приведенные выше функции подразделений общей компетенции могут группироваться по-разному. В той или иной степени они присутствуют и в существующих сегодня структурах.

Поэтому прежде чем определять компоновку этих функций необходимо их вычленить внутри административных структур. Как правило, в действующих структурах эти функции представлены в следующих подразделениях: финансовые органы, органы планирования и контроля, учетно-аналитические, информационные.

По своей природе, данные структуры должны замыкаться непосредственно на выборные органы и должностные лица территориальных органов власти и управления. Их компетенция производна от выборных органов, а следовательно они не могут иметь самостоятельных методов воздействия на общую ситуацию. Они его осуществляют через решения выборных органов и должностных лиц, либо через отраслевые органы управления.

В связи с этим, по своей сути методы управления находящиеся в руках подразделений общей компетенции являются индикативными. Хотя, внутри системы органов управления они обладают возможностью использовать административное регулирование, в частности, при осуществлении контрольных функций или аналитических.

4.4.3. Отраслевые органы управления

Особое место в структуре управления территориальным развитием занимают отраслевые органы управления. По своей структуре это подразделения аппарата реализующие непосредственное секторальное управление. Их компетенция так же производна от полномочий выборного должностного лица или органа. Но они полностью относятся к исполнительной власти.

Основное отличие отраслевых органов заключается в тех функциях, которые они выполняют. Так как отраслевые органы занимаются непосредственной исполнительской деятельностью, то по содержанию своей деятельности они являются:

·  Представителем заказчика по тем отраслям и секторам, которые финансируются из территориальных и местных бюджетов.

·  Представителями собственника (управляющими), в отношении собственности и ресурсов, отнесенных к ведению данного органа власти и управления.

С этой точки зрения, их основной задачей является формирование территориального заказа в данном секторе управления или организация рационального и эффективного использования собственности.

К сожалению, долговременное преимущество методов администрирования в управлении страной привело к тому, что значение и роль отраслевых органов управления было гипертрофированно. Это явление является следствием огосударствления собственности. «Обезличенная» и «бесхозная» собственность стимулировало превалированию интересов управляющего над интересами собственника.

Именно этими особенностями исторического развития нашей страны были предопределены некоторые особенности существующих отраслевых структур. В частности, совмещение функций нормативного секторального регулирования и функций государственного заказчика. Поскольку собственность была обезличена, эти функции совпадали. В современных условиях, когда в рамках одного сектора могут действовать различные формы собственности совмещение нормативного регулирования и исполнения хозяйственных функций (собственника или государственного заказчика) недопустимо.

Не менее крупной ошибкой в структурной политике по управлению собственностью, было совмещение функций учета и контроля (комитеты по управлению имуществом) с функциями собственника (передача комитетам прав учредителя в государственных и муниципальных предприятиях и учреждениях).

В данных примерах, ясно видно, что сочетание мотиваций общей компетенции и отраслевых мотиваций приводит к резкому ухудшению качества управления.

Крайне важно при определении структуры отраслевых органов управления осуществить следующие действия:

1.  Отделить вопросы общей компетенции от вопросов отраслевых.

2.  Вычленить функции государственного и муниципального заказчика. Исключив их смешение с другими задачами. Что позволяет избежать монополизации секторов.

3.  Отделить нормативное секторальное управление от хозяйственного управления собственностью.

Решение данных вопросов не потребует увеличения аппарата управленческих структур. Поскольку часть секторов может быть укрупнена, а другая часть закреплена за соответствующими хозяйствующими структурами или органами общей компетенции.

4.4.4. Административные органы управления

К административным органам управления относятся, прежде всего, органы, осуществляющие надзор и контроль исполнения решений органов власти и управления, а так же осуществляющие процедуры разрешительного характера. По сути своей деятельности в их распоряжении имеются средства, понуждающие к определенным действиям, основным из которых является наказание, за неисполнение нормативных актов издаваемых органом власти или управления в рамках определенной законом компетенции.

К таким подразделениям относится аппарат администрации (осуществляет контрольные функции внутри администрации), контрольно-ревизионные службы и др.

Очень важно, при построении структуры, предусмотреть, что бы функции контроля не совмещались в рамках одной структуры исполнительной власти, с функциями принятия самого нормативного акта.

После того, как мы дали основные характеристики видов органов управления, необходимо закрепить разграничение полномочий и виды управленческих воздействий за определенными типами структурных подразделений органа управления. Это нужно сделать, для того, что в последствии при определении мотиваций в конкретной управленческой процедуре определить статус органа, а следовательно и возможные для него типы управленческих воздействий.

Примем весьма условную (с точки зрения названий) классификацию типов органов управления:

·  Департаменты – органы общей компетенции, осуществляющее нормативное и индикативное управление.

·  Управления – органы управления, осуществляющие руководство отдельными отраслями и использующие в основном методы нормативного регулирования и прямого администрирования

·  Отделы (службы) – подразделения, осуществляющие административное управление.

При составлении управленческой процедуры данная классификация позволит достаточно точно определить место и роль (полномочия) органа управления.

4.5. Анализ управленческих процедур

После того как проведен анализ объекта и субъекта управления, необходимо провести исследование основных управленческих процедур. Целью подобного исследования является определение того, какие методы управления применяются при исполнении данного полномочия и насколько они соответствуют природе органа управления, на который они возложены.

Для осуществления этой работы необходимо представить действия органов управлений в виде последовательной цепочки, давая характеристику каждого из этапов исполнения полномочий, с точки зрения основного содержания этапа и участников и их мотиваций.

Далее, действующая управленческая процедура, сравнивается с оптимальной (с точки зрения мотиваций), и вносятся необходимые коррективы.

Рассмотрим на примере одного и этапов бюджетного процесса – формирование проекта расходной части бюджета. В традиционной схеме управленческая процедура выглядит так: предприятия и учреждения подают заявки на финансирование в отраслевые подразделения, которые формируют сводную заявку по отрасли и передают ее в финансовый орган, который, в свою очередь сводит отраслевые заявки в единый проект расходной части бюджета.

Как видно из этой последовательности действий, в основе данного подхода, лежит мотивация учреждений и предприятий, которые заинтересованы в получении максимального финансирования, при минимальных объемах работ. Вряд ли эту мотивацию, можно назвать мотивацией к эффективному хозяйствованию.

Поскольку из данного процесса исключены выборные органы и органы общей компетенции, подобный подход исключает учет при планировании расходов, приоритетов развития территориального хозяйства в целом.

Следовательно, планирование расходов должно быть откорректировано следующим образом. Ему должно предшествовать, текущее и стратегическое планирование осуществляемое, под руководством выборных органов и органов общей компетенции. В результате этой работы, в рамках текущего планирования формируются основные показатели и требования к удовлетворению основных текущих потребностей (натуральные показатели и нормативы по отраслям), а в рамках стратегического планирования, определяются приоритеты бюджетной политики с учетом стратегии развития территориального хозяйства. На их основе определяются нормативы текущего финансирования и программ развития.

При таком развитии отраслевые подразделения играют вспомогательную, а не главенствующую роль в управленческой процедуре, что исключает отраслевое лоббирование. С другой стороны в рамках процедуры исполнения бюджета, именно они должны играть ведущую роль.

Подобный анализ необходимо провести по всем управленческим процедурам, осуществляемым органом управления. На его основе и должны группироваться полномочия структурных подразделений и регламентироваться их действия. Последовательность действий должна отражаться в нормативных документах – регламентах.

4.6. Выбор методов управления

Как уже говорилось ранее, выбор методов управления обусловлен рядом факторов, определяющими среди них являются:

·  Полномочия органа власти и управления и его место в иерархии органов власти. В основе наделения теми или иными полномочиями лежит его принадлежность к одному из трех типов органов, характеристика которых дана нами в предыдущей главе.

·  Типом отношений существующих между объектом и субъектом управления в данном секторе управления. Решающее значение имеют отношения собственности.

·  Совместимостью в рамках одной структуры различных управленческих воздействий.

На приведенной ниже схеме показано сочетание типов органов власти и управления с управленческими воздействиями и их структурная совместимость.

	Индикативное управление	администрирование	Хозяйственное управление
Выборные органы власти и управления
Органы общей компетенции
Отраслевые органы управления
Административные органы управления

- 

Управленческие полномочия соответствуют природе органа власти и управления.

- 

Орган власти и управления участвует осуществлении полномочий.

- 

Осуществление данных полномочий не может осуществляться данным органом власти и управления.

-  Осуществление полномочий возможно, но не желательно.

Изображенная на схеме матрица совместимости является упрощенной моделью соотношения вида органа власти и управления с методами управленческих воздействий. Поскольку, каждый из видов органов власти и управления может быть разбит на подвиды.

Сами методы управленческих воздействий, так же имеют свою внутреннюю структуру. Поэтому, после первичного отбора методов управленческих воздействий должны быть определены сами органы и их функции, а затем этапы управленческих воздействий распределены по соответствующим подразделениям.

Так, например, отраслевые органы выполняют отдельные функции собственника и функции государственного заказчика, которые не могут быть совмещены рамках одного структурного подразделения. Поскольку, в качестве учредителя хозяйствующего субъекта орган управления заинтересован в получении заказа именно его предприятием. Целью заказчика является нахождение наиболее приемлемых условий выполнения работ.

Подобная ситуация происходит и в других видах органов власти и управления. Поэтому на втором этапе взаимоувязки органов управления и методов управления необходимо совместить методы управления с этапами управленческих процессов и структурными подразделениями администрации.

Подобную работу невозможно проделать абстрактно. Так как, она привязана к конкретным условиям муниципального образования. В данной работе можно лишь привести несколько примеров подобной работы.

Например, большинство муниципальных образований имеют две основные модели построения выборных органов власти. Либо избираемый прямым голосованием представительный орган и высшее должностное лицо. Либо избранный населением орган власти избирает высшее должностное лицо, а управляющий избирается на конкурсной основе. Соответственно и распределение полномочий между выборным органом и должностным лицом будут резко отличаться.

Прежде всего, это коснется распорядительных полномочий, поскольку во втором варианте полномочия выборного должностного лица производны от полномочий выборного органа. Следовательно, его компетенции в нормативном регулировании будет резко ограничена. Так же будут ограничены и распорядительные полномочия.

В этом случае исходя из мотивационного анализа целесообразно утверждение руководителя исполнительной власти. Поскольку, в силу своей природы и мотиваций недопустимо, совмещение популистских мотиваций с полномочиями по исполнению текущей деятельности органа управления. К сожалению, такая практика имеет место в современных органах власти и управления и как правило приводит к осуществлению «глобальных политических проектов» при полном развале текущей работы.

Аналогичный пример может быть приведен и в отношении смешения методов управления в отраслевых органах. Так, в большинстве территорий управление системой образования совмещает в себе функции собственника в отношении государственных и муниципальных учреждений образования, функции государственного заказчика образовательных услуг и секторальное нормативное регулирование. В этих условиях задача развития системы подготовки, замыкается на задачу обеспечения муниципальных и государственных образовательных учреждений.

Еще раз оговорюсь, что любой вариант должен быть привязан конкретному муниципальному образованию. Так, например, в сложнопостроенных территориях (имеющих в своем составе иные органы власти и управления или территориальные подразделения) роль собственника может выполнять территориальное подразделение.

Главное, что бы построение структуры управления, базировалось не на сиюминутных популистских ил отраслевых мотивациях, а на конкретном анализе объекта управления.

§  Управленческая процедура предполагающая последовательное, поэтапное исполнение полномочия органа местного самоуправления по одному или нескольким предметам ведения, учитывающая природу и мотивацию органа управления.

§  Управленческая процедура лежит в основе соответствующих регламентов по исполнению конкретных полномочий.

Выстроив управленческие процедуры, в виде горизонтальных цепочек этапов их исполнения, мы должны перейти к последующему этапу анализа – изучению мотиваций органов управления на каждом этапе. Технологически эта работа выполняется при помощи составления простой таблицы приведенной ниже.

Этапы управленческой процедуры	Выборные органы и должностные лица	Органы общей компетенции (Департаменты)	Отраслевые органы управления (управления)	Административные органы управления (отделы)

Размещая в первой графе таблицы этапы управленческой процедуры, мы анализируем основные мотивации необходимые для наиболее эффективного исполнения данной деятельности и отмечаем в правой стороне роль и место каждого органа управления. Затем мы собираем по вертикали основные полномочия по видам управленческой деятельности и в итоге получаем подробное описание компетенции органов управления. Остается после этого провести их закрепление по секторам и отраслям управления.

Подобный анализ, несмотря на его простоту, позволяет:

Ø  Осуществит взаимоувязку действий органов управления, на основе разграничения полномочий.

Ø  Избежать дублирования, а так же снизить опасность конфликтов.

Ø  Составить подробные положения и нормативные акты регламентирующие деятельность органов управления.

Ø  Обеспечить соответствие мотивации необходимой для исполнения полномочий и природы органа управления.

В приложениях приведены примеры подобного подхода к построению структуры управления.