«Град», г. Омск
А. Береговских, Д. Шинкевич
ОТЗЫВ
на Модель закона субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности разработанную Фондом «Институт экономики города» и
Фондом «Градостроительные реформы»
Разработка Модели Закона субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности (далее – Модель Закона) на федеральном уровне является, несомненно, положительным моментом для дальнейшего развития и совершенствования законодательства в области градостроительной деятельности на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Модель Закона окажет практическую помощь органам региональной власти в разработке законов о градостроительной деятельности. Результат анализа действующего законодательства субъектов Российской Федерации показал, что на сегодняшний день незначительное число субъектов Российской Федерации утвердило Законы о градостроительной деятельности.
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 01.01.2001г. поставил точку в споре о том, к компетенции какого уровня власти относится градостроительное законодательство, установив, что градостроительное законодательство относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты (Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – Кодекс), а также законы и иные нормативные правовые акты регионального уровня (Закон о градостроительной деятельности, Градостроительный устав), не противоречащие федеральным. Кодекс определил общие вопросы и принципы регулирования градостроительной деятельности, оставив за субъектами Российской Федерации решение региональных градостроительных вопросов, наделив органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по принятию законов и иных нормативных правовых актов в указанной сфере деятельности.
Модель Закона поможет органам государственной власти субъекта Российской Федерации в разработке регионального закона о градостроительной деятельности, и устранении пробелов законодательства в указанной области на региональном уровне.
В отношении содержания Модели Закона, отметим положительные моменты, на которых разработчики акцентировали внимание и регламентировали правоотношения неурегулированные Кодексом.
В Модели Закона детально определен перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности установлены Кодексом, но в Кодексе нет единой статьи о полномочиях органов региональной власти, перечень полномочий распределен по тексту Кодекса, как следствие – трудности в понимании предмета ведения органов региональной власти. Модель Закона определяет полномочия органов региональной власти в области градостроительной деятельности, определяет полномочия законодательной и исполнительной власти, выделяя отдельной статьей уполномоченные органы исполнительной власти в области архитектуры и градостроительства (орган архитектуры и градостроительства).
Полномочия в области градостроительной деятельности также установлены для органов местного самоуправления. Кодекс, по сравнению с Градостроительным кодексом 1998 года не упоминает об органах архитектуры и градостроительства федерального, регионального и местного уровней, это способствовало возникновению мысли о необязательности наличия органов архитектуры и градостроительства в структуре органов власти всех уровней. Модель Закона регламентирует наличие органов архитектуры и градостроительства на местном уровне и устанавливает их полномочия.
Модель Закона закрепляет необходимость согласованности градостроительных документов регионального и муниципального уровней, этот вопрос является актуальным, порой разработчики градостроительной документации регионального уровня не владеют информацией содержащейся в градостроительной документации муниципалитетов. В Модели Закона вопросу согласованности посвящена отдельная статья.
В Модели Закона содержатся положения о территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территорий, архитектурно-строительном проектирование, строительстве и реконструкции, что может положительно повлиять на разработку градостроительной документации регионального уровня. Отдельные статьи регламентируют обязательное содержание, порядок разработки и утверждения региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, а также алгоритм действия при отсутствии указанных нормативов.
Отдельная глава посвящена информационному обеспечению градостроительной деятельности на региональном уровне. Кодекс наделяет полномочиями по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности органы местного самоуправления муниципального района и органы местного самоуправления городского округа, не упоминая об информационной системе регионального и федерального уровней. Модель Закона предусматривает информационное обеспечение градостроительной деятельности на региональном уровне, это послужит положительным моментом для развития градостроительных правоотношений, так как установит единство муниципальной и региональной информации о градостроительной деятельности и окажет практическую помощь органам местного самоуправления в решении вопросов связанных с ведением информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
При всех положительных моментах Модели Закона, можно также выделить некоторые замечания, которые встречаются в тексте и структуре Модели Закона.
Замечания к Модели Закона, можно условно разделить на следующие группы:
1) несоответствия Кодексу;
2) юридическая техника;
3) редакционные ошибки.
Применительно к замечаниям о несоответствии положений Модели Закона Кодексу необходимо отметить следующие:
1) ч.8 ст.18 Модели Закона не соответствует ст.8 Кодекса, поскольку местные нормативы градостроительного проектирования утверждаются органами местного самоуправления;
2) п.2 ч.9 ст.23 Модели Закона не соответствует ст.14 Кодекса, так как Кодекс устанавливает содержание схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации;
3) ч.1 ст.35 Модели Закона не соответствует ч.9 ст.25 Кодекса, поскольку состав и порядок деятельности комиссии устанавливается муниципальными правовыми актами;
4) ч.10 ст.35 Модели Закона не соответствует ч.9 ст.24 Кодекса, поскольку официальному опубликованию подлежит весь генеральный план, а не его части;
5) ч.14 ст.35 Модели Закона не соответствует ч.1 ст.29 Кодекса, поскольку Кодекс не предусматривает ограничений в отношении инициаторов проведения государственной экспертизы;
6) ч.21 ст.35 Модели Закона не соответствует ч.8 ст.25 Кодекса, поскольку Кодексом устанавливается случай непоступления заключений на проект генерального плана главе поселения, главе городского округа;
7) ч.26 ст.35 Модели Закона не соответствует ч.1 ст.24 Кодекса, поскольку решением представительного органа местного самоуправления поселения или городского округа утверждается весь генеральный план, а не его части;
8) ч.5 ст.36 Модели Закона не соответствует ст.31 Кодекса, поскольку в Модели Закона предусматривается организация и проведение публичных слушаний по проекту генерального плана комиссией по подготовке правил землепользования и застройки, а так же законом субъекта Российской Федерации предусматривается регулирование градостроительных отношений, отнесенное Кодексом к полномочиям органов местного самоуправления;
9) ч.1 ст.45 Модели Закона не соответствует ч.1 ст.31 Кодекса, подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно к частям территорий поселений, городских округов, с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов;
10) ч.4 и 5 ст.46 Модели Закона не соответствует ч.4 и 5 ст.33 Кодекса, срок для подготовки заключения комиссии и принятия решения главой местной администрации составляет 30 дней.
Несоответствие положений Модели Закона Кодексу встречается также и в иных статьях Модели Закона.
Помимо изложенного, хотелось бы обратить внимание на следующее:
1) В модели закона не раскрыты примерные цели и задачи территориального планирования, их связь с социально-экономическим развитием территорий;
2) На схеме территориального планирования муниципального района невозможно отобразить границы охранных зон и другие границы;
3) В связи с развитием норм ГрадК РФ в модели закона непонятно, какие границы земельных участков для размещения объектов местного значения можно отобразить на генеральном плане в масштабе 1: 25 000?
4) Ч.10 ст.33 – каким образом в границах земель поселений могут появиться земли иных категорий?
5) В каком объеме для генерального плана нужны инженерные изыскания?
6) В каком установленном порядке утверждается градостроительный план земельного участка, чтобы являться основанием для постановки на учет в государственном земельном кадастре?
7) В модели закона предусматривается градостроительная подготовка земельных участков за счет заявителей. В этой связи необходимо говорить о разновидности предпринимательской деятельности в сфере девелопмента, поскольку, как показывает практика Санкт-Петербурга, потенциальные застройщики весьма неактивно выступают с инициативой подготовки документации по планировке территории за счет собственных средств с последующим предоставлением земельных участков на торгах.
Применительно к замечаниям о редакционных ошибках необходимо отметить следующие:
1) в понятии «особый статус реконструируемой территории», приведенного в ч.11 ст.1 Модели Закона допущена орфографическая и смысловая ошибка, после слова «установленное»;
2) п.3 ч.1 ст.6 Модели Закона упоминается понятие «Республика субъекта» встречающееся далее то тексту;
3) ч.30 ст.35 дублирует ч.27 ст.35 Модели Закона;
4) в ч.1 ст.11 Модели Закона упоминается понятие «настоящего Кодекса» вместо понятия «настоящего Закона»
5) после ч.6 ст.66 Модели Закона допущена неверная нумерация данной статьи.
Текст Модели Закона содержит иные редакционные и смысловые ошибки.
Применительно к замечаниям о юридической технике необходимо отметить следующие:
1) Модель Закона разработана без учета изменений законодательства о градостроительной деятельности;
2) дублирование (ст. ст.23, 25, 27, 33, 38, 40-43, 45-49, 52-54, 56,70 и иные) и «дробление» положений Кодекса приводит к необоснованному увеличению объема Модели Закона и как следствие этого затруднение в практике правоприменения в области градостроительной деятельности;
3) содержание ст.74 Модели Закона не соответствует контексту Главы 13 Модели Закона, в указанной главе регулируется обеспечение градостроительной деятельности в субъекте Российской Федерации, а ст.74 определяет состав информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в субъекте Российской Федерации. Кодекс устанавливает ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности на муниципальном уровне;
4) в Модели Закона нет единства содержания, а также логической последовательности в приведении положений Кодекса;
5) переходные положения приведены по всему тексту Модели Закона, в то время как в структуре Модели Закона содержится глава 15 «Переходные положения», которая предусмотрена именно для таких положений.
