Основные направления
бюджетной и налоговой политики Краснодарского края
на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов
Основные направления бюджетной и налоговой политики Краснодарского края на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (далее - Основные направления) разработаны в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Краснодарского края "О бюджетном процессе в Краснодарском крае".
Основные направления определяют на перспективу ключевые направления региональных общественно-политических приоритетов, ориентируют администраторов доходов, главных распорядителей бюджетных средств, бюджетных и общественных организаций на планируемые в Краснодарском крае процессы в области налогов и бюджета.
Подготовка и реализация Основных направлений является составной частью мер, направленных на достижение стратегической цели налоговой и бюджетной политики, которая основана на базовых целях и задачах, определяющих стратегию социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 года.
1. Цели и задачи налоговой и бюджетной политики
Основная цель бюджетной и налоговой политики в Краснодарском крае - организация и эффективное функционирование бюджетной системы, концентрация финансовых ресурсов для выполнения задач и функций государства и местного самоуправления. Реализация этой цели должна внести существенный вклад в реализацию стратегических целей развития Краснодарского края и обеспечить:
кардинальное повышение качества и продолжительности жизни населения края;
повышение эффективности государственного стратегического планирования и регулирования социально-экономических процессов в крае;
создание потенциала опережающего развития края для выполнения функции "опорного региона".
В соответствии с основной целью налоговой и бюджетной политики главными задачами бюджетной и налоговой политики являются:
1) обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджетов бюджетной системы Краснодарского края, развития бюджетной сферы за счёт динамичного роста доходной части консолидированного бюджета Краснодарского края, эффективного межбюджетного регулирования, результативного управления бюджетными ресурсами;
2) реализация приоритетов государственной политики, направленных на усиление социальной защищённости жителей края, повышение жизненного уровня работников бюджетной сферы, обеспечение финансовых обязательств перед бюджетными учреждениями;
3) активная бюджетная поддержка развития социальной, производственной, транспортной инфраструктуры, стратегических отраслей экономики.
Предпосылки для решения основных элементов задач бюджетной и налоговой политики заложены в течение последних лет, в том числе в ходе проводимой в Краснодарском крае, как и в стране в целом, бюджетной реформы. В крае предпринимаются последовательные усилия, направленные на повышение качества управления общественными финансами. Качественными и количественными результатами проводимой работы могут служить следующие сведения.
2. Итоги налоговой и бюджетной политики в 2007 году, ожидаемые итоги 2008 года
В 2007 году доходы консолидированного бюджета Краснодарского края, включая безвозмездные поступления, составили 7 млн. рублей, бюджетное назначение исполнено на 109,4%, рост к уровню 2006 года - 131,4%. Объём налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета края составил 87207,1 млн. рублей, превысив уровень 2006 года на 32,9%. Темп роста налоговых и неналоговых доходов опережает рост финансовой помощи из федерального бюджета. По объему налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Краснодарский край занимает девятое место среди субъектов Российской Федерации.
Основой для существенного увеличения доходов послужили опережающие среднероссийский уровень высокие темпы роста экономики края, проводимая работа по созданию условий и стимулов для развития предпринимательской активности, привлечению инвестиций.
Относительно уровня 2006 года прирост реальных располагаемых денежных доходов населения составил 17%, реальной заработной платы - 15%, инвестиций в основной капитал - 24%, сальдированная прибыль крупных и средних организаций выросла в 2 раза.
В повышении собираемости доходов, сокращении задолженности по платежам в бюджет, по-прежнему, важная роль отводится администрированию налогов и неналоговых доходов бюджета. Главными администраторами бюджетных доходов и источников финансирования дефицита в рамках бюджетных полномочий заметно усилена работа по привлечению инвесторов на территорию края, по осуществлению мероприятий, направленных на повышение заработной платы во всех отраслях экономики, по снижению задолженности организаций по платежам в бюджеты всех уровней, увеличению собираемости налогов, по росту доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, по снижению доли убыточных организаций.
Объём налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета края на 2008 год составляет 6 млн. рублей, или 124,8% к фактическому исполнению за 2007 год. Относительно высокий темп роста налоговых доходов (127,1%) обеспечивается за счет опережающего роста поступлений налога на прибыль организаций (1,3 раза), налога на доходы физических лиц (1,4 раза).
Динамичный прирост доходов позволяет обеспечить бесперебойное выполнение всех важнейших расходных обязательств консолидированного бюджета края. В 2007 году расходы составили 0 млн. рублей (137,7% к уровню 2006 года), бюджет исполнен с профицитом в 1925,7 млн. рублей. На социально-культурную сферу направлено более 60% всех расходов консолидированного бюджета Краснодарского края. Рост расходов социальной направленности в целом - более 134%, в том числе на образование - 131%, на здравоохранение, культуру и социальную политику - около 137%.
Ожидаемое исполнение консолидированного бюджета края по расходам за 2008 год составляет 0 млн. рублей (137,5% к уровню 2007 года), из них расходы социальной направленности - не менее 57%, с ростом к уровню 2007 года 130,0%.
В последние годы в Краснодарском крае произошли изменения в организации и управлении бюджетным процессом, которые позволили значительно улучшить качественные показатели исполнения бюджетов всех уровней.
В отраслях социально-культурной сферы продолжаются начатые реформы, направленные на повышение результативности использования средств.
Край перешел на одноканальное финансирование лечебных учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования. Это позволило поставить лечебные учреждения в равные условия финансирования, а также расширило самостоятельность руководителей лечебных учреждений в решении финансовых вопросов.
Медицинская помощь оплачивается страховыми организациями по тарифам законченного случая лечения. Разработано 13372 краевых стандартов оказания медицинской помощи. Программа обязательного медицинского страхования сформирована с учетом рекомендованного Правительством Российской Федерации подушевого норматива финансирования. Кроме того, сверх норматива учтены расходы на повышение оплаты труда работников учреждений здравоохранения, участвующих в обязательном медицинском страховании.
Нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений введено в крае с 1 сентября 2006 года. Законом о краевом бюджете на 2008 год установлены нормативы подушевого финансирования общего и начального профессионального образования.
Краевым законодательством установлены порядок, размеры и периодичность выплат при оказании мер социальной поддержки отдельным категориям населения. В бюджете предусмотрены все выплаты в установленных размерах, задолженности перед населением нет.
В плановом режиме обеспечивается повышение заработной платы работников социально-культурной сферы. В 2007 году на эти цели направлено 5,2 млрд. рублей, в результате чего оплата труда работников социальной сферы в прошедшем году увеличена в среднем на 32%.
Наметилась тенденция увеличения расходов инвестиционного характера. Капитальные вложения из всех уровней бюджетов в 2007 году составили более 10 млрд. рублей, из них краевого бюджета - 5,2 млрд. рублей. Как и в предыдущие годы основной объём капитальных вложений сосредоточен на социально-значимых объектах.
За 2007 год основные фонды в отраслях социальной сферы увеличились на 9,1 млрд. рублей, это больше чем в 2006 году (на 70%). На капитальный ремонт выделено 3,9 млрд. рублей, с ростом на 1,2 млрд. рублей, или на 43%.
Увеличивается доля средств консолидированного бюджета края, формируемых в рамках целевых программ, в 2007 году эти расходы составили 12644,0 млн. рублей, на 2008 год запланировано 18738,7 млн. рублей, доля в общих расходах увеличится до 19,2%.
Для межбюджетного регулирования используются механизмы, предусмотренные бюджетным законодательством, в том числе установление единых нормативов отчислений от доходов, подлежащих зачислению в краевой бюджет, предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и "отрицательные трансферты".
В 2007 году из краевого бюджета передано межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям края в сумме 28876,3 млн. рублей. Объём этих средств в 2008 году увеличен на 6679,5 млн. рублей, или на 23,1%. Бюджеты поселений обеспечиваются финансовыми средствами для реализации своих полномочий в объеме, не меньшем установленных нормативов. В 2007 году в бюджеты поселений поступило 1,5 млрд. рублей межбюджетных трансфертов, или больше чем в 2006 году в 2 раза.
На краевом и муниципальном уровнях проводится взвешенная, эффективная долговая политика, объём государственного долга Краснодарского края на 1 января 2008 года составил 2997,3 млн. рублей, а расходы на его обслуживание - 174,6 млн. рублей, что намного меньше предельных значений установленных бюджетным законодательством. Накоплен большой практический опыт работы с различными долговыми инструментами.
На современном технологическом уровне обеспечивается кассовое обслуживание исполнения краевого и местных бюджетов в соответствии с едиными стандартами и процедурами, применяется новая система бюджетной классификации и бюджетного учёта. Расширены полномочия и ответственность главных распорядителей бюджетных средств. С внедрением реестров расходных обязательств систематизирован состав и объёмы действующих публично-правовых обязательств органов государственной власти края.
Несмотря на устойчивый рост объёмных и количественных показателей бюджетного развития Краснодарского края, а также достигнутые успехи в проведении бюджетных реформ, имеются потенциальные возможности для дальнейшего повышения эффективности управления бюджетным процессом, обеспечения целей и задач бюджетной политики.
3. Реализация целей и задач налоговой и бюджетной политики в 2009 году и на плановый период 2010 и 2011 годов
3.1. Приоритеты налоговой политики
Одним из важных условий проведения активной социальной политики, поступательного развития бюджетной сферы и долгосрочной сбалансированности бюджетов бюджетной системы является динамичный рост собственных доходов консолидированного бюджета края. Исходя из этого налоговая политика в крае по-прежнему будет ориентирована на полную мобилизацию налоговых и неналоговых доходов за счет экономического роста, развития внутреннего налогового потенциала, повышения уровня администрирования доходных источников.
Для обеспечения роста налогооблагаемой базы бюджета исполнительным органам власти края, органам местного самоуправления потребуется реализовать комплекс мероприятий по следующим направлениям:
работа с убыточными предприятиями, в том числе реализация системы мер по стабилизации финансового состояния по каждому убыточному предприятию, выявлению сумм экономически необоснованных убытков с целью недопущения уменьшения налоговой базы;
работа, направленная на доведение заработной платы наемным работникам в хозяйствующих субъектах (бюджетообразующих) до среднекраевого уровня по каждому виду хозяйственной деятельности;
установление на территории Краснодарского края минимальной заработной платы в размере не ниже прожиточного минимума для каждого работника; среднемесячной - не ниже среднеотраслевого уровня;
достоверная передача налоговым органам базовых данных по земельным участкам, транспортным средствам и объектам недвижимого имущества и их правообладателям;
инвентаризация земельных участков, в том числе по садовым товариществам, многоэтажным застройкам и паям в составе земель сельскохозяйственного назначения (использования) в целях выявления их правообладателей и устранения фактов использования земли без оплаты и не по целевому назначению;
полный охват налогообложением объектов недвижимого имущества, расположенного на территории края, контроль за своевременной постановкой на учет основных средств (объектов купли-продажи, объектов нового строительства, введенных в эксплуатацию, а также не введенных в эксплуатацию, но фактически эксплуатируемых), мониторинг объектов незавершенного строительства (стоимости объекта, сроков ввода в эксплуатацию).
Повышение эффективности администрирования налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета края по вышеуказанным направлениям будет реализовано с использованием следующих механизмов:
контроль в муниципальных образованиях края своевременности выплаты заработной платы работникам и своевременности расчетов с бюджетом по налогам;
ежемесячный мониторинг платежей по основным доходным источникам в разрезе бюджетообразующих предприятий;
работа мобильных групп по выявлению задолженности по налогу на доходы физических лиц при выплаченной заработной плате, обособленных подразделений, не уплачивающих налог по месту своего нахождения, резервов по хозяйствующим субъектам, применяющим системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход, упрощенную систему;
работа групп краевого и муниципального земельного контроля по осуществлению проверок юридических и физических лиц на предмет фактического целевого использования земельных участков, наличия правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов, своевременности и полноты внесения земельных платежей в бюджет.
Основным направлением налоговой политики в Краснодарском крае является формирование режима равных условий налогообложения для субъектов экономической деятельности посредством расширения налоговой базы и сокращения перечня налоговых льгот, обеспечение экономической заинтересованности хозяйствующих субъектов в финансировании мероприятий социальной направленности.
В рамках определения налоговой и бюджетной политики планируется рассмотреть возможность внесения изменений в нормативные правовые акты представительных органов муниципальных районов, городских округов в части оптимизации налоговой нагрузки на налогоплательщиков единого налога на вмененный доход с учетом реально получаемых доходов.
В законодательство Краснодарского края планируется внесение изменений в части формирования благоприятных условий для развития предпринимательства и реализации долгосрочных инвестиционных проектов. В рамках региональных полномочий рассматривается целесообразность предоставления дополнительных мер по стимулированию направления средств организациями края на капитальные вложения, а также оказания государственной поддержки организаций, занимающихся добычей углеводородного сырья и производством нефтепродуктов на территории Краснодарского края.
В целях увеличения доходов местных бюджетов бюджетной и налоговой политикой Краснодарского края предусмотрено изменение ставок и нормативов отчислений по уровням бюджета региональных налогов, в частности с 2009 года транспортный налог в полном в объеме должен зачисляться в бюджеты муниципальных образований.
Необходимо усилить работу с крупными налогоплательщиками, в том числе на предмет недопущения перемещения ими уплаты налогов в другие регионы, привлечения перспективных налогоплательщиков с помощью мер экономического стимулирования.
Актуальной остается задача поддержки малого бизнеса. Работа с этим сектором предпринимательской деятельности должна стать устойчивой основой роста собственной доходной базы муниципальных образований и края в целом. Одновременно не теряет своей важности задача реализации мероприятий по выводу "из тени" доходов индивидуальных предпринимателей, легализации ими заработной платы.
Следует обратить больше внимания на меры по сокращению задолженности по налогам и сборам в краевой и местные бюджеты. Одним из источников пополнения доходной части бюджетов всех уровней является погашение просроченной задолженности предприятиями, находящимися в различных процедурах банкротства. Необходимо сохранить наметившуюся тенденцию сокращения задолженности в бюджеты всех уровней (на 1 мая 2008 года составила 4,2 млрд. рублей) предприятий-банкротов.
Основной задачей в ближайшей перспективе в сфере несостоятельности является увеличение процента погашения задолженности в бюджет предприятиями-банкротами с 8,4% (в соответствии с планом погашения задолженности в бюджет предприятиями-банкротами на 2008 год) до минимума в 10-12% в последующие три года. Пути решения данной задачи:
активизация деятельности комиссий в муниципальных образованиях по работе с убыточными предприятиями и предприятиями, находящимися в различных процедурах банкротства;
практическое использование для предотвращения банкротства данных мониторинга убыточных предприятий в крае;
усиление контроля за выполнением плана погашения задолженности в бюджет предприятиями, находящимися в различных процедурах банкротства;
контроль за соблюдением действующего законодательства при реорганизации предприятий и создании новых;
предотвращение фактов преднамеренного и фиктивного банкротства.
Для достижения объёмных параметров собственных доходов консолидированного бюджета края к 2011 году в 165 млрд. рублей (без учета безвозмездных поступлений), основанных на прогнозе социально-экономического развития края на среднесрочную перспективу и определенных с учетом изменения налогового законодательства, потребуются чёткие скоординированные действия всех органов исполнительной власти Краснодарского края, территориальных федеральных органов, органов местного самоуправления, направленные на привлечение имеющихся резервов мобилизации доходов в консолидированный бюджет края.
3.2. Бюджетная политика в области расходов
3.2.1. Реализация приоритетов государственной политики по решению задач, направленных на усиление социальной защищённости жителей края, повышение жизненного уровня работников бюджетной сферы, на обеспечение финансовых обязательств перед бюджетными учреждениями.
Бюджетная политика в области расходов будет направлена на решение первоочередных национальных задач, на сохранение социальной направленности бюджета в первую очередь в сфере здравоохранения, образования. На финансирование образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, социальной политики, культуры, средств массовой информации будет направлено около 60% расходов консолидированного бюджета края. Должна сохраниться тенденция опережающего роста расходов на социально-культурную сферу по сравнению с общим увеличением расходов бюджета.
Основной составляющей роста уровня жизни работников бюджетной сферы является реализация мероприятий по последовательному повышению оплаты труда работников учреждений бюджетной сферы. В проекте расходов бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов должно быть учтено доведение минимального размера оплаты труда до прожиточного минимума, а фонд оплаты труда требуется только в 2009 году увеличить на 30%. Дополнительные расходы на оплату труда работников социально-культурных учреждений края в объеме более 10 млрд. рублей необходимо использовать на внедрение новых отраслевых систем оплаты труда.
В полном объёме должны быть обеспечены все финансовые обязательства бюджетных учреждений, в том числе по оплате коммунальных услуг. Средства на эти цели должны быть рассчитаны в соответствии с экономически обоснованными тарифами и утвержденными лимитами потребления, а также с учетом роста цен на энергоносители.
В 2009 году существенно увеличатся нормативы на обучение одного учащегося в год для всех типов школ. Расходы на подушевое финансирование школ необходимо увеличить не менее чем на 31%. Расходы на начальное профессиональное образование должны быть учтены в проекте с ростом к 2008 году на 25%.
Стоимость территориальной программы обязательного медицинского страхования должна рассчитываться исходя из подушевого норматива, установленного Правительством Российской Федерации на 2008 год, - 2207,1 рубля и численности застрахованного населения - 4846 тыс. человек, повышения заработной платы в 2008 году и планируемого повышения в 2009 году. Страховой взнос за неработающее население необходимо предусмотреть с ростом к текущему году не менее чем на 21%.
Особое значение в бюджете должно быть отведено расходам по улучшению демографической ситуации, поддержке материнства и детства. Кроме индексации детских пособий необходимо увеличить объёмы средств, направляемые на денежные выплаты многодетным семьям и сохранение льгот на проезд детей из многодетных семей. Требуется в полном объёме и без задержек обеспечить льготы на питание детей в возрасте до двух лет из малообеспеченных семей. Следует продолжить предоставление за счёт средств бюджета компенсации части родительской платы за содержание детей в детских садах.
Необходимо довести объем средств, выделяемых из бюджета на выплату пособий опекаемым детям-сиротам, особенно в возрасте от 7 до 18 лет, до уровня в 1 млрд. рублей. Требуется увеличить расходы на поддержку приемных и патронатных семей.
Бюджет также должен быть ориентирован на социальное обеспечение ветеранов, пенсионеров, малообеспеченных граждан. Кроме увеличения ежемесячных денежных выплат ветеранам труда, труженикам тыла, гражданам, пострадавшим от репрессий, необходимо не менее чем на четверть увеличить расходы на компенсационные выплаты и льготы, предоставляемые льготным категориям граждан регионального уровня по жилищно-коммунальным услугам и транспортному обслуживанию.
Малообеспеченным гражданам, кроме адресной помощи, должны выплачиваться субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. На это требуется направить не менее полумиллиарда рублей.
Для продолжения реализации национальных проектов на территории края необходимо предусмотреть в полном объёме расходы на обеспечение софинансирования, на это потребуется направить около 6 млрд. рублей.
Расходы на реализацию действующих и принятие новых краевых целевых программ необходимо сосредоточить на следующих приоритетных направлениях: закупка современного медицинского, технологического и учебного оборудования, модернизация образовательных, лечебных, социальных учреждений, а также учреждений культуры, физической культуры и спорта.
Также важно предусмотреть в полном объёме средства на исполнение ряда программ, которыми предусматривается решение целого комплекса социальных вопросов, в частности по улучшению жилищных условий граждан, газификации, водоснабжению сельских населенных пунктов Краснодарского края, социально-экономическому развитию северных районов Краснодарского края, обеспечению строительства олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического и бальнеологического курорта и ряда других.
3.2.2. Кроме социальной составляющей, бюджетная политика в области расходов будет направлена на активную поддержку развития социальной, производственной, транспортной инфраструктуры, стратегических отраслей экономики.
В числе основных задач при формировании бюджета на предстоящие годы должна стать концентрация бюджетных ресурсов на важнейших направлениях социально-экономического развития региона. В целях эффективной государственной поддержки отраслей хозяйственного комплекса края требуется продолжить реализацию внедрения современных принципов и механизмов осуществления бюджетной поддержки.
На 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов предусматривается сохранить тенденцию увеличения бюджетных расходов на государственную поддержку агропромышленного комплекса. В рамках краевой целевой программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельхозпродукции, сырья и продовольствия в Краснодарском крае" на годы предусматривается направить из краевого и федерального бюджетов 27,9 млрд. рублей, из них краевая доля софинансирования - 49,5%.
Главной задачей бюджетной политики в области сельского хозяйства является повышение доступности кредитных ресурсов для предприятий агропромышленного комплекса за счёт субсидирования из краевого бюджета части процентной ставки, а также стимулирование развития приоритетных подотраслей и малых форм хозяйствования. К 2012 году объём производства продукции сельского хозяйства должен составить около 200,0 млрд. рублей, а налоговые поступления в консолидированный бюджет Краснодарского края от предприятий агропромышленного комплекса - не менее 9,5 млрд. рублей.
С учётом масштабного строительства за счёт средств федерального бюджета в рамках федеральной адресной инвестиционной программы и других федеральных целевых программ, а также необходимости сохранения темпов ввода социально-значимых объектов краевого уровня и муниципальных образований, к 2012 году предстоит увеличить долю капитальных вложений в расходах консолидированного бюджета Краснодарского края до уровня 15-20%.
Одним из важных направлений вложений средств краевого бюджета останется развитие дорожного хозяйства. В годы темпы роста расходов на содержание, ремонт, реконструкцию и строительство сети автомобильных дорог должны стать одними из самых значительных в расходах бюджета. В полном объёме должна быть обеспечена реализация федеральной адресной инвестиционной программы "Модернизация транспортной системы России" на годы" подпрограммы "Автомобильные дороги".
С 2009 года планирование средств на содержание и ремонт автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения будет производиться по нормативам денежных затрат с учетом поэтапного перехода к нормативному планированию до 2015 года.
Основными направлениями в области жилищно-коммунального хозяйства является обеспечение стандартов качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения.
3.2.3. Повышение качества управления региональными финансами.
Динамичный рост доходной части является главным, но не единственным условием обеспечения в долгосрочной перспективе сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы Краснодарского края.
Для повышения эффективности расходов, ориентации бюджетных средств на достижение конечных социально-экономических результатов, повышения качества бюджетных процедур на всех уровнях бюджетной системы требуется осуществить мероприятия:
по активному внедрению базовых инструментов, направленных на повышение эффективности и результативности бюджетных расходов и качества управления затратами и результатами главными распорядителями бюджетных средств (доклады о результатах и основных направлениях деятельности, показатели результативности деятельности органов исполнительной власти края, система мониторинга эффективности бюджетных расходов, в том числе деятельности подведомственных государственных учреждений, регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг и другие);
по совершенствованию процедур распределения ассигнований между подведомственными распорядителями бюджетных средств, государственными учреждениями с учетом результатов их деятельности;
по оптимизации бюджетной сети, в том числе за счёт уточнения реестра бюджетных учреждений;
по совершенствованию системы государственных закупок;
по совершенствованию системы оплаты труда, введению персональной ответственности за реализацию запланированных целей, задач, результатов;
по повышению экономичности отдельных статей бюджетных расходов, в том числе в подведомственных бюджетных учреждениях по энерго - и ресурсосбережению;
по внедрению среднесрочного и долгосрочного бюджетирования;
по повышению качества контроля соблюдения бюджетного законодательства и формированию системы внутреннего аудита, в том числе разработке порядка и процедур ведомственного внутреннего аудита.
Одним из элементов повышения эффективности бюджетного процесса является расширение ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств. В ходе подготовки проекта краевого бюджета органы исполнительной власти Краснодарского края должны представлять доклады о результатах и основных направлениях деятельности, включающих цели, задачи, показатели результативности. Аналогичную работу требуется начать в муниципальных образованиях при формировании муниципальных бюджетов.
Методы бюджетирования, ориентированные на результат, требуют совершенствования нормативной правовой базы. В рамках бюджетного процесса предстоит внедрить порядок проведения аудита результативности субъектов бюджетного планирования и подведомственных им организаций, методику конкурентного распределения бюджетных средств с учётом результатов деятельности органов исполнительной власти Краснодарского края, критерии оценки качества предоставления государственных услуг и эффективности внедрения административных регламентов.
В числе важнейших направлений работы по повышению результативности бюджетных расходов и качества управления затратами и результатами в отраслях социальной сферы является:
завершение перехода на оплату страховыми организациями медицинской помощи по тарифам законченного случая лечения, что будет способствовать переходу от финансирования учреждений здравоохранения по смете к финансированию услуги (медицинской помощи), определенной стандартом, а также укреплению принципов медицинского страхования;
развитие подушевого финансирования в дошкольных, внешкольных учреждениях, что позволит оптимизировать сеть этих учреждений и более эффективно использовать имеющиеся финансовые ресурсы;
развитие новых форм дошкольного образования путем создания семейных и частных дошкольных учреждений, это позволит существенно решить проблему нехватки мест в муниципальных детских садах;
развитие негосударственного пенсионного обеспечения и негосударственного медицинского страхования, этому будет способствовать софинансирование из бюджета для отдельных категорий граждан, создание условий повышенной комфортности в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, совершенствование нормативной правовой базы государственных органов власти.
Существенное влияние на улучшение качества бюджетных услуг, эффективное использование бюджетных средств должен оказать переход на отраслевые системы оплаты труда работников социальной сферы, включающие механизмы поощрения за качество предоставляемой услуги.
В ходе работы по повышению эффективности бюджетных расходов необходимо ускорить процесс реорганизации государственных и муниципальных учреждений культуры, физической культуры, образования в автономные некоммерческие учреждения с тем, чтобы перейти от финансирования бюджетных учреждений к финансированию услуги.
Чтобы обеспечить совершенствование механизмов функционирования сети учреждений, предоставляющих соответствующие услуги, определения возможности предоставления автономными некоммерческими учреждениями, необходимо провести оценку потребности населения в бюджетных услугах, установить требования к их составу, качеству, порядку и результатам оказания.
Необходимо расширить сферу применения программно-целевых методов бюджетного планирования, повысить качество процедур формирования целевых программ. Одновременно следует обеспечить постоянный мониторинг реализации краевых целевых программ, и в случае если программа не позволяет достичь предусмотренных целей, необходимо отказываться от ее дальнейшего осуществления.
В рамках планомерной работы по переориентации кассового исполнения бюджета к расходам на результат к 2012 году необходимо довести долю средств консолидированного бюджета края, формируемых в рамках целевых программ, в общем объеме расходов не менее чем до одной четверти.
Расширение полномочий бюджетных учреждений, повышение их финансовой самостоятельности не должно снижать ответственности участников бюджетного процесса. Необходимо усилить государственный, муниципальный, внутриведомственный финансовый контроль и надзор за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Также следует обеспечить необходимый учёт объектов казны Краснодарского края и их отражение в финансовой отчетности уполномоченных органов исполнительной власти Краснодарского края по управлению объектами казны.
Одним из направлений повышения эффективности бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства является сокращение объемов незавершенного строительства за счет средств краевого и местных бюджетов. Средства должны направляться в первую очередь на обеспечение ввода в эксплуатацию социально-значимых объектов с высокой степенью готовности. При распределении субсидий из краевого бюджета на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципального значения средства в приоритетном порядке должны направляться на завершение инвестиционных проектов муниципальных образований.
В рамках решения задач повышения эффективности расходов, качества бюджетных процедур, финансово-бюджетной прозрачности, обеспечения стабильности бюджетной системы необходим переход к среднесрочному в годах и к долгосрочному в годах бюджетному планированию на всех уровнях бюджетной системы Краснодарского края.
Это обеспечит преемственность и предсказуемость бюджетной, налоговой и долговой политики, снизит риски и будет способствовать устойчивости бюджетной системы Краснодарского края, повысит обоснованность планирования бюджетных расходов, позволит заключать государственные контракты на три года или на весь срок реализации долгосрочных целевых программ (инвестиционных проектов).
Удлинение горизонта бюджетного планирования позволит также обеспечить распределение и утверждение межбюджетных трансфертов, что создаст возможность органам власти местного самоуправления самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, как следствие, осуществлять долгосрочные программы развития.
Порядок составления проекта краевого бюджета детально определен постановлением главы администрации Краснодарского края от 01.01.01 года № 26 "О проекте краевого бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов". Необходимо обеспечить методологическую поддержку муниципальных образований по переходу на составление трехлетних бюджетов.
При подготовке краевого бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов необходимо обеспечить выполнение установленных расходных обязательств Краснодарского края. Это предполагает организацию учета и ведение реестра расходных обязательств Краснодарского края, определение методики оценки расходных обязательств, правил и процедур расчета средств, необходимых для их выполнения в очередном финансовом году и в среднесрочной перспективе.
При организации исполнения бюджета следует не только обеспечить выполнение всех расходных обязательств Краснодарского края, но и поддержать их приемлемый объем, в частности путем внесения предложений по оптимизации действующих и соблюдения установленных процедур принятия новых обязательств.
Расходные обязательства каждого органа государственной власти Краснодарского края должны соответствовать полномочиям и функциям, а бюджетные ресурсы должны быть оптимально распределены для финансирования этих функций.
В целях стабильного исполнения бюджета необходимо обеспечить равномерность расходов главных распорядителей бюджетных средств. Организационную работу в этом направлении необходимо осуществлять планомерно на протяжении трёх лет. К 2011 году необходимо добиться, чтобы отклонение кассовых расходов в четвёртом квартале от среднего объема кассовых расходов в предыдущие периоды года составляло менее 20 процентов.
3.3. Совершенствование межбюджетных отношений
Реализация мер по повышению качества управления бюджетным процессом требует дальнейшего осуществления комплекса мер по совершенствованию межбюджетных отношений, основные из них:
выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
снижение уровня дотационности муниципальных образований;
создание дополнительных стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты муниципальных образований.
Конечным результатом решения задачи выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов является методика распределения дотаций, которая должна учитывать объективные факторы, определяющие потребность в финансировании.
Дополнительным стимулом развития налоговой базы местных бюджетов является переход от дотирования к установлению стабильных единых нормативов. Часть дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) заменена дополнительным (дифференцированным) нормативом отчислений от налога на доходы физических лиц.
Основной целью должно стать повышение качества бюджетного процесса и финансового менеджмента в муниципальных образованиях Краснодарского края, в том числе за счет расширения практики учета результативности работы органов местного самоуправления при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки из краевого бюджета.
Для этого необходимо осуществлять постоянный мониторинг и составлять рейтинг качества финансового управления в муниципальных образованиях Краснодарского края. Необходимо осуществить проведение краевых конкурсов в сфере реформирования муниципальных финансов, использовать механизмы поощрения муниципальных образований края, ориентированных на реализацию приоритетных реформ, добившихся существенного улучшения качества управления муниципальными финансами.
В целях повышения эффективности и качества управления муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления требуется продолжить работу по оказанию методологической и консультационной помощи муниципальным образованиям края.
3.4. Долговая политика
В рамках управления государственным и муниципальным долгом должны быть в полном объеме предусмотрены и финансово обеспечены действующие расходные обязательства, связанные с исполнением обязательств по государственному долгу Краснодарского края и муниципальному долгу.
Следует учесть все возможные сценарии, в полной мере обеспечивающие права владельцев облигаций, а также кредиторов по другим долговым обязательствам Краснодарского края. Сбалансированность краевого и муниципальных бюджетов будет обеспечиваться прежде всего за счет собственных доходов. Решения о привлечении заемных средств в качестве источника финансирования дефицитов бюджетов будут приниматься при недостаточном обеспечении доходными источниками расходных обязательств, в пределах норм, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Объем заимствований должен соотноситься с возможностями бюджетов по гарантированному возврату заемных средств и обслуживанию долга.
Предоставление государственных гарантий Краснодарского края и муниципальных гарантий будет осуществляться на цели, имеющие высокие общественно значимые результаты, в первую очередь для расширения возможностей привлечения инвестиций, поддержки развития отраслей экономики края, увеличения налогооблагаемой базы. Формализация процедур предоставления государственных гарантий Краснодарского края, привлечение более широкого круга органов исполнительной власти Краснодарского края к отбору претендентов на их получение должны обеспечить снижение риска наступления ответственности гаранта.
Для успешной реализации Основных направлений органам государственной власти Краснодарского края, органам местного самоуправления предстоит провести целенаправленную работу по повышению качества управления общественными финансами. Это позволит обеспечить устойчивость, сбалансированность бюджетной системы, полностью исполнить все намеченные обязательства перед бюджетной сферой, жителями Кубани, придаст поступательный и целенаправленный характер достижению целей дальнейшего социально-экономического развития Краснодарского края.
Глава администрации (губернатор)
Краснодарского края
_____________________________________________________________________
Заместитель главы администрации
(губернатора) Краснодарского края,
руководитель департамента по
финансам, бюджету и контролю
Краснодарского края
