Федеральное казначейство идет к своему юбилею

В конце 2007 года исполняется 15 лет с момента возрождения Российского казначейства, которое было первоначально создано при Екатерине II.

В декабре 1992 года Президентом Российской Федерации был подписан Указ “О федеральном казначействе”, который послужил началом воссоздания системы федерального казначейства в России.

К непривычному для слуха слову “казначейство”, российские граждане относились поначалу с большой долей скептицизма, как к очередному новомодному и скоротечному экономическому веянию, каковых было немало в первые годы реформ. Однако при более внимательном изучении вопроса оказалось, что казначейские системы созданы и функционируют во многих индустриальных странах мира, являясь важнейшим инструментом финансового регулирования.

К сожалению, часто приходится сталкиваться с мнением, что казначейская система в России является лишней в системе финансового управления и практика казначейства для нас чужеродна, не имеет корней в российской истории. Это мнение глубоко ошибочно. Ведь Федеральное казначейство, созданное Указом Президента РФ в 1992году, возникло не на пустом месте.

Оказывается учет средств в казне осуществлялся на Руси еще издревле, а контроль за ее пополнением и расходованием в государстве традиционно проводился казначейскими учреждениями. Еще в Московском великом княжестве и Русском государстве в 1558 году было образовано первое государственное экономическое учреждение – Казна, контролировавшее взимание податей, сборов и повинностей. В период же правления Петра 1 была создана Счетная, или Казначейская контора, следившая до 1741 года за правильным поступлениям налогов.

В 1780 году в Москве и С. Петербурге были открыты казначейства штатных и остаточных сумм, в ведение которых находились все текущие расходы за исключением «военных, флотских и кабинетных». При этом текущие расходы осуществлялись на основании ежегодных расписаний, а остаточные – согласно особым расписаниям, которые составлялись по так называемой «Экспедиции о государственных доходах», учрежденной при первом департаменте Сената Первым государственным казначеем Российской империи, согласно высочайшему Указу императора Павла 1 от 01.01.2001 года был назначен граф , который впоследствии стал и первым министром финансов России. Интересно, что задачи, которые ставил в своем Указе о назначении Васильева Павел 1, актуальны и сегодня: «При самом вступлении в важную должность на Вас возлагаемую, приложите старания, чтобы собрать сведения к ним, как наискорее, доставить о всех доходах, о штатных, чрезвычайных и временных расходах. Дабы мы, рассмотренные и рапорядя сообразно прямым нуждам государственным, могли поставить Вас в лучшую удобность управлять частью и отвратить всякий недостаток и затруднение».

Еще в дореволюционной России казначейские учреждения кон­тролиро­вали расходование государственных средств. Из обширных исследова­ний, по­священных истории российского казначейства, приведем для справки сле­дующий материал: «Департамент Государственного казначейства был учреж­ден императорским указом в 1812 г., а 1822 г. стал годом создания в Санкт-Пе­тербурге Главного казначейства, в функции которого входили прием, хранение и выдача средств на расходы по всем видам государственного управления, а также учет этих средств. Кроме того, Главное казначейство оплачивало рас­ходы импе­раторского двора и министерств, выплачивало пенсии и пособия лицам, прожи­вающим в столице». Казначейство состояло из: а) правления, включающего управляющего и четырех представителей Министерства финан­сов; б) пяти отде­лений (кассового, бухгалтерского, контрольного, контрольно-приходного, кон­трольно-расходного и контрольно-оборотного); в) канцелярии, занимавшейся не только оформлением документов, перепиской, но и кадровой политикой.

Наряду с Главным казначейством функционировали казначейства уезд­ные и губернские. В 1837 г. они получили утвержденную Императором инст­рукцию, детально регламентирующую все стороны их деятельности: предмет последней; полномочия; порядок приема платежей, выдачи и хранения средств; ведение от­четности и т. д. Во главе казначейств стояли соответствую­щего (уездного и гу­бернского) уровня казначеи, подчинявшиеся непосредст­венно Казенной палате (органу Министерства финансов), от которой зависело и назначение их на долж­ность. Казначеи держали печати и ключи казначейств, а также отвечали за со­хранность вверенных им сумм. В понятных целях с ка­значеев брались залог и подписка в том, что без разрешения Казенной палаты они (и их родственники) не будут отчуждать принадлежащее им имущество или давать деньги в рост.

Полномочия уездных и губернских казначейств были весьма широкими и охватывали следующее.

1.  Сбор государственных доходов и их хранение, осуществление плате­жей и перечислений денежных сумм из одного казначейства в другое или в Государственный банк (впрочем, все эти действия казначейства как органы исключительно исполнительные совершали лишь по требо­ванию распоряди­тельных управлений Казенной палаты).

2.  Прием, хранение и расходование специальных средств и депозитов правительственных учреждений (кроме синодальных).

3.  Продажа гербовой бумаги, марок, бланков, бандеролей, свидетельств и патентов по акцизным сборам.

4.  Выдача свидетельств на право торговли и промыслов, билетов на тор­говые и промышленные заведения и паспортов мещанам.

5.  Прием на временное хранение сумм общественных учреждений и должностных лиц, а также переводы (где это признано возможным ми­нистром финансов) частных денежных сумм из одного города в другой.

6.  Учет по всем видам названных доходов и расходов (с представле­нием отчетности Казенной палате и учреждениям государственного кон­троля).

В конце XIX в. на казначейства были возложены и некоторые банков­ские функции. Так, с 1890 г. практически все они открыли при себе сберега­тельные кассы.

Деятельность губернских и уездных казначейств находились под жест­ким контролем как центральных, так и местных органов власти, регулярно прово­дивших финансовые ревизии. Последние подразделялись, во-первых, на сроч­ные, следовавшие по окончании каждого месяца, по истечении трехлет­него срока службы казначея и в случае его увольнения; ревизоры обязывались удостове­риться в том, что представленные по документам деньги и ценности действи­тельно имеются в кладовой, а также в том, что гербовые бумаги и бланки, со­стоящие на учете, находятся в количестве, значащемся в остатках на день реви­зии. Во-вторых, на внезапные, предназначенные для проверки не только всех на­личных ценностей, но и любых счетов и книг казначейства; о каждой такой реви­зии составлялся акт (на общем основании, с выдачей экзем­пляра ревизующему лицу). При этом ревизоры не были вправе разглашать со­держимое счетов и до­кументов, как и вообще какие-либо данные, относящиеся к операциям казна­чейств.

Срочные ревизии губернских казначейств производились общим при­сутст­вием Казенной палаты, а уездных – общим присутствием заседателей ме­стных дворянских опек (или с участием исправника). Ревизии внезапные осу­ществля­лись: а) губернатором; б) управляющим Казенной палатой или командирован­ными чиновниками; в) чинами, уполномоченными Министерством финансов или государственного контроля; г) общими присутствиями для срочных свиде­тельств.

В случае обнаружения в казначействах растрат убытки покрывались пре­жде всего из имущества казначеев, а затем – других виновников ущерба. Если же этим казенные убытки не покрывались, взыскание обращалось: а) на залоги ка­значеев; б) на имущество лиц, производивших срочные ревизии; в) на Ка­зенную палату.

В 1872 г. появилась общая для всех казначейств империи инструкция, оп­ределившая правила: а) приема разного рода монет и кредитных бумаг, а также пересылки казначействами денежных сумм; б) выплаты пенсий и посо­бий; в) выплаты процентов и погашения ценных бумаг государства; г) учета и отчетно­сти. А в 1878 г. к этому перечню добавилось еще два пункта: порядок выдачи кредитов и формы реестров и ведомостей.

В мае того же года губернские казначейства были поделены на четыре раз­ряда (внеразрядными остались лишь казначейства Санкт-Петербурга, Мо­сквы, Варшавы, Иркутска и Ташкента); к первому отнесли казначейства во­енно-ок­ружных центров, остальные подразделялись в зависимости от количе­ства при­ходных и расходных статей. Для уездных казначейств ввели три раз­ряда: к третьему причислялись те, где это число не превышало 6000 в год (они состояли из казначея, бухгалтера и его помощника); ко второму – те, что пере­крывали данный параметр (у бухгалтера имелось два помощника); третий раз­ряд обрели 53 казначейства (в них помимо двух помощников бухгалтера появ­лялся помощ­ник казначея). Некоторые же уездные казначейства разрядов не получили (в ча­стности, Одесское, Амурское и другие).

К 1917 г. насчитывалось 728 казначейств, расположенных в городах и дру­гих населенных пунктах. Все они состояли в ведомстве Департамента Го­сударст­венного казначейства и подчинялись Казенной палате. были переданы Госбанку.

На основе вышеизложенного можно утверждать: в XIX в. Россия имела сильную и организационно стройную казначейскую систему, способную реа­ли­зовывать задачи оперативного и качественного исполнения государствен­ного бюджета. Думается, некоторые ее институциональные элементы и алго­ритмы функционирования достойны стать предметом пристального внимания тех, кому поручено сегодня завершить формирование Федерального казначей­ства и окон­чательный переход на казначейскую систему кассового обеспече­ния бюджетного процесса».

После революции 1917 года были созданы приходно-расходные кассы Наркомфина. А с середины 20-х годов вместо этих касс стал работать Госбанк СССР.

После развала Советского Союза в российской экономике началось раз­рушение централизованной банковской системы и образование новых ком­мерческих банков. В этот сложный период Центральному банку пришлось вы­полнять как денежно-кредитные операции, так и следить за ходом исполнения бюджета страны. Делать это одновременно весьма сложно.

Необходимость специального государственного органа, способного четко контролировать выполнение бюджета и следить за тем, чтобы нормаль­но финансировались наука, искусство, медицина, армия, чтобы пенсии и зар­платы вовремя доходили до получателей, стала очевидна в 1992 году. И тогда же пре­зидентским Указом было создано Федеральное казначейство. Вся рабо­та, ка­сающаяся исполнения бюджета, ранее выполняемая территориальными орга­нами Центробанком и Госналогслужбой, была передана этому учрежде­нию. С появлением казначейства многие финансовые операции осуществля­ются быст­рее.

Сегодня отделения Федерального казначейства существуют в каждом областном городе, создано 89 управлений по всей России. Благодаря этому не надо "стягивать" собранные налоги в Москву, чтобы потом, в виде бюджетно­го финансирования, снова направлять их в тот же город, откуда они пришли. Кроме этого, казначейством проверяется банковская работа по перечислению средств налогоплательщиков в государственный бюджет.

Можно с удовлетворением отметить, что система Федерального казначейства хотя относительно молодая структура, тем не менее, как отмечают у нас в стране и за рубежом, развивается она динамично и быстро наращивает выполняемые функции и эффективность работы.

В современных условиях в результате коренных преобразований российской экономики сложилась следующая схема обслуживания бюджетного процесса: семь лет назад исполнение федерального бюджета находилось в ведении нескольких коммерческих банков, с помощью которых бюджеты министерств были закрыты для анализа извне. В этих условиях было окончательно осознана необходимость единой системы исполнения бюджета, призванной сломать и экономически, и административно “хитрые” механизмы перераспределения поступающих в министерства и ведомства бюджетных денег. Для этого предлагалось два пути:

- возврат бюджетных организаций на обслуживание через систему Центрального банка, т. е. воссоздание до-перестроечной модели расчетно-кассового исполнения бюджета, что противоречило бы самой логике реформ;

- создание системы органов федерального казначейства рыночного образца, принятого в развитых странах мира.

Как известно был принят второй путь.

Федеральное казначейство начало выполнять роль бухгалтера. Именно при помощи казначейского механизма исполнения доходов и расходов федерального бюджета, достигается максимально эффективное использование федеральных финансов в интересах населения страны в целом и ее наиболее социально уязвимых слоев в частности. Органам казначейства предстоит решить важные проблемы проведения государственной бюджетной политики. Казначейская система исполнения федерального бюджета ликвидирует следующие недостатки: низкая оперативность зачисления доходов на счета федерального бюджета; длительные задержки, запаздывания, неполнота и расхождения в предоставляемой Центральным банком информации; также отсутствие единого порядка распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней.

Также важно, что с развитием рынка федеральный бюджет становится основным элементом, обеспечивающим управляемость экономикой. Значительный спад производства и высокий уровень инфляции требует жесткого контроля за распределением и расходованием бюджетных средств. В то же время, в условиях когда бюджет перераспределяет около половины валового продукта, неэффективные методы исполнения федерального бюджета, сами становятся генератором дестабилизирующих экономику факторов, и подлежит корректировке.

Политический и экономический кризис в стране усугубил процесс разрушения финансовой системы страны. Привычными стали и продолжительное удержание бюджетных средств в коммерческих банках и перевод бюджетных счетов бюджетными учреждениями в коммерческие банки. Обычной практикой стали и задержки заработной платы работникам социальной сферы. Правительство утратило контроль за исполнением бюджета страны. Международный опыт и история государственных финансов в данной ситуации подсказывал только одно верное решение проблемы – создание казначейской системы исполнения бюджета и 08.12.1992 года был подписан Указ президента Российской Федерации № 000 «О Федеральном казначействе», в котором рамочной обозначались основные задачи вновь создаваемой структуры, а правительству было поручено подготовить Положение «О Федеральном казначействе Российской Федерации». Появилось оно 27.08.1993 году, где уже детально были прописаны права, обязанности и некоторые казначейские технологии. Этот метод и следует считать отправной точкой практического становления Казначейства в России. С того самого дня Федеральное казначейство и его территориальные органы стали одним из важнейших инструментов повышения эффективности управления государственными финансовыми ресурсами.

В России сегодня создана стройная система органов казначейства. Структура органов Федерального казначейства включает в себя: главное Управление Федерального казначейства, Управление Федерального казначейства в регионах, а также городские и районные отделения.

Можно с удовлетворением отметить, что система Федерального казначейства хотя относительно молодая структура, тем не менее как отмечают у нас в стране так и за рубежом, развивается она динамично и быстро наращивает выполняемые функции и эффективность работы.

Августовский кризис 1998 года наглядно показал эффективность казначейской системы. Средства н6а счетах бюджетных учреждений, находящихся в казначействе совершенно не пострадали, в то время, как коммерческие банки не смогли обеспечить их должную защиту.

В то же время надо отметить, что ведение единого казначейского счета не означает ограничения финансовой самостоятельности распорядителей и получателей бюджетных ассигнований в вопросах использования этих средств, при условии, что они используются ими в установленном порядке и в соответствии с решениями вышестоящих распорядителей бюджетных ассигнований. Бюджетные учреждения самостоятельно определяют, в рамках закона о бюджете, как тратить выделенные ассигнования для эффективного выполнения возложенных на них функциональных задач.

Помимо деятельности по финансовому управлению, казначейство может и должно на всех этапах процесса расходования средств осуществлять контроль за исполнением бюджетов всех уровней. Только так можно обеспечить единство государственных финансов и их эффективное использование.

Реализуемый казначейством контроль, предшествующий кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное – предотвратить эти нарушения.

Широкий спектр функций адекватен роли казначейства в сфере бюджетно-налоговой политики, проводимой в Российской Федерации.

Эта роль может быть пассивной, когда казначейство лишь доводит выделенные Главным распорядителем бюджетных ассигнований ресурсы, бюджетным учреждениям согласно закону о федеральном бюджете, а может быть активной, - когда казначейство жестко регламентирует процесс исполнения и контролирует все расходы бюджетных учреждений, полностью ведет их бухгалтерский учет, а также управляет всеми государственными активами.

Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управления ими. Правительство Российской Федерации должно знать сколько у него денег, сколько оно должно из них отдать, когда и кому, а также прогнозировать сколько оно и когда получит доходов. Основным поставщиком этой информации для Правительства Российской Федерации выступает Федеральное казначейство. Собранная казначейством информация позволяет правительству оценить работу государственного управления и получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики.

Органы казначейства осуществляют и контрольную функцию, которая заключается в предварительном контроле, т. е. стадии заключения договоров, утверждение сметы в соответствии их бюджетов, а также текущий контроль, когда оплата производится по факту выполненных работ, и в таких случаях должны быть представлены все необходимые документы о том, что работа на сомом деле выполнена и оплата ее предусмотрена бюджетом.

Система казначейства по РСО-Алания была образована по Указу Президента РСО-Алания 21.06.1994 года. Структура органа казначейства в РСО-Алания включает в себя Управление Федерального казначейства и 8 районных отделений.

Пригородное отделение УФК по РСО-Алания, которое входит в систему УФК по РСО-Алания было создано в июне 1995 года.

Пригородное отделение осуществляет свою деятельность во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, территориальными учреждениями Банка России, общественными объединениями и иными организациями.

Отделение в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принимаемыми в пределах их полномочий по вопросам исполнения соответствующих бюджетов. Нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, правовыми актами Федерального казначейства. Приказами Управления и Положением о Федеральном казначействе.

Основными задачами деятельности Отделения являются:

1.  кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта на соответствующей территории в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

2.  кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и с соответствующими соглашениями, заключенными Отделениями с органами местного самоуправления;

3.  иные задачи, установленные законодательством Российской Федерации.

Отделение в соответствии с возложенными на него задачами и в пределах своей компетенции выполняет следующие функции в установленной сфере деятельности:

1.  Открывает в учреждениях Банка России и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

2.  Открывает и ведет лицевые счета для учета операций со средствами федерального, республиканского и местного бюджетов, со средствами от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, обслуживаемым Отделением распорядителям и получателям средств федерального бюджета;

3.  Доводит до обслуживаемых Отделением распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями средств федерального бюджета, распорядителями средств федерального бюджета, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования и их изменения;

4.  Ведет учет операций по кассовому исполнению бюджетов на соответствующей территории;

5.  Осуществляет учет операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, проводимых получателями средств федерального бюджета, обслуживаемыми Отделением;

6.  Осуществляет учет обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, находящихся на соответствующей территории получателей средств федерального бюджета;

7.  Составляет и представляет в установленном порядке в Управление отчетность о кассовых операциях федерального, республиканского и местного бюджетов и учета бюджетных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета, а также иную бухгалтерскую и бюджетную отчетность;

8.  Осуществляет на территории административно-территориального образования в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

9. Осуществляет кассовое планирование и прогнозирование расходов федерального бюджета, ежедневно составляет и представляет в УФК по РСО-Алания кассовый план по расходам федерального бюджета;

10. Обеспечивает предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального, республиканского и местных бюджетов;

11.  Осуществляет в соответствии с бюджетным законодательством, подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования;

12.  Осуществляет функции получателя средств федерального бюджет, предусмотренных на содержание Отделения.

С 1995 года учет кассового расхода осуществлялся только по исполнению федерального бюджета, а начиная с 2006 года бухгалтерский учет стал осуществляться еще по республиканскому, местному бюджету.

По состоянию на 01.07.2007года на субсчетах отделения было открыто: 7 лицевых счетов получателям средств федерального бюджета; 7 лицевых счетов для средств, полученных от предпринимательской и иной приносящий доход деятельности; 35 лицевых счетов для средств местного бюджета.

В 2006 году объем финансирования средств федерального бюджета через Пригородное ОУФК составил 70474 тыс. руб., что на 50% выше по сравнению с 2005 годом. Повышение объема финансирования с 2006 года по сравнению с другими годами в основном возникло из-за превышения расходов на содержание федеральных бюджетополучателей. Это связанно с индексацией средств на выплату заработной платы, ростом тарифов на энергоресурсы и другим повышением цен.

В общей структуре расходов федерального бюджета по Пригородному ОФК наибольшую долю расходов составляют расходы на финансирование по Органам внутренних дел – 61,5% , наименьший объем приходится финансирование мероприятий по защите населения от воздействия и последствий Чернобыльской катастрофы и деятельности производственного объединения «Маяк».

В настоящее время активно идет процесс развития казначейской системы исполнения федерального бюджета, но практическое внедрение системы казначейства проходит крайне трудно, имеются множество проблем, связанных с развитием казначейства. Полное исполнение бюджета через Казначейство должно начать осуществляться в ближайшее время. Только в этом случае Казначейство станет одним из основ­ных институтов, обеспечивающих экономиче­скую безопасность страны. Более того, только Казначейство способно довести деньги до получателя и не допустить махинаций с бюджетными средствами. Движение средств федерального бюджета характеризуется строгой адресностью и значительным ускорением. Одна из основных функций создания казначейства – содействовать дос­тижению субъектами Федерации и муниципальными образова­ниями опти­мального уровня бюджетного самообеспечения, финансовой са­модостаточно­сти при обязательном учете разности их экономических потен­циалов. А это во мно­гом связано с изменениями в налоговой системе и распределением финан­совых ресурсов между различными уровнями и статьями бюджетов.

Дальнейшее развитие казначейства являются актуальной темой, а все вышеперечисленные факты показывают необходимость создания казначейской системы для исполнения бюджетов всех управлений.

– Руководитель Пригородного

отделения Федерального казначейства,

советник РФ 1 класса,

заслуженный экономист РСО-Алания