НАУЧНАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ ПРОФЕССОРСКО-ПРЕПОДАВАТЕЛЬСКОГО СОСТАВА, НАУЧНЫХ И ПРАКТИЧЕСКИХ РАБОТНИКОВ
СЕКЦИЯ «АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПОСТРОЕНИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА И ПРАВА»
заведующий кафедрой уголовного
права ВИУ к. ю.н., доцент,
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ И ПРОКУРАТУРЫ
Несмотря на разную правовую природу органов конституционной юстиции и органов прокуратуры, разность форм и методов работы, законодательством перед названными государственными институтами ставятся общие цели и задачи, главными из которых можно назвать обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, верховенства закона, единства и укрепления законности.
Указанные задачи решаются с учетом специфических форм, способов и полномочий органов конституционной юстиции и прокуратуры. Безусловно, их у прокуратуры больше.
Осуществляя правозащитную деятельность прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, а также применяет иные меры прокурорского реагирования. Таким образом, прокурорский надзор по форме его осуществления имеет активный характер и может осуществляться инициативе органов прокуратуры.
Одной из предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» мер реагирования прокурора является обращение в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд для защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Однако законодательная регламентация порядка и оснований такого обращения вызывает вполне обоснованные возражения у научной общественности и прокурорских работников.[1] Проблема известна. Она заключается в ограничении действующим законодательством (ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 45 ГПК РФ) круга субъектов, в защиту которых прокурор вправе обратиться в суд: лица, которые по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности или по другим уважительным причинам не могут самостоятельно обратиться в суд, то есть являются социально незащищенными. По справедливому замечанию С. Бывальцевой, в этом случае получается, что и надзор может осуществляться лишь за соблюдением прав и свобод именно этих граждан, поскольку при отклонении (а то и просто игнорировании) органом или должностным лицом соответствующего акта реагирования прокурор лишен возможности обратиться в суд и восстановить нарушенное право в отношении иных граждан. Между тем очевидно, что любое полномочие по реагированию, не подкрепленное реальными мерами ответственности за неисполнение законных требований прокурора или правом обращения в суд, не может быть достаточно эффективным.[2] Более того, ограничение права прокурора на обращение в суд в защиту прав и свобод граждан, а также неопределенность формулировки ст. 45 ГПК РФ нередко приводят на практике к отказу судом прокурору в приеме заявления буквально в любом случае.[3] Таким образом, действующее гражданско-процессуальное законодательство и законодательство о прокуратуре порождают множество проблем в реализации прокуратурой своих правозащитных функций.
Справедливости ради следует отметить, что законодатель Федеральным законом от 5.04.2009 г. внес изменения в ч.1 ст. 45 ГПК РФ, несколько смягчив свою позицию по ограничению права прокурора на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Указанное ограничение теперь не распространяется на заявления прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение, обеспечение права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах, охраны здоровья, обеспечению права на благоприятную окружающую среду, образования.
Вместе с тем, считаем, что ч. 1 ст. 45 ГПК и ч. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не должны содержать абсолютно никаких изъятий из права прокурора на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Хотя бы в ближайшей перспективе. Как известно, ограничение права на обращение прокурора в суд стало результатом судебно-правовой реформы, которая изначально была нацелена на возвышение роли судебной власти в России и стимулирование развития институтов гражданского общества. Это в целом правильный и неизбежный процесс. Однако мы не приветствуем искусственно подгоняемые радикальные изменения законодательства, скопированные у стран с развитой демократией без учета специфики современного российского общества. В России именно прокуратура с ее централизованной системой способна и должна обеспечивать в публичной сфере и точное применение законов, и единство законности, и неотвратимость ответственности за любое нарушение закона путем использования процессуально-правовых процедур, каковыми являются конституционное, гражданское, арбитражное, административное и уголовное судопроизводства.[4] Как справедливо отмечено , в современных условиях, когда государство не может обеспечить реализацию конституционного положения о праве каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в предусмотренных законом случаях – бесплатно, ограничение участия прокурора, осуществляющего правозащитную функцию в гражданском судопроизводстве, преждевременно.[5]
Несколько иная ситуация в этой связи складывается с участием прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве. Конституциями (уставами) практически всех субъектов РФ, где созданы и функционируют конституционные (уставные) суды, допускается возможность обращения прокурора с запросом о проверке конституционности нормативного правового акта, нарушающего права, свободы и законные интересы граждан. Более того, в большинстве субъектов РФ прокурорам предоставляется право принимать участие и излагать свою позицию по любому рассматриваемому в конституционном (уставном) суде делу. При этом указанные права прокурора не ограничены какими-либо условиями.
Несмотря на это прокуроры крайне редко используют предоставленное им право обращаться в региональные органы конституционной юстиции за защитой прав и свобод граждан. Анализ практики реализации прокурорами столь важного полномочия показывает, что за все время существования конституционных (уставных) судов не было вынесено ни одного постановления в связи с обращением прокурора в Республике Северная Осетия – Алания, Республике Марий-Эл, Республике Татарстан, Республике Тыва, Республике Дагестан, Чеченской Республике, г. Санкт-Петербург, Калининградской области. В других субъектах случаи обращения в органы конституционной юстиции носят единичный характер. И это несмотря на то, что еще приказом Генерального прокурора РФ от 01.01.01 г. № 42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» органам прокуратуры было рекомендовано шире использовать право на обращение с запросом в региональные конституционные суды. К сожалению, в настоящее время данный приказ утратил силу.
Представляется, что изложенная нами проблема должна быть решена путем дополнения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» нормой, обязывающей прокуроров обращаться в конституционные (уставные) суды при выявлении неконституционных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Она может быть решена и на отраслевом уровне. В этой связи необходимо сформировать целостную систему указаний со стороны Генеральной прокуратуры РФ по вопросу защиты прав и свобод граждан. Принятие единичных актов Генеральной прокуратуры по данному вопросу представляется крайне недостаточным хотя бы потому, что эти акты не способствуют реальному распространению положительного опыта региональных прокуратур. В частности, не получает распространения опыт прокуроров Республики Карелия, Республики Бурятия и Республики Саха (Якутия) по взаимодействию с органами конституционной юстиции. Только в последние годы по запросам указанных прокуроров конституционными судами вынесено соответственно 15, 8 и 6 решений.
Анализ текста некоторых приказов показал, что они требуют обновления из-за изменения законодательства и накопленного правоприменительного опыта. Содержание этих приказов следует конкретизировать, поскольку они не содержат четко выраженных указаний подчиненным прокурорам. Особенно это замечание касается взаимодействия прокуратуры с органами конституционной юстиции. В частности, Приказ Генпрокуратуры РФ от 01.01.2001 г. № 000 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»[6], не содержит указаний на необходимость защиты конституционных прав и свобод граждан средствами конституционной (уставной) юстиции. Подобное дополнение является необходимым и давно назревшим. Однако такая норма будет эффективной при одновременном возложении персональной ответственности за правильную организацию этой работы лично на прокуроров субъектов Российской Федерации с регулярным предоставлением в Генеральную прокуратуру России соответствующих отчетов.
Безусловно, прокурорский надзор имеет инициативный характер и в этой связи является более результативным в осуществлении контрольной деятельности государства. Однако по результатам своего осуществления он во многом зависит от эффективности судебной власти, поскольку при реализации полномочий прокуратуры по результатам прокурорской проверки принимается промежуточное решение, например внесение протеста.[7] При этом должностное лицо или орган не обязаны удовлетворять протест и вправе отклонить его. В этом случае прокурорам необходимо задействовать судебный контроль, результатом которого будет судебное решение.
Именно потому, что механизм прокурорского принуждения подключен к механизму осуществления судебной власти, эффект применения прокурорской власти значительно усиливается. Таким образом, конституционный (уставной) суд и прокуратура, опираясь на закон, взаимно дополняют друг друга, тем самым усиливая механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. А надзор за исполнением решений конституционных (уставных) судов со стороны прокуратуры влечет повышение авторитета актов органов конституционной юстиции.
Следует отметить существенные различия не только в формах, но и юридической силе принимаемых судами различной юрисдикции решений. Если решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов принимаются более оперативно, то решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ являются более эффективными в деле укрепления законности и защиты прав и свобод граждан. Во-первых, решением конституционного (уставного) суда нормативный акт признается не недействующим, а утратившим силу. Это означает отсутствие в дальнейшем необходимости в его отмене. Неконституционная норма автоматически исключается из правовой системы. Во-вторых, решение конституционного (уставного) суда окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Что же касается юридической силы такого решения, то она равна силе конституционных норм. При этом обязательный характер носят не только положения резолютивной части решения, но и правовые позиции, указанные в мотивировочной части. В-третьих, решение конституционного (уставного) суда действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Его юридическая сила не может быть преодолена повторным принятием такого же акта. Все положения иных актов, аналогичные по своему смыслу положениям, признанным неконституционными, также не могут исполняться. Таким образом, решение конституционного (уставного) суда носит более универсальный характер. И, наконец, в-четвертых. Решением конституционного (уставного) суда может быть возложена на органы и должностные лица обязанность устранить выявленный в ходе судебного контроля пробел в правовом регулировании. В этом случае соответствующие органы и лица обязаны в установленные сроки восполнить данный пробел путем принятия нового нормативного акта или внесения изменений и дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части.
Изложенные, а также некоторые другие обстоятельства не оставляют сомнений в достаточной эффективности и универсальности средств судебного конституционного контроля. Именно поэтому возможности взаимодействия прокуратуры и органов конституционной юстиции субъектов РФ, особенно в сфере осуществления надзора прокуратуры за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод граждан, для восстановления законности и правопорядка мерами судебного конституционного контроля должны развиваться. Тем более что прокуроры субъектов РФ имеют не ограниченное какими-либо условиями право на обращение в конституционные (уставные) суды. Считаем, что эффективность усилий прокуратуры в этом случае будет повышаться.
И, последнее. В настоящее время конституционные (уставные) суды образованы лишь в 17 субъектах Российской Федерации. При этом более чем в 40 субъектах приняты законы об органах конституционной юстиции. Анализ ситуации показывает, что в большинстве из этих субъектов при наличии действующего законодательного акта органы власти не образовывают конституционные (уставные) суды. Причины такого отношения вполне очевидны. В этой связи назрела необходимость принятия мер прокурорского реагирования для безотлагательного исполнения принятых субъектами Российской Федерации законов о конституционных (уставных) судах. Это полностью соответствует предназначению прокуратуры, одной из задач которой является надзор за исполнением законов, в том числе законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации.
Полагаем, что указанные и другие меры будут способствовать совершенствованию региональной правовой системы, обеспечению законности, формированию единого правового пространства и, тем самым, укреплению Российского государства.
[1] См. например: Как прокурору защитить человека, закон и интересы государства? / Законность. 2007. № 12; Ергашев ограниченного участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел / Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 2; Мельников власть // Государство и право. 2002. № 2. С. 24. и др.
[2] См.: Защита прав и свобод человека / Законность. 2008. № 9.
[3] См.: Указ. соч.; Реализация права несовершеннолетнего на судебную защиту при предъявлении иска прокурором // Законность. 2008. № 4. с. 27.
[4] См.: Мельников . соч. С. 24.
[5] См. Гражданское процессуальное право: Учебник / Под ред. . М.: Велби; Проспект. 2005. с. 93.
[6] См.: Приказ Генпрокуратуры РФ от 7.12.2007 г. № 000 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. 2008. № 3.
[7] Судебный контроль и прокурорский надзор // Законность. 2007. № 5.
