О выявленных нарушениях на рынке похоронных услуг
Вопрос о нарушениях антимонопольного законодательства на рынке похоронных услуг зачастую связан со злоупотреблением доминирующим положением муниципальными предприятиями, являющимися специализированными службами по вопросам похоронного дела.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим правоотношения в данной сфере, является Федеральный Закон от 01.01.2001 «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении).
Президиум Высшего арбитражного суда в сентябре 2008 года признал решение Красноярского УФАС России законным в полном объеме (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.01.2001 № 12027/07). Таким образом, у антимонопольных органов появилась возможность обеспечить развитие конкуренции на рынке ритуальных услуг, минимизируя участие в нем органов местного самоуправления, принуждая последних к исполнению только возложенных на них законодательством функций.
Так Постановлением однозначно определено, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон о погребении не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Таким образом, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.
Следовательно, вывод на основании данных норм об отсутствии у общества, не обладающего статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, права оказывать услуги по погребению, противоречит нормам действующего законодательства.
Как установлено Законом о погребении, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена.
В целях обеспечения правильного и единообразного применения территориальными органами ФАС России антимонопольного законодательства ФАС России было поручено территориальным управлениям провести проверки соблюдения антимонопольного законодательства на рынке похоронных (ритуальных) услуг, а также включить в план работы на 2009 год исследование рынка похоронных услуг в форме анализа состояния конкурентной среды с участием всех территориальных органов.
По результатам проведенных территориальными органами проверок установлено следующее.
1. В 61 субъекте Российской Федерации выявлены признаки нарушений статей 15 и 16 Федерального закона от 01.01.2001 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции): Республика Адыгея, Амурский край, Смоленская область, Архангельская область, Алтайский край, Астраханская область, Республика Башкортостан, Белгородская область, Брянская область, Республика Бурятия, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Еврейская автономная область, Кабардино-Балкарская Республика, Калининградская область, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Калмыкия, Калужская область, Камчатский край, Кемеровская область, Краснодарский край, Республика Карелия, Республика Коми, Костромская область, Красноярский край, Липецкая область, Республика Марий Эл, Магаданская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Пермский край, Приморский край, Псковская область, Ростовская область, Сахалинская область, Самарская область, город Санкт-Петербург, Саратовская область, Свердловская область, Ставропольский край, Тамбовская область, Республика Татарстан, Тверская область, Томская область, Республика Тыва, Тюменская область, Удмуртская Республика, Ульяновская область, Хабаровский край, Республика Хакасия, Чувашская Республика, Республика Саха (Якутия), Ярославская область, Алтайский край, Ямало-Ненецкий автономный округ.
Признаки нарушений установлены в действиях органов местного самоуправления, препятствующих равному доступу хозяйствующих субъектов на рынок ритуальных услуг. Данные действия выражаются:
- в передаче муниципальных кладбищ в ведение специализированных служб;
- в наделении специализированных служб по вопросам похоронного дела функциями и правами указанных органов (выделение земельных участков для захоронений, инвентаризация захоронений и обновление книг захоронений, регистрация захоронений умерших регистрационной книге, контроль за соблюдением порядка захоронений, установление режима работы на муниципальных кладбищах, содержание мест захоронений);
- в заключении соглашений, которые приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг.
В рамках предварительного исследования ситуации на рынке похоронных (ритуальных) услуг ФАС России было установлено, что в сельских поселениях и небольших муниципальных образованиях при осуществлении захоронения на сельских кладбищах не возникает существенных проблем. Данный факт объясняется тем, что предоставление места захоронения на сельском кладбище не является проблематичным, все работы, связанные с захоронением, могут быть выполнены силами самих жителей, а также в связи с отсутствием в большинстве случаев хозяйствующих субъектов, осуществляющих ритуальные услуги в сельских поселениях.
В связи с чем, многими территориальными управлениями ФАС России было принято решение о целесообразности проведения проверок на рынках похоронных (ритуальных) услуг в границах городских округов и муниципальных районов.
При этом было также установлено, что муниципальные правовые акты, регулирующие оказание ритуальных услуг, вопросы содержания и обслуживания муниципальных кладбищ на территории небольших муниципальных образований, не принимались, захоронения и содержание муниципальных общественных кладбищ осуществляется населением самостоятельно.
Территориальными управлениями ФАС России в 61 субъектах Российской Федерации выявлены нарушения антимонопольного законодательства в указанной сфере правоотношений на территории 390 муниципальных образований.
Так, в Республике Тыва из 19 проверенных муниципальных образований в 17 выявлены признаки нарушений, в Костромской области — в 13 муниципальных образованиях из 30 проверенных, в Саратовской области — в 34 из 54 проверенных, в Пермском крае — в 70 из 362 проверенных, в Пензенской области — в 3 из 3 проверенных, в Хабаровском крае — в 20 из 167 проверенных, в Кемеровской области — в 9 из 31 проверенных.
По данным фактам территориальными управлениями приняты меры антимонопольного реагирования, в том числе направлены обращения в органы местного самоуправления об устранении нарушений антимонопольного законодательства, возбуждены дела о нарушении антимонопольного законодательства, направлены предписания местным органам власти об устранении выявленных нарушений.
В настоящее время территориальными управлениями ФАС России возбуждено 241 дела о нарушении антимонопольного законодательства; из них 118 дел рассмотрено и по результатам рассмотрения органам местного самоуправления выданы предписания; 111 из выданных предписаний исполнены в срок, 4 предписания обжалованы в Арбитражных судах (Ульяновская область, Новгородская область, Магаданская область, Архангельская область). В 21 муниципальном образовании нарушения устранены в добровольном порядке. В 128 муниципальных образований антимонопольными органами направлены требования об устранении выявленных нарушений в установленный срок.
Кроме того, в ходе проверок установлено, что во многих муниципальных образованиях отсутствуют нормативные акты, регулирующие вопросы, связанные с погребением умерших. В настоящее время осуществляется их разработка и принятие (в Калужской области, в Оренбургской области, Хабаровском крае, Республике Адыгея и многих других субъектах Российской Федерации).
2. В 11 субъектах Российской Федерации при проведении территориальными управлениями проверок нарушений антимонопольного законодательства не выявлено: Чукотский автономный округ, Республика Алтай, Ивановская область, Рязанская область, Республика Дагестан, Забайкальский край, Кировская область, Курганская область, Курская область, Чеченская Республика, Республика Ингушетия.
При этом территориальные управления обращают внимание на следующие факты.
1) Управление ФАС России по Республике Алтай сообщает, что в 2008 году по заявлению частного предпринимателя была проведена проверка в отношении муниципального управления «Управление коммунального хозяйства г. Горно-Алтайска» по признакам нарушения пункта 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. В результате проведенной проверки возбуждено и рассмотрено дело о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которого было выдано предписание. Предписание было исполнено муниципальным учреждением в установленный срок. В результате проведенной в 2009 году Алтайским Республиканским УФАС России проверки случаев передачи в ведение хозяйствующих субъектов общественных кладбищ и наделения их функциями органа местного самоуправления Алтайским УФАС России выявлено не было.
2) Рязанское УФАС России при проведении проверок муниципальных образований Рязанской области нарушений не выявило. При этом территориальным управлением указывается, что Администрацией города Рязани создано автономное учреждение, которому на праве постоянного пользования переданы земельные участки для захоронения.
Вместе с тем, ФАС России считает, что создание автономных учреждений не решает проблему ограничения конкуренции при передаче муниципальных кладбищ в ведение отдельных хозяйствующих субъектов и является нарушением антимонопольного законодательства.
3) В Чукотском автономном округе и Республике Дагестан было установлено, что в проверенных муниципальных образованиях похоронные (ритуальные) услуги оказываются специализированными службами по вопросам похоронного дела, других хозяйствующих субъектов, осуществляющих ритуальные услуги, нет.
4) На территории Республики Ингушетия и Чеченской Республики хозяйствующие субъекты, оказывающие похоронные (ритуальные) услуги, в том числе услуги по погребению (захоронение, кремации) не выявлены. Данная ситуация объясняется тем, что каждая фамилия (род) или группа фамилий обладают своими родовыми кладбищами, население (представители рода) самостоятельно организовывает погребение умерших.
5) Ивановским УФАС России по результатам проведенных проверок нарушений антимонопольного законодательства в указанной сфере правоотношений не выявлено. При этом сообщается, что представленные материалы требуют дополнительного анализа для выявления признаков нарушения антимонопольного законодательства и решения вопроса о возбуждении дел в отношении конкретных органов местного самоуправления.
3. Рядом территориальных управлений в ходе проведенных проверок выявлены иные нарушения антимонопольного законодательства (не являющиеся предметом проверок). В частности, в Магаданской области в действиях мэра г. Магадана выявлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в утверждении постановлением от 14.07.08 № 000 «Порядка предоставления субсидий специализированным службам по вопросам похоронного дела...», включающего в себя Порядок предоставления субсидий в целях возмещения недополученных доходов в связи с содержанием мест захоронения.
Свердловским УФАС России признан факт нарушения администрацией Североуральского городского округа, уполномоченного органом местного самоуправления «Комитет по управлению муниципальным имуществом Североуральского городского округа» статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в совершении согласованных действий по передаче в субаренду муниципального недвижимого имущества по договорам субаренды нежилых помещений в приоритетном порядке без проведения публичных процедур, либо получения согласия антимонопольного органа.
4. Территориальными управлениями, в результате проверок также установлены факты нарушения региональными органами власти и органами местного самоуправления федерального законодательства. В связи с чем, материалы проверок направлены в соответствующие органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования (Хабаровский край, Республика Саха (Якутия), Тверская область, Сахалинская область).
Таким образом, во исполнение пункта 2 поручения ФАС России от 01.01.2001 № ИА/33111 только 71 территориальных управлений представили результаты проведенных контрольных мероприятий в 72 субъектах Российской Федерации, в 11 субъектах из них признаков нарушений антимонопольного законодательства не выявлено. В 61 субъектах Российской Федерации выявлены признаки нарушений антимонопольного законодательства и приняты меры антимонопольного реагирования.
Обращаю Ваше внимание, что 10 территориальных управлений ФАС России до настоящего времени не представили результаты контрольных мероприятий: Владимирское УФАС России, Иркутское УФАС России, Ленинградское УФАС России, Мордовское УФАС России, Московское областное УФАС России, Омское УФАС России, Северо-Осетинское УФАС России, Тульское УФАС России, Ханты-Мансийское УФАС России, Челябинское УФАС России.
(4
