Кодификация избирательных стандартов региональными и международными организациями

ТЕМА:

Кодификация избирательных стандартов региональными и международными организациями

Некоторые соображения относительно кодификации избирательных стандартов в Латинской Америке

Доклад

руководителя Отдела международного сотрудничества

Федерального избирательного института Мексики

ПОБЛАНО МАНУЭЛЯ КАРРИЛЬО)

Сегодня демократия беспреце­дентно престижна: она считается лучшей формой правления, пос­кольку в наибольшей степени гаран­тирует права человека, политичес­кие и гражданские права, а также достойную жизнь гражданина в де­мократическом государстве.

С 1993 по 2003 год 93 процента стран встали на путь демократии. Из 191 государства, являющегося чле­ном Организации Объединенных Наций, в 140 в настоящее время про­водятся демократические выборы разного уровня.

Самый молодой процесс демокра­тизации в мировой истории начался в 1970-х годах прошлого века. На его пути хватает препятствий, труднос­тей и проблем, которые еще только предстоит решить. Демократия - это, прежде всего, человеческий опыт, накопленный в поисках свобо­ды, справедливости и материально­го прогресса, опыт, который челове­чество будет накапливать вечно.

Демократия стала символом сво­боды и справедливости, она являет­ся одновременно и целью, и сред­ством. В принципе она представляет собой набор процедур получения и осуществления власти, но в то же время является и результатом этих процедур. Соответственно, демокра­тия — это больше, нежели просто способ избрания людей на руководящие должности. Это и способ уста­навливать, гарантировать и нара­щивать свободу, справедливость и прогресс путем мирного преодоле­ния разногласий и конфликтов, воз­никающих в борьбе за власть, в соот­ветствии с законом.

Поэтому в разных странах и реги­онах мира сейчас пытаются предс­тавить разные решения на пути де­мократизации. Это справедливо и в отношении Европы, где были разра­ботаны избирательные стандарты, призванные гарантировать демок­ратические процессы в рамках сво­боды и справедливости. Несомненно, блестящим образцом этого стал опубликованный в мае 2003 года Ев­ропейской комиссией «За демокра­тию через право» (Венецианской ко­миссией) Свод рекомендуемых норм при проведении выборов.

Справедливо будет сказать, что ни Северная, ни Латинская Америка не выпустили официальных дирек­тив или правил, которым необходи­мо следовать при организации изби­рательных процессов. Тем не менее существуют консенсусы относи­тельно минимальных требований, разбросанные по национальным за­конодательствам разных стран и до­кументам, принятым в результате международного сотрудничества в регионе.

Продвижение к идеальной демократии - вот стержень этого обсуждения, и руководства, содержащие передовой опыт, избирательные стандарты и международное сотрудничество в области выборов - средства достижения этой цели.

Сегодня я расскажу о том разно­образном опыте, который был на­коплен в Латинской Америке в деле совершенствования наших избира­тельных систем.

Анализ проводился на основе данных 18 стран Латинской Амери­ки и Карибского бассейна - Арген­тины, Боливии, Бразилии, Чили, Ко­лумбии, Коста-Рики, Эквадора, Сальвадора, Гватемалы, Гондураса, Мексики, Никарагуа, Панамы, Па­рагвая, Перу, Доминиканской Рес­публики, Уругвая и Венесуэлы.

Во всех этих странах, за исключе­нием Бразилии, говорят на испанс­ком языке, и каждую возглавляет президент - ни одна из них не явля­ется парламентской республикой. Б отличие от Европы, за организацию выборов отвечают избирательные органы, которые независимы от государственной власти. Исполни­тельная ветвь власти не участвует в проведении выборов. Тем не менее есть существенные различия в структуре избирательных органов, профиле их сотрудников, в их ман­дате, порядке назначения и утверж­дении их бюджета.

Демократизация в Латинской Америке не стала результатом од­носторонних действий каждой от­дельной страны. Созданию институ­тов, процедур, стратегий, программ и интеллектуальных центров, сыг­равших основную роль в укрепле­нии избирательных процессов и уч­реждений в регионе, способствовало международное сотрудничество в вопросах выборов.

Процесс создания учреждений и механизмов международного сот­рудничества по содействию органи­зации чистых и транспарентных вы­боров достиг небывалого размаха на мировом уровне, но первые шаги в этом направлении были сделаны в Латинской Америке.

Межамериканский суд по правам человека Организации американс­ких государств учредил в 1980 году Межамериканский институт прав человека, научную организацию, от­вечающую за развитие деятельнос­ти, связанной с содействием соблю­дению прав человека. В 1983 году этим Институтом был организован Центр по содействию и помощи вы­борам, целью которого было оказа­ние технической помощи и содей­ствие проведению свободных выбо­ров в интересах развития прав чело­века. С 1985 года Центр организовал 169 миссий для наблюдения за выбо­рами и 64 миссии для оказания тех­нического содействия.

Центр сыграл ключевую роль в Латинской Америке в деле форми­рования избирательных органов в странах Центральной Америки (Тикальский протокол, 1985 год), Юж­ной Америки (Протокол, подписан­ный в Кито, 1989 год) и на всем аме­риканском континенте (Межамери­канский союз избирательных орга­нов, 1991 год). Целью всех этих объе­динений была организация миссий по наблюдению за выборами, созда­ние благоприятных условий для проведения свободных и транспаре­нтных выборов. Наблюдение за хо­дом выборов осуществлялось предс­тавителями избирательных органов стран Латинской Америки. В нашем регионе наблюдение за выборами входит и в задачи НПО, парламента­риев и политических партий, но по­казателей, свидетельствующих о высочайшей степени преемствен­ности, широте охвата и количестве представителей, несомненно, доби­ваются сами избирательные органы.

Генеральная ассамблея Организации американских государств (ОАГ) учредила в 1990 году Группу по поощрению представительной демократии, орган Генерального секретариата, отвечающий за поощ­рение демократии путем направле­ния миссий по наблюдению за выбо­рами. С 1962 года ОАГ организовала 113 миссий для наблюдения за выбо­рами. Такая работа осуществляется преимущественно экспертами по вопросам выборов, а не избиратель­ными органами. В тех случаях, когда осуществление миссии требует бо­лее продолжительного времени, экс­пертов для выполнения этой миссии нанимают на временной основе.

В этом заключается основное от­личие европейской системы от лати­ноамериканской. В Европе в связи с той важной ролью, которую играют наднациональные организации, как, например, Европейский союз или Совет Европы, были выпущены сводные документы, одобренные странами-членами, содержащие из­бирательные стандарты и принятые как руководство к действию.

В Латинской Америке такая практика не сложилась, поскольку наднациональные организации, нап­ример, Центральноамериканский парламент, не ведут работу в этом направлении. Подобную деятель­ность осуществляют лишь объеди­нения избирательных организаций, такие как миссии по наблюдению за выборами, которые также готовят доклады с оценкой выборов с техни­ческой точки зрения. Эти доклады, в которых содержится анализ преи­муществ и недостатков выбранных избирательных систем с техничес­кой точки зрения, направляются впоследствии наблюдаемым избира­тельным органам, и органы каждой страны самостоятельно решают, что можно улучшить, исходя из полити­ческих условий в стране.

В основе критериев для наблюде­ния за выборами лежит Всеобщая декларация прав человека (1948 год), Американская декларация прав и обязанностей человека (1948 год), Европейская конвенция о пра­вах человека (1950 год), Конвенция о политических правах женщин (1952 год), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 год), Между­народный пакт о гражданских и по­литических правах (1966 год) и Аме­риканская конвенция о правах чело­века (1969 год).

Результатом различных миссий по наблюдению за выборами, прове­денных в регионе с 1980 года стало новое направление международного сотрудничества, связанное с оказа­нием технического содействия и вза­имопомощи избирательным органи­зациям в целях усовершенствова­ния и укрепления избирательных институтов и процедур.

В Латинской Америке не сущест­вует кодифицированных избира­тельных стандартов, но на практике есть согласие по основным условиям проведения свободных и транспа­рентных выборов. В этой части свое­го доклада я более подробно оста­новлюсь на том, как изменялось то, о чем мы договорились, и что стало основой наших избирательных стан­дартов.

С 1980 года, когда в Латинской Америке начался процесс демокра­тизации, и до 2006 года эволюция избирательных стандартов прошла два этапа. На первом был разрабо­тан ряд основных показателей, призванных гарантировать свобод­ные и справедливые выборы. Этот этап длился с 1980 года до середины 1990-х годов. На втором этапе воз­ник целый комплекс новых требо­ваний по усовершенствованию де­мократии, иными словами, новых задач, вставших перед нами в связи с процессом демократизации. На этом этапе были выработаны клю­чевые критерии для укрепления справедливой и транспарентной системы выборов.

В качестве основы для анализа эволюции избирательных стандар­тов в Латинской Америке мы ис­пользовали шесть ключевых изме­рений выборной демократии: граж­дан, политические партии, избира­тельные органы, средства массовой информации, избирательный про­цесс и политическое представитель­ство (см. таблицу).

На первом этапе мы выработали комплекс минимальных критериев для проведения свободных, справед­ливых, регулярных и законных вы­боров. В каком-то смысле эти крите­рии и представляют собой наши из­бирательные стандарты, но они не кодифицированы в виде документа и не утверждены для исполнения никаким наднациональным органом. Присутствие руководителей изби­рательных органов стран континен­та в качестве наблюдателей обязы­вало к оценке степени соответствия таким критериям или избиратель­ным стандартам.

Мы можем сказать, что за 15 лет, которые прошли с 1980 по 1995 год, все избирательные органы Латин­ской Америки в разумных пределах обеспечили соответствие критери­ям, обозначенным для первого эта­па. Это не значит, что такие пробле­мы уже решены раз и навсегда. В действительности же все намного сложнее. Вновь и вновь возникает ряд вопросов, решение которых требует постоянных реформ и из­менений, например таких, как об­новление списка избирателей и ис­пользование новых технологий для организации выборов. Подобные об­ласти требуют постоянной и непре­рывной работы, оценки и нововве­дений.

Тем не менее процесс демократи­зации продолжается, и идет он не линейно, а по более сложному и раз­нообразному пути. В связи с этим на втором этапе эволюции избиратель­ных стандартов в Латинской Амери­ке возник ряд новых вопросов. Поло­жение дел, сложившееся в области выборов, не дает нам стоять на месте в то время как мы все еще не реши­ли более ранних проблем на пути де­мократизации. Поэтому ряд проб­лем, стоявших перед нами на первом этапе, сосуществуют с трудностями, возникшими на втором.

На втором этапе эволюции наших критериев или избирательных стан­дартов в Латинской Америке проб­лемы, над которыми мы работаем в настоящее время, разнообразны и сложны. Если на первом этапе на­шей целью было проведение свобод­ных, транспарентных, регулярных выборов, имеющих законную силу, основной задачей на втором этапе можно назвать обеспечение равных и транспарентных условий в ходе состязательных выборов.

Сейчас новые критерии или из­бирательные стандарты в Латинс­кой Америке строятся вокруг воп­росов, связанных с развитием и ук­реплением демократии. Что касает­ся граждан, созданы новые формы их участия, такие как референду­мы, плебисциты, народная инициа­тива, возможность голосовать за рубежом. В отношении политичес­ких партий поднят важный воп­рос - вопрос денег в политике, из­бирательных кампаниях и деятель­ности политических партий. Граж­дане призывают нас не позволять

«грязным» деньгам вторгнуться в избирательную сферу.

В области управления выборами приоритетами являются обеспече­ние профессионализма и укрепле­ние избирательных органов. Сейчас нам необходимы более влиятельные избирательные органы, которые позволили бы сохранять политичес­кий нейтралитет правительства во время проведения избирательной кампании. Избирательные органы должны иметь возможность регули­ровать политическую конкуренцию и ее освещение средствами массовой информации с тем, чтобы гаранти­ровать гражданам беспристрастную и качественную информацию.

В отношении средств массовой информации установлены стандар­ты, определяющие границы их дея­тельности, поскольку СМИ играют важную роль во время избиратель­ной кампании. Установлены и обяза­тельные критерии или стандарты, касающиеся избирательного про­цесса: сокращены сроки проведения кампании, введено электронное го­лосование, уточнены границы изби­рательных округов.

И, наконец, предстоит разрабо­тать стандарты в отношении поли­тического представительства: пе­ресмотреть избирательную систему с тем, чтобы повысить степень представленности, начать интенсив­ное обсуждение вопроса о выборах в законодательные органы и на пост президента и многое другое.

Из всего сказанного можно сде­лать следующие выводы.

1. Демократия в Латинской Америке все еще экзотическое явление, какими в свое время были испанский язык, лошади, колеса и католицизм. Для того чтобы оно прижилось, пот­ребуется немало времени, заботы, терпения и сдержанности. Мы так­ же должны осознать, что плоды де­мократии годны не для всего, и что это не панацея от всех наших проб­лем.

2. У Латинской Америки сейчас есть больше, чем когда-либо, воз­можностей для того, чтобы процесс демократизации увенчался успе­хом. У нас есть активные избирате­ли, решительные политики, избира­тельные законы, которые демокра­тическим путем ведут к политичес­кому плюрализму, есть избиратель­ные институты, способные вести де­мократическую борьбу за власть. Политическая ситуация стабильна, как никогда. Но демократии в Лати­нской Америке противостоят неко­торые обстоятельства, обусловлен­ные нашей собственной историей: постоянные разногласия и отсут­ствие взаимопонимания между по­литическими элитами, тяготение к патерналистическим структурам, любовь к лидерам-вождям и стрем­ление выбирать легкие пути, недос­таток дисциплины и гражданского воспитания, проявления защитной националистической реакции, име­ющие губительные последствия, бо­язнь всего современного и каких-либо перемен.

3.  В некоторых странах общество все еще верит во всемогущее прави­тельство, ниспосланное небом и спо­собное решить любые проблемы. Ис­тория научила нас простым исти­нам: не бывает ни простых путей, ни волшебных превращений, нужно работать, учиться и сообща нести ответственность, и только так можно прийти к какому-либо решению.

4.  Для укрепления процесса де­мократизации в Латинской Америке необходимо непрерывно, постепенно и терпеливо менять наши гражданс­кие традиции. Таковы стоящие пе­ред нами задачи. Поэтому реформи­рование и модернизация наших уч­реждений станет лучшим началом постепенного и последовательного решения проблем. Так нам откроют­ся новые возможности, хотя сущест­вует и определенный риск.

5.  Словом, мы должны быть мудрыми и ответственными, а не только перенимать определенную практику и избирательные модели и исправ­лять недостатки, примерять на себя опыт, накопленный разными стра­нами в разных ситуациях. Как писал Алексис де Токвиль в своей ставшей классической книге «Демократия в Америке», произошла великая де­мократическая революция, и ее достижения необходимо закрепить: «Первая обязанность тех, кто руко­водит нашими делами в данный мо­мент - это образовывать демокра­тию, поддерживать, если это воз­можно, веру в нее, повышать ее мо­раль, направлять ее энергию, проти­вопоставлять ее неопытности знание дела, ее прихотям - подлинное по­нимание ее интересов, управлять ею сообразно времени и месту и преоб­разовывать ее в соответствии с со­бытиями и фигурами времени. Ново­му миру необходима новая полити­ческая наука.

ЭВОЛЮЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ В ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКЕ

ИЗМЕРЕНИЕ	ПЕРВЫЙ ЭТАП	ВТОРОЙ ЭТАП
Граждан	• Система свобод: свобода слова, перемещения, объединений и информации • Право выбирать и быть избранным • Право на равные, всеобщие выборы и тайное голосование • Право на участие в политической жизни • Уважение результатов голосования • Право голосовать без страха • Участие в свободных, имеющих законную силу регулярных выборах	• Новые формы участия граждан (референдум, плебисцит, народная инициатива) • Возможность голосовать, находясь за рубежом • Более активное участие национальных наблюдателей за выборами
Политические партии	• Списки кандидатов и партий, свидетельствующие о политическом плюрализме в стране • Создание состязательной политической и избирательной системы • Механизм приема в члены партии	• Установление предельных сумм финансирования партий и расходов на избирательные кампании • Контроль и подотчетность политических партий в плане ресурсов • Политические гарантии гражданам и членам партий • Внутренняя демократия • Институционализация и укрепление • Избирательные коалиции • Независимые кандидаты • Прерогативы
Избирательные органы	• Беспристрастные избирательные органы, работающие профессионально и независимо • Механизмы контроля граждан за деятельностью политических партий	• Учреждение специализированных судов по вопросам выборов • Гражданская избирательная служба • Стоимость организации выборов (снижается) • Повышение эффективности и результативности деятельности избирательных органов • Внедрение новых технологий • Гарантии одинакового отношения со стороны средств массовой информации во время избирательной кампании • Недопущение использования государственных ресурсов для поддержки партий и кандидатов • Регулирование деятельности по изучению общественного мнения • Транспарентность в отношении результатов • Непрерывные программы гражданского воспитания • Поощрение граждан к участию в выборах • Постоянные обсуждения вопросов, связанных с избирательной реформой • Разработка определений правонарушений в связи с выборами и создание специальных органов
Средства массовой информации	• Гарантия свободы слова и информации • Доступ к средствам массовой информации в целях распространения информации о политических платформах	• Регулирование рекламной и пропагандистской деятельности • Кодексы поведения средств массовой информации
Избирательный процесс	• Составление специального избирательного законодательства • Списки избирателей • Определение границ избирательных округов • Организация и материально-техническое обеспечение транспарентных выборов • Подсчет голосов • Своевременное объявление результатов • Обжалование и трудности, связанные с выборами • Наблюдение за выборами • Правосудие в вопросах, связанных с выборами	• Время проведения избирательных кампаний • Регулирование рекламной деятельности в рамках предвыборной кампании • Обновление списков избирателей • Уточнение границ избирательных округов • Политические дебаты • Электронное голосование • Обеспечение подотчетности
Политическое представительство	• Привлечение законодательной ветви власти	• Перестройка избирательной системы. Мажоритарные системы, пропорциональное представительство, смешанные и другие системы • Выделение квот по тендерному признаку и признаку принадлежности к меньшинствам • Избирательные пороги для политических партий • Перевыборы в Конгресс и на пост президента