[1]
Природа исполнительной власти в Республике Северная Осетия-Алания
Организация исполнительной власти в республиках в составе России, в том числе и в Республике Северная Осетия-Алания, с позиций действующего законодательства выглядит противоречивой.
Согласно схеме исполнительной власти, устанавливаемой Федеральным законом № 000 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[2], в субъектах Российской Федерации создаются две подветви исполнительной власти – высший исполнительный орган государственной власти субъекта и высшее должностное лицо субъекта, который одновременно является руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта. Причем ФЗ № 000 формулирует конкретные полномочия лишь высшего должностного лица субъекта РФ, из чего вытекает вывод, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта лишен самостоятельного статуса, представляет собой аппарат, администрацию высшего должностного лица субъекта с совещательным статусом. В краях, областях и автономиях дело обстоит именно подобным образом, в этих субъектах высший исполнительный орган является официально администрацией губернатора.
Другое дело, республики в составе России. В них создается правительство с собственным конституционным статусом, отличным от статуса высшего должностного лица субъекта. В этом отношении примечательно законодательство Республики Северная Осетия-Алания.
Конституция Республики Северная Осетия-Алания посвящает Главе Республики и Правительству республики отдельные главы (5 и 6), Правительство РСО-А обладает отдельным от Главы Республики правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 76 Конституции). По аналогии с федеральным Правительством оно обладает исключительным правом давать заключения на т. н. финансовоемкие законопроекты, реализация которых требует расходов из государственного бюджета. Согласно Конституции республики законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Республики Северная Осетия-Алания, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств республиканского бюджета Республики Северная Осетия-Алания, рассматриваются Парламентом Республики Северная Осетия-Алания при наличии заключения Правительства Республики Северная Осетия-Алания. Заключение Правительства Республики Северная Осетия-Алания представляется в Парламент Республики Северная Осетия-Алания в течение двадцати дней (ч. 3 ст. 76 Конституции).
Кроме этого, Правительство Республики Северная Осетия - Алания может направлять в Парламент Республики Северная Осетия - Алания официальные отзывы о рассматриваемых Парламентом законопроектах. Официальные отзывы Правительства Республики Северная Осетия - Алания подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении законопроектов на заседаниях Парламента Республики Северная Осетия – Алания (ст. 34 РКЗ «О Правительстве Республики Северная Осетия-Алания»).
Правительство разрабатывает и представляет Парламенту республики республиканский бюджет и программу социально-экономического развития республики; обеспечивает исполнение республиканского бюджета, программы социально экономического развития республики и представляет Парламенту республики отчеты об их исполнении (п. 1, 2 ч. 1 ст. 90 Конституции РСО-А).
Согласно республиканскому конституционному закону «О Правительстве Республики Северная Осетия-Алания» Правительство обеспечивает единство системы исполнительной власти в Республике Северная Осетия-Алания, направляет и контролирует деятельность ее органов (ст. 13). Правительство республики осуществляет общее руководство министерствами и иными органами исполнительной власти, руководит работой министерств, государственных комитетов и иных органов исполнительной власти Республики Северная Осетия - Алания и контролирует их деятельность.
Министерства, государственные комитеты и иные органы исполнительной власти Республики Северная Осетия - Алания подчиняются Правительству Республики Северная Осетия - Алания и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.
Примечательно, что порядок деятельности Правительства республики определяется не ординарным, а конституционным законом (ч. 2 ст. 90 Конституции РСО-А), что подчеркивает его самостоятельное государственное значение.
Самостоятельность правительственного статуса удостоверяется наличием у него собственных актов – постановлений и распоряжений, которые не являются актами Главы Республики.
Правительство обладает программой деятельности, утверждаемой Парламентом республики, аналог которой на федеральном уровне отсутствует. Согласно конституционному закону «О Правительстве Республики Северная Осетия-Алания» Правительство Республики Северная Осетия - Алания вносит на утверждение Парламента республики программу деятельности Правительства в течение двух месяцев со дня его образования.
Приведенные законодательные положения, характеризующие статус Правительства Республики Северная Осетия-Алания, по нашему мнению, не противоречат Федеральному закону № 000, что позволяет сделать вывод, что этот закон в части конструирования системы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации содержит очевидный дефект. С одной стороны, он допускает наличие у высшего исполнительного органа власти собственного конституционного статуса, наличие правительственных полномочий. С другой стороны, он требует, чтобы высшее должностное лицо субъекта РФ, который существует во всех субъектах, непременно был руководителем высшего исполнительного органа власти субъекта.
Но очевидно, что руководитель высшего исполнительного органа государственной власти и сам высший орган исполнительной власти не могут обладать разной компетенцией.
Если высшее должностное лицо субъекта РФ является руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, то при такой конструкции совершенно излишней становится должность Председателя Правительства республики, во всяком случае, с самостоятельным статусом. Между тем, в республиках в составе России эта должность функционирует весьма успешно, она не сливается с должностью главы республики. В Республике Северная Осетия-Алания должность Председателя Правительства и главы республики никогда не соединялись в одном лице, они всегда были разделены. Конституция Республики Северная Осетия-Алания формирует статус Председателя республиканского Правительства по аналогии со статусом федерального премьера, придавая ему значение государственного руководителя, второго лица республики. И эти законоположения никогда не опротестовывались органами федеральной власти. Ни прокуратура республики, ни суды никогда оспаривали правомерность подобной ситуации.
Законодательство Республики Северная Осетия-Алания формирует статус властного и ответственного главы Правительства. Именно он, а не Глава Республики возглавляет Правительство. В соответствии с конституционным законом «О Правительстве Республики Северная Осетия-Алания» Председатель Правительства Республики Северная Осетия - Алания определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, Конституцией Республики Северная Осетия - Алания, республиканскими конституционными законами, законами Республики Северная Осетия - Алания и указами Главы Республики Северная Осетия - Алания основные направления деятельности Правительства Республики Северная Осетия - Алания и организует его работу.
Председатель Правительства Республики Северная Осетия - Алания:
· представляет Правительство Республики Северная Осетия - Алания в Российской Федерации;
· ведет заседания Правительства Республики Северная Осетия - Алания, обладая правом решающего голоса;
· подписывает акты Правительства Республики Северная Осетия - Алания;
· представляет Главе Республики Северная Осетия - Алания предложения о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Республики Северная Осетия - Алания, министров, председателей государственных комитетов и других членов Правительства, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении (ст. 25 конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).
Глава Правительства республики является обязательным участником формирования Правительства, он вносит предложения Главе Республики о составе Правительства (ч. 3 ст. 88 Конституции РСО-А).
Должность Председателя Правительства Северной Осетии формируется аналогично должности Председателя федерального Правительства, что также подчеркивает самостоятельность его статуса. Председатель Правительства Республики Северной Осетии-Алании назначается Главой Республики с согласия Парламента республики.
Представляется, что система исполнительной власти в субъектах Федерации, устанавливаемая федеральным законодательством, является крайне противоречивой. Это противоречие можно снять лишь законодательным путем, разделив институты высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, придав каждому из них самостоятельный статус, построив государственную власть в субъектах Российской Федерации по федеральной схеме, где отдельно существуют глава государства и глава правительства.
Тем самым, будет обеспечено единство государственной власти в Российской Федерации, которое провозглашается Конституционным Судом,. высказавшим ту правовую позицию, что порядок формирования и функционирования органов государственной власти, а также характер их взаимодействия в системе государственной власти и установлении порядка их формирования и функционирования должны основываться на тех же принципах, что и федеральная государственная власть[3].
[1] Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского госуниверситета, г. Краснодар.
2Далее – ФЗ № 000.
[3] Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. «О проверке конституционности ряда положения Устава (основного закона) Алтайского края» // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.
