Мельгунов -правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. - "Волтерс Клувер", 2008 г.
Глава 2. Содержание и виды административно-правовых режимов в сфере предпринимательской деятельности
2.1. Понятие, содержание, структура и классификация административно-правовых режимов в сфере предпринимательской деятельности
Административно-правовое регулирование в сфере предпринимательской деятельности, являясь важным элементом взаимодействия государства и гражданского общества, обуславливает объективную необходимость установления и реализации конкретных административно-правовых режимов в этой области. В работах современных ученых по данной проблематике все чаще встречаются такие понятия, как "правовой режим" и "административно-правовой режим"*(67).
Появление этих терминов и понятий представляется не случайным. Связано это с усложнением общественных отношений, подлежащих урегулированию правом, и многими другими объективными факторами, обусловленными развитием человеческого общества. По мнению , понятие "правовой режим" наиболее часто утверждается в качестве одной из важнейших категорий юридической науки*(68). Аналогичного мнения придерживаются и другие ученые*(69).
В юридической науке все чаще оказываются востребованным применение более сложных конструкций, одной из которых и является понятие "правовой режим"*(70). При этом существование явлений, обозначаемых термином "правовой режим", их значение в правовой действительности свидетельствуют о многомерности правовых явлений реальной жизни. В связи с этим использование в юридической науке более "широкого" понятия "правовой режим", в отличие от простого подразделения на формы и методы государственного регулирования, позволяет взглянуть на государственное регулирование как в целом, так и на его административно-правовую составляющую в сфере предпринимательской деятельности при помощи комплексного и объемного инструмента.
Вместе с тем использование термина "правовой режим" не исключает выделения методов правового регулирования. В рамках каждого правового режима всегда имеют место методы, способы и средства правового регулирования. В юридическом режиме одно из средств, как правило, выступает в качестве доминанты, определяющей весь облик режима и создающей специфическую направленность, что и является впоследствии основой для классификации юридических режимов.
По мнению , правовой режим можно рассматривать как своего рода "укрупненный блок" в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств*(71). С этой точки зрения эффективное использование правовых средств при решении тех или иных специальных задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, рассмотреть и отразить специфику регулируемых общественных отношений.
Понятие "режим" не является новым. Слово "режим" (лат. Regimen - управление) весьма содержательно, многозначно и употребляется в самых разных смыслах и контекстах. Например, оно может означать:
государственный строй, совокупность средств, методов, способов осуществления власти;
строго установленный распорядок жизни, труда и пр.;
систему обязательных правил, требований, норм, принципов, установленных для какого-либо вида деятельности;
определенное состояние, положение, статус.
Многозначность понятия "режим" свидетельствует о его междисциплинарности, использовании в различных областях научного знания. В наибольшей же степени данное понятие используется в политико-правовых исследованиях, так как позволяет гораздо глубже и полнее раскрыть состояние современного общества, характер происходящих в нем перемен. В свою очередь, правовой режим - органическая часть государственного и политического режимов, поскольку именно с помощью правовых режимов практически утверждаются и реально осуществляются режимы государственные и политические, ибо последние, как правило, облекаются в юридическую форму.
Юридическим режимам присущи следующие основные признаки:
1. Они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством.
2. С их помощью государство специфическим образом регламентирует конкретные области общественных отношений, выделяя при этом те или иные субъекты и объекты права.
3. Они представляют особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием, придающим особую направленность правовому регулированию.
4. Они создают определенную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права*(72).
Правовой режим обусловлен интересами государства, волей законодателя, спецификой и характером общественных отношений, требующих особых подходов, форм и методов правового регулирования. Суть юридических режимов состоит в том, что в соответствии с потребностями социальной жизни общества законодатель предусматривает систему строгих правил, которые распространяются на всех лиц. Это позволяет ввести четкий, одинаковый для всех порядок в регулируемые общественные отношения, необходимый и значимый для обеспечения высокой организованности и развития гражданского общества.
Помимо всего прочего, правовые режимы выражают неразрывную связь правовой формы и содержания регулируемых отношений, характеризуются в этом плане стабильностью, устойчивостью. Это объясняет, почему во многих случаях само существование правовых режимов связывается непосредственно с объектом регулируемых отношений ("правовой режим чрезвычайного положения", "правовой режим государственной границы").
Правовые режимы призваны выполнять определенные функции.
Во-первых, они направляют волю субъекта, ориентируя физических и юридических лиц на правомерное поведение, отказ от правонарушений. При реализации данной функции правовой режим обеспечивает нормативное регулирование группы общественных отношений. Эта функция проявляется, прежде всего, в том, что при установлении определенного юридического режима законодатель изначально определяет статус интересующего его объекта, затем устанавливает правила поведения и обеспечивает недопущение поведения, выходящего за рамки этих правил.
Во-вторых, правовые режимы определяют объекты, в отношении которых они устанавливаются. Значение этой функции заключается в том, что участники правоотношений получают непосредственное представление об интересующем их объекте, предмете.
В-третьих, правовые режимы создают условия для удовлетворения интересов субъектов права путем предоставления гарантий в том, что контрсубъект и субъект, осуществляющий государственное регулирование, не будут нарушать их права, а в противном случае понесут наказание или будут понуждены к восстановлению нарушенных прав.
Иными словами, правовые режимы делают "прозрачными" применяемые правовые меры, а также заранее информируют субъектов права о правилах поведения и возможных санкциях.
Понятие "правовой режим" неразрывно связано с функциями государства, поскольку функции государства могут реализовываться посредством установления правовых режимов в тех или иных сферах общественных отношений. Фактически режимы можно рассматривать как каналы воздействия на определенные сферы общественных отношений, например, на рынок как элемент гражданского общества. Помимо этого, в широком смысле "правовой режим" почти совпадает с понятием системы права, если она рассматривается с точки зрения отношений граждан, организаций в связи с определенными объектами (режим собственности, режим природных объектов, режим службы и пр.)*(73).
Правовой режим нельзя отождествлять с понятием "механизм правового регулирования", поскольку последний означает систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом для преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права*(74). Можно сказать, что правовой режим реализуется через механизм правового регулирования, который представляет собой общий порядок, процесс действия права. Правовой режим в большей степени представляет собой содержательную характеристику конкретных нормативных средств, призванных организовать, ввести в рамки определенный участок жизнедеятельности людей, и конкретных правоотношений, в отношении которых применяются эти средства.
Каждый правовой режим имеет свою структуру. Структура имеет несколько уровней.
Первый уровень - юридического абстрагирования, который включает в себя так называемые нетипичные правовые предписания (аксиомы, презумпции, функции, нормы-принципы).
Второй уровень включает в себя материальные правовые средства: правовые нормы, правоотношения, юридические факты.
Третий уровень базируется на процедурно-процессуальных правовых средствах: актах реализации, актах применения.
Четвертый уровень может включать в себя нравственно-психологические правовые средства: правосознание, правовую культуру, правовые установки*(75).
Понятие "правовой режим" можно определить как совокупность юридических средств, приемов, методов, мероприятий, норм, устанавливаемых и обеспечиваемых государством в целях урегулирования конкретных общественных отношений, определяющего меру возможного и должного поведения субъектов права*(76). считает, что под "юридическим режимом следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм"*(77). определяет понятие "правовой режим" как комплекс общественных отношений определенного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-технических средств*(78), или как систему норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов*(79).
Следует отметить, что все вышеперечисленные определения правового режима сводятся к одним и тем же их компонентам. В частности, это:
нормы права, устанавливающие определенные правила в определенной сфере отношений или по поводу определенных объектов;
общественные отношения, ими урегулированные;
нормы-санкции за нарушение установленных правил и др.
При этом, по мнению , если выделить правовой режим в специальную, сложную юридическую конструкцию, которая включает в себя материальные и процессуальные моменты, можно сделать вывод, что сам правовой режим может быть положен в основу деления всей правовой системы на отдельные элементы, которые могут иметь самые разнообразные вариации, и это даст возможность дальнейшего юридического конструирования в сфере регулирования поведения человека. Такой подход к нормативной системе права, по его мнению, помогает решить сложные проблемы безобъектных правоотношений и комплексных отраслей права*(80).
По нашему мнению, использование понятия "правовой режим" наиболее выгодно в сопоставлении с конкретными, складывающимися в отношении определенного объекта правоотношениями. Выделение более объемных правовых режимов - "надрежимов", включающих в себя другие правовые режимы, и представление таким образом всей правовой системы в качестве правовых режимов приведет к размыванию содержания понятия "правовой режим" и утрате его основных качеств - четкости и специфичности при регулировании общественных отношений.
Определения понятия "правовой режим", приведенные выше, являются определениями общетеоретического качества, поэтому в них не отражается отраслевая специфика права. В связи с этим с позиций административного права подразумевается использование более узкого, чем понятие "правовой режим", понятия "административно-правовой режим".
По нашему мнению, административно-правовой режим - это установленный нормами права и обеспеченный совокупностью юридических и организационно-технических процедур комплекс административно-правовых средств, определяющих меру возможного и должного поведения субъектов и придающий особую направленность регулированию общественных отношений в сфере государственного управления.
Административно-правовые режимы можно рассматривать в качестве основных средств, посредством которых осуществляется административно-правовое регулирование в различных сферах. В связи с этим установление административно-правовых режимов можно рассматривать как один из каналов воздействия государства в целом и органов исполнительной власти на отдельные сферы общественных отношений, в том числе на экономику и предпринимательскую деятельность, как элемент гражданского общества, направленный на координацию и сглаживание противоречий публичных и частных интересов.
В науке административного права у административно-правовых режимов выделяют следующие признаки:
1) "применение в сфере деятельности публичной администрации в связи с выполнением органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей по обеспечению безопасности, охраны, защиты;
2) наличие в предписаниях, образующих режимные правила, запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;
3) обязательное участие в качестве основных субъектов органов исполнительной власти или местного самоуправления, реализующих государственные полномочия;
4) применение административно-правовых методов воздействия;
5) наличие мер административного и дисциплинарного воздействия"*(81).
Введение административно-правовых режимов зачастую обусловлено тем, что государство в целях обеспечения безопасности граждан, общества и себя самого не может оставить без внимания определенные сферы общественных отношений, а нарушение установленных государством норм и правил одним из субъектов в этих сферах может нарушить состояние безопасности и повлечь за собой существенное нарушение прав и интересов граждан, других субъектов, государства и общества в целом. Выделение данной деятельности государства обусловлено нормами, содержащимися в ст. 45 Конституции РФ и Законе РФ "О безопасности".
При установлении элементов конкретных административно-правовых режимов законодателем учитываются:
во-первых, специфика общественных отношений, для урегулирования которых будет использоваться режим;
во-вторых, специфика объекта регулирования;
в-третьих, специфика правового статуса субъекта, осуществляющего режимное регулирование и контрольно-надзорные функции.
В науке административного права выделяют различные административно-правовые режимы (режим чрезвычайного положения; режим государственной тайны; режим государственной границы и др.). Именно такие, конкретизированные в отношении объекта регулирования, правовые режимы являются основным фундаментом административно-правового регулирования в отдельных сферах общественных отношений*(82).
В свою очередь, административно-правовое регулирование в сфере предпринимательской деятельности осуществляется посредством установления специфичных для этой сферы административно-правовых режимов. В частности, это такие режимы, как:
режимы государственной регистрации в сфере предпринимательской деятельности;
режим лицензирования и выдачи разрешений на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности;
режим обеспечения экологической безопасности;
режим обеспечения охраны труда;
режим обеспечения промышленной безопасности;
режим обеспечения конкуренции в сфере предпринимательской деятельности;
режимы тарифного регулирования и регулирования в области ценообразования;
режимы государственного протекционизма.
При этом нельзя согласиться с мнением , который считает установление административно-правовых режимов вынужденной мерой исключительно в необычных условиях деятельности органов исполнительной власти*(83). По нашему мнению, выделение административно-правых режимов не только необходимо для осуществления управления в условиях чрезвычайной ситуации, но и эффективно для регулирования в сфере предпринимательской деятельности. При использовании режимов достигается состояние безопасности предпринимательской деятельности для граждан, общества, государства, обеспечивается защита прав субъектов и эффективность всего административно-правового регулирования в указанной сфере.
Административно-правовой режим в сфере предпринимательской деятельности является видом общего административно-правового режима, поэтому определить его можно как установленный нормами права и обеспеченный совокупностью юридических и организационно-технических процедур комплекс административно-правовых средств, определяющих меру возможного и должного поведения субъектов предпринимательской деятельности и субъектов, осуществляющих административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере предпринимательской деятельности.
Применение административно-правовых режимов в сфере предпринимательской деятельности направлено на урегулирование (упорядочивание) четырех групп отношений:
1) между органами исполнительной власти и лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью;
2) между лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью;
3) между лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью, и гражданами (потребителями);
4) между органами исполнительной власти и гражданами (потребителями).
Рассмотрение режимов, установленных в целях легализации и обеспечения безопасности предпринимательской деятельности, а также осуществления административной защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, государственного протекционизма и тарифного регулирования, представляется целесообразным с позиций именно административного права, поскольку все они существуют в сфере реализации функций исполнительной власти в целях упорядочивания предпринимательской деятельности как объекта административно-правового регулирования. Рассмотрение данных общественных отношений с позиций гражданского и других отраслей права будет иметь совершенно иной оттенок, обусловленный применением различных отраслевых методов и целевых установок.
В связи с задачами, стоящими перед государством при административно-правовом регулировании предпринимательской деятельности, в структуру административно-правового режима в этой сфере включаются:
А. Целевая установка - задача, для обеспечения которой вводится соответствующий административно-правовой режим.
Б. Совокупность норм права, определяющих статус лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и компетенцию субъектов, осуществляющих административно-правовое регулирование в данной сфере. Принимая во внимание, что административно-правовые режимы характеризуются специфическим комплексом правовых средств, используемых для регулирования общественных отношений, следует признать обоснованным включение в структуру административно-правовых режимов совокупности ненормативных административно-правовых актов, издание которых предусмотрено нормами режима. В качестве частных примеров таких актов можно привести решения о выдаче лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, специальные разрешения, решения о приостановлении деятельности и пр.
В. Совокупность отношений, которые складываются в связи с реализацией вышеупомянутых норм права, в том числе норм, предусматривающих возможность применения административного и иного принуждения, порядок обжалования действий субъектов, осуществляющих административно-правовое регулирование, иные формы защиты прав и охраняемых законом интересов субъектов предпринимательской деятельности.
Кроме того, следует согласиться с мнением о том, что в структуру административно-правовых режимов включается "система организационно-юридических гарантий", отвечающая за реализацию и устойчивость режимных правил, их выполнимость, устранение возможных нарушений. Данная система включает в себя перечень органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по обеспечению и поддержанию режима, иные организационные мероприятия, связанные с установлением режима, информационно-технические средства*(84).
Использование государством административно-правовых режимов специально не направлено на ограничение принципа свободы предпринимательской и иной экономической деятельности, установленного Конституцией РФ*(85). Тем не менее данный принцип нельзя рассматривать без сопоставления с другими конституционными принципами, а использование режимов в этой связи приводит к упорядочению и определенным ограничениям прав субъектов предпринимательской деятельности.
Таким образом, государство, устанавливая необходимость легализации или обеспечения безопасности предпринимательской деятельности посредством административно-правовых режимов, обеспечивает выполнение других конституционных принципов, в том числе принципа неприкосновенности личности, охраны частной собственности, свободы труда, защиты материнства и детства, охраны здоровья и благоприятной окружающей среды и пр.
Кроме того, административно-правовые режимы включают совокупность норм и правил, обязывающих предпринимателей совершать те или иные действия, например, получать лицензии и т. д., либо информировать о совершении определенных действий. Одновременно государством устанавливаются механизм контроля и надзора за предпринимательской деятельностью в этих сферах, а также применения мер государственного принуждения в случае нарушения установленных правил. Таким образом, в единое правовое поле государственного регулирования предпринимательской деятельности вписываются нормы административного права, устанавливая права и обязанности для лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью.
Административно-правовой режим в сфере административно-правового регулирования предпринимательской деятельности включает следующие компоненты.
1. Нормы, определяющие компетенцию субъектов, осуществляющих административно-правовое регулирование, а также особенности правового статуса лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью.
Данные правовые нормы могут быть административными, относиться к другим отраслям права и быть межотраслевыми. В частности, правовой статус юридических лиц и граждан-предпринимателей закреплен в части первой ГК РФ, поэтому при установлении элементов административно-правовых режимов следует руководствоваться нормами гражданского законодательства и дополнительно либо специально установленными для данного режима административно-правовыми нормами.
2. Правила поведения, реализующиеся в правах и обязанностях субъектов, осуществляющих регулирование, и субъектов, занимающихся предпринимательской деятельностью.
Правила поведения предпринимателей, а также субъектов, осуществляющих регулирование, должны быть сформулированы в соответствии с правовым статусом и компетенцией данных лиц. К правам субъекта, осуществляющего на основе соответствующих правил административно-правовое регулирование, можно отнести право на издание соответствующих ненормативных актов и создание необходимых гарантий и условий, связанных с реализацией компетенции в рамках режима, осуществление надзора и контроля в отношении субъекта предпринимательской деятельности. В частности, речь идет о способах осуществления надзора и контроля за субъектами предпринимательской деятельности, степени и пределах вмешательства в предпринимательскую деятельность субъектом, осуществляющим регулирование.
3. Нормы, входящие в комплекс режима, предусматривающие ответственность субъекта, осуществляющего административно-правовое регулирование, или его должностного лица, а также нормы, предусматривающие ответственность лица, занимающегося предпринимательской деятельностью, или должностного лица этого субъекта за нарушение режимных правил. При этом подразумевается, что данные нормы будут предусматривать не только порядок привлечения к ответственности, но и порядок обжалования действий субъектов, осуществляющих регулирование, в случае незаконного привлечения к ответственности.
Кроме этого, в структуру режима включаются нормы, закрепляющие право и порядок обжалования действий (бездействие) субъектов, осуществляющих регулирование в этой сфере, и их должностных лиц (административный и судебный), в случае если они препятствуют осуществлению законной предпринимательской деятельности. Например, в случае отказа от предоставления лицензии или иного специального разрешения, отсутствие которого не позволяет осуществлять предпринимательскую деятельность*(86). В частности, может быть предусмотрено право лица, занимающегося предпринимательской деятельностью, обжалования действий (бездействия) субъекта, осуществляющего регулирование в данной сфере, и его должностных лиц в суд, вышестоящему должностному лицу или в орган исполнительной власти.
Здесь уместно отметить, что в последние годы в развитие конституционных положений, предусматривающих право на судебную защиту, в законодательстве РФ (в первую очередь, в его процессуальных отраслях) была проведена значительная работа по обеспечению реализации права граждан и организаций на обращение в суд за защитой нарушенных прав. Вместе с тем развитие механизма судебной защиты прав предпринимателей происходило без параллельного развития механизма обжалования действий регулирующих субъектов в административном порядке, что в настоящее время привело к фактическому исчезновению этого во многих случаях эффективного способа защиты нарушенных прав.
В отношении первого элемента структуры административно-правовых режимов следует отметить, что правовой статус субъектов, осуществляющих регулирование, един во всех специальных административно-правовых режимах. Административно-правовой статус федерального органа исполнительной власти (Правительства, министерства, федерального агентства или федеральной службы), органа исполнительной власти субъекта РФ, в целом в отдельных административно-правовых режимах ничем не отличается от их общего административно-правого статуса. Однако компетенция субъектов, осуществляющих регулирование в сфере предпринимательской деятельности, может существенно отличаться в зависимости от общего содержания режимных норм. Поэтому в данном параграфе будут рассмотрены лишь общие положения правового статуса субъектов, осуществляющих регулирование, а особенности их компетенции будут рассмотрены при исследовании отдельных административно-правовых режимов.
В административно-правовых режимах в сфере предпринимательской деятельности, как в административно-правовом регулировании в этой сфере, следует выделять две группы субъектов:
субъекты, осуществляющие регулирование;
субъекты, занимающиеся предпринимательской деятельностью.
Первая группа субъектов, на которых распространяется действие административно-правовых режимов, представлена, как правило, органами исполнительной власти. В частности, к ней могут быть отнесены Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, иногда - органы местного самоуправления. Помимо этих органов, к упомянутой группе может быть отнесен Президент РФ, если его компетенция предусмотрена нормами, устанавливающими отдельные административно-правовые режимы.
Следует отметить, что законодателем при установлении компетенции субъектов, осуществляющих регулирование в сфере действия административно-правовых режимов, иногда используется такой прием ограничения полномочий этих субъектов, как передача отдельных правоприменительных функций судебным органам. Использование данного приема, как правило, направлено на защиту прав субъектов предпринимательской деятельности, влечет за собой снижение общей напряженности режима и может быть рассмотрено в качестве основания для отнесения в отдельных случаях судебных органов к субъектам, реализующим административно-правовые режимы. Подобная конструкция предусмотрена, например, Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", которым право на аннулирование лицензии на осуществление отдельных видов деятельности предоставлено не лицензирующему органу, а суду (ст. 13).
Помимо вышеперечисленных органов, к субъектам, реализующим административно-правовые режимы, часто бывают отнесены нормативными правовыми актами государственные учреждения или государственные предприятия, в случае если они наделены отдельными государственными полномочиями.
Ко второй группе субъектов, реализующих административно-правовые режимы, следует относить лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью или желающих заниматься такой деятельностью. В данную группу, в первую очередь, включаются юридические лица - коммерческие организации, а также физические лица, зарегистрированные в качестве предпринимателей. Помимо этих лиц, в эту группу субъектов могут включаться некоммерческие организации и физические лица - не предприниматели. Например, некоммерческие организации могут относиться к этой группе в том случае, если они для достижения поставленных перед ними целей осуществляют предпринимательскую деятельность. Режимными нормативными правовыми актами может быть предусмотрено отнесение физического лица - не предпринимателя или некоммерческой организации к субъектам, на которых распространяются нормы режима.
Как отмечалось выше, в отдельных административно-правовых режимах правовые статусы внутри каждой из групп субъектов достаточно схожи между собой по содержанию. Обусловлено это тем, что все рассматриваемые режимы направлены на регулирование одной сферы - предпринимательской деятельности, следовательно, основой для закрепления статуса таких субъектов являются нормы административного, гражданского, экологического и других отраслей права. Преобладание норм той или иной отрасли права в определении правового статуса субъекта обусловлено тем, что исследуемая нами сфера общественных отношений является пограничной. В данной сфере происходит согласование публичных и частных интересов. Поэтому для статуса субъекта в сфере конкретного режима главной всегда будет являться его "материнская" отрасль законодательства, наиболее полно определяющая его положение, однако другие отрасли законодательства также будут оказывать существенное влияние на его положение. Данное предположение одинаково справедливо и для субъектов, осуществляющих административно-правовое регулирование, и для субъектов предпринимательской деятельности.
Правовой статус субъектов, осуществляющих административно-правовое регулирование, закрепляется, в первую очередь, в Конституции РФ, федеральными законами, а также подзаконными актами. Здесь следует отметить Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(87) и другие законодательные акты.
Вместе с тем большое значение для компетенции указанных выше субъектов, особенно в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности, имеют отраслевые законы, такие, как: Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон от 01.01.01 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(88), Закон РФ "О безопасности" и др. Следует отметить также влияние указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Конкретные права и обязанности субъектов, осуществляющих административно-правовое регулирование, определяемые их компетенцией, различны. Наиболее наглядным примером этому является установление прав и обязанностей указанных субъектов в административно-правовых режимах государственной регистрации.
Субъекты, осуществляющие предпринимательскую деятельность, подразделяются на индивидуальные и коллективные. К первым, в частности, относятся граждане-предприниматели, ко вторым - юридические лица и объединения юридических лиц.
Граждане получили возможность приобрести статус предпринимателей после того, как в Законе СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности в СССР"*(89) и Законе РСФСР от 01.01.01 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР"*(90), Законе РСФСР от 01.01.01 г. N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности"*(91) было установлено, что собственность может активно использоваться в производственно-хозяйственных целях, а граждане наделены правом вести предпринимательскую деятельность.
Административные права и обязанности граждан в целом производны от конституционных прав и обязанностей и конкретизируются в законах и подзаконных актах. Например, это права и обязанности, обусловленные административно-правовыми режимами легализации и безопасности предпринимательской деятельности (обязанность пройти государственную регистрацию, получить лицензию или иное разрешение на осуществление определенного вида деятельности и пр.).
Правосубъектность гражданина-предпринимателя в сфере административно-правовых режимов (административную правосубъектность) не следует смешивать с его гражданской правосубъектностью. В сфере гражданского права гражданин обладает общей правоспособностью в качестве лица, удовлетворяющего свои потребности в имущественных отношениях, регулируемых гражданским правом. В сфере административно-правового регулирования предпринимательской деятельности он обладает административной правоспособностью, обусловленной особенностями управленческих отношений, в которых приобретение и осуществление соответствующих прав и обязанностей своими личными действиями предполагает наличие определенного опыта и знаний. Гражданин-предприниматель осуществляет производство товаров (работ, услуг) с соблюдением установленных законом правил, реализует их как результаты предпринимательской деятельности, а не как предметы потребления, ставшие ненужными или излишними. Приобретение статуса гражданина-предпринимателя связано, прежде всего, с необходимостью осуществления специальной административной процедуры - государственной регистрации в этом качестве.
Различия правового статуса гражданина и гражданина-предпринимателя очевидны, если анализировать налоговое законодательство. Например, реализация ненужных предметов потребления не является предметом налогообложения, в то время как суммы, полученные от продажи имущества при осуществлении предпринимательской деятельности с целью получения дохода, подлежат обложению налогом. Имущество, приобретаемое гражданином-предпринимателем для предпринимательской деятельности, налогом не облагается. Более того, сумма валового дохода для целей налогообложения уменьшается на сумму расходов, связанную с получением дохода. Предметы же, получаемые гражданином по гражданско-правовым сделкам наследования или дарения, напротив, подлежат налогообложению.
Отдельно следует сказать об иностранных гражданах и лицах без гражданства, как субъектах предпринимательской деятельности*(92). В целом законодательство предоставляет им равные с гражданами РФ права и возлагает равные обязанности. Однако некоторые отличия их правового статуса в отдельных правовых режимах могут предусматриваться.
Коллективные субъекты, осуществляющие предпринимательскую деятельность, могут существовать в различных, установленных законодательством видах и организационно-правовых формах. В частности, это:
хозяйственные товарищества и общества (полное товарищество, товарищество на вере, общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью, акционерное общество);
производственные кооперативы;
государственные и муниципальные унитарные предприятия (унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления);
некоммерческие организации (потребительский кооператив, государственные корпорации*(93), общественные и религиозные объединения, фонды, учреждения, ассоциации и союзы);
финансово-промышленные группы.
В целом понятие юридического лица закрепляется в ст. 48 ГК РФ. Под юридическим лицом с точки зрения гражданского права понимается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Как видно из приведенного выше определения, оно не раскрывает особенностей правового статуса юридического лица в административном праве, в то время как данный статус обусловлен специальными нормами права, регулирующими предпринимательскую деятельность.
В науке административного права юридическое лицо рассматривается как субъект административно-правовых отношений, т. е. "организация, обладающая обособленным имуществом и действующая на основании учредительных документов, за которой государством признано правомочие от своего имени приобретать и осуществлять права и обязанности, являясь участником разнообразных общественных отношений, а также нести самостоятельную юридическую ответственность"*(94).
Правовой статус юридического лица, занимающегося предпринимательской деятельностью, в административно-правовых режимах имеет определенную структуру, которая включает целевой блок элементов, организационный блок элементов, компетенцию в сфере государственного управления и административную ответственность*(95). Данный статус очень схож со статусом гражданина-предпринимателя при том, что в административно-правовых режимах могут предусматриваться ограничения для ведения предпринимательской деятельности в отдельных сферах для граждан-предпринимателей или юридических лиц.
Юридические лица приобретают и осуществляют права, принимают на себя и исполняют обязанности через свои органы. Данные органы могут быть как единоличными, так и коллегиальными. Они образуются и действуют в соответствии с нормативными правовыми актами и учредительными документами, а также специальными положениями, детально определяющими их права и обязанности.
Существенные отличия в общем административно-правовом статусе юридического лица предусматриваются для государственных и муниципальных предприятий или учреждений. Обусловлено это тем, что государство является собственником данных организаций, оно решает вопросы их создания и ликвидации, определяет предметы и виды их деятельности, утверждает уставы, образовывает органы управления. Эти особенности имеют определенное значение для прав и обязанностей данных юридических лиц в сфере административно-правового регулирования предпринимательской деятельности. В частности, государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения могут наделяться специальной правоспособностью, если осуществление отдельных видов деятельности затрагивает интересы обороны и безопасности государства (производство оружия и боеприпасов, добыча радиоактивных руд и пр.). В некоторых случаях по решению соответствующих органов исполнительной власти данные субъекты могут наделяться отдельными регулирующими полномочиями (осуществление сертификации, регистрации, проверка качества, осуществление технического контроля и пр.).
Помимо государственных и муниципальных унитарных предприятий, отличия в административно-правовом статусе имеют общественные и религиозные объединения, а также финансово-промышленные группы. Фактически речь идет о дополнительных процедурах административно-правового регулирования, установленных конкретными административно-правовыми режимами и связанных, например, с дополнительной государственной регистрацией, предоставлением информации и т. д.
В целом в рамках каждого конкретного административно-правового режима в сфере предпринимательской деятельности у субъектов, занимающихся предпринимательской деятельностью, правовой статус неизменен. Поэтому при рассмотрении отдельных административно-правовых режимов внимание, в первую очередь, будет уделяться лишь дополнительным, специфическим особенностям правового статуса этих субъектов.
Выделение двух основных групп субъектов в различных административно-правовых режимах позволяет взглянуть на существо интересов каждой из них. С одной стороны, это государство с его мощью, публичностью в лице субъекта, осуществляющего государственное регулирование, а с другой - гражданское общество в лице субъекта, занимающегося предпринимательской деятельностью, одним из основных интересов которого является получение прибыли.
Осуществление административно-правового регулирования посредством установления административно-правовых режимов в сфере предпринимательской деятельности дает возможность государству воздействовать на деятельность не подчиненного ему субъекта. Таким образом, административно-правовой режим становится важным элементом в упорядочении отношений между государством и гражданским обществом как в сфере предпринимательской деятельности, так и в сфере экономики в целом.
2.2. Виды административно-правовых режимов в сфере предпринимательской деятельности
В правой науке выделяются различные критерии классификации правовых режимов. Обусловлено это тем, что понятие "правовой режим" достаточно многогранное и сложное: в качестве основы для классификации может использоваться большое количество различных критериев.
Наиболее традиционной является классификация режимов по отраслевому признаку (предмету правового регулирования). Критерием классификации в этом случае служат нормы, содержащиеся в структуре режима, точнее - принадлежность этих норм к одной из отраслей права. На основе этого критерия можно выделить общий правовой административный режим деятельности органов исполнительной власти (административного права)*(96), общий правовой режим гражданского оборота (гражданского права), общий режим экологического права и т. п.
Основываясь на принадлежности норм права, составляющих тот или иной режим, следует отличать отраслевые (режимы, преимущественно содержащие нормы одной отрасли законодательства) и комплексные режимы (режимы, содержащие нормы нескольких отраслей законодательства). Аналогичная классификация предложена *(97).
Внутри отрасли в зависимости от специфики правоотношений, соотношения прав и обязанностей субъектов, наличия в их правах обязанностей или дополнительных льгот, ограничений можно выделять также общеотраслевые режимы, специально-отраслевые режимы, особо-отраслевые. Основой для выделения данного критерия классификации, по мнению , служат дозволения и запреты, точнее - общие дозволения и общие запреты или базирующиеся на них типы правового регулирования*(98). Схожую классификацию правовых режимов можно проводить в отношении отдельных правовых институтов.
В качестве другого критерия подразделения режимов на виды можно использовать особенности объекта и субъекта права*(99). При этом, если в основу подразделения закладываются только особенности субъекта или объекта, то правовой режим можно охарактеризовать как специальный. Если в основу заложить особенности и субъекта, и объекта, то такие режимы можно выделять как особые. Аналогичным образом, используя в качестве критерия особенности только субъекта, юридические режимы можно подразделять, например, на режим беженцев, режим вынужденных переселенцев, режим иностранных граждан и другие. Взяв за основу непосредственный объект регулирования, можно выделять режимы государственной границы, собственности, чрезвычайного положения, заповедников, отдельных земель.
Для классификации режимов используется также такие основания, как:
содержание (режимы валютные, таможенные, налоговые и пр.);
форма выражения (режим законный и договорный);
уровень нормативных актов, устанавливающих режим (режим общефедеральный, региональный, муниципальный);
сферы использования (внутригосударственный режим, режим межгосударственный)*(100).
Административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности, как и все правовые режимы, могут быть разделены по изложенным выше критериям. Кроме этого, по нашему мнению, данные режимы можно классифицировать еще по двум основаниям.
Первым критерием для классификации административно-правовых режимов в сфере предпринимательской деятельности может служить использование в рамках режима различного набора средств административно-правового регулирования.
В этой связи режимы можно подразделить на простые и комплексные. Например, режим обеспечения требований по охране труда использует как собственные правовые средства, так и средства, присущие административно-правовому режиму лицензирования, следовательно, его можно отнести к комплексным административно-правовым режимам в сфере предпринимательской деятельности. На основании этого критерия к комплексным режимам можно также отнести режим обеспечения промышленной безопасности, режимы обеспечения экологической, пожарной, радиационной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений. К простым административно-правовым режимам в сфере предпринимательской деятельности можно отнести режимы государственной регистрации, режим лицензирования и выдачи разрешений на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности, режим обеспечения конкуренции в сфере предпринимательской деятельности.
Вторым критерием для классификации административно-правовых режимов в сфере предпринимательской деятельности может служить предложенное выше выделение видов административно-правового регулирования:
легализация предпринимательской деятельности;
обеспечение безопасности предпринимательской деятельности для граждан, общества и государства;
защита прав субъектов предпринимательской деятельности;
налоговое и таможенное регулирование, тарифное регулирование и регулирование в области ценообразования;
государственный протекционизм.
Дополнительным критерием классификации административно-правовых режимов, выделяемых в различных видах административно-правового регулирования в сфере предпринимательской деятельности, можно считать возможное выделение общих (более объемных, отраслевых) и специальных режимов, направленных на упорядочивание специфических сфер предпринимательской деятельности. В качестве примера первых можно привести режим обеспечения конкуренции в сфере предпринимательской деятельности, режим лицензирования отдельных видов деятельности, режим защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при несостоятельности (банкротстве). Примерами вторых являются режимы регистрации отдельных объектов, режимы обеспечения безопасности отдельных объектов, режим тарифного регулирования и регулирования ценообразования на железнодорожном транспорте, режим государственной поддержки сельского хозяйства и т. д.
Следует отметить, что возможность выделения общих или специальных режимов в отдельных сферах предпринимательской деятельности зачастую обусловлена степенью разработанности нормативных правовых актов, сложностью регулируемых общественных отношений, их многогранностью и другими факторами. В некоторых случаях представляется затруднительным построение общих административно-правовых режимов (например, в рамках обеспечения безопасности предпринимательской деятельности трудно объединить специальные режимы, направленные на обеспечение безопасности конкретных объектов, в единый (общий) режим из-за различия субъектного состава и специфичности применяемых средств регулирования; аналогично сложно выделить общий режим легализации предпринимательской деятельности). В других случаях, наоборот, невозможно или затруднительно выделение специальных административно-правовых режимов (например, в рамках обеспечения конкуренции в сфере предпринимательской деятельности сложно выделить специальные административно-правовые режимы помимо обозначенного ниже общего режима обеспечения конкуренции).
С использованием второго критерия классификации административно-правовых режимов в перечисленных выше видах административно-правового регулирования в качестве примеров можно выделить некоторые сложившиеся на сегодняшний день режимы.
К режимам легализации предпринимательской деятельности можно отнести административно-правовые режимы государственной регистрации в сфере предпринимательской деятельности. В частности, государственную регистрацию:
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
товарных знаков и объектов промышленной собственности;
промышленно-опасных объектов;
отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека;
новых пищевых продуктов, материалов и изделий и пр.
К режимам обеспечения безопасности предпринимательской деятельности, соответственно, относятся административно-правовые режимы:
лицензирования и выдачи разрешений на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности;
обеспечения охраны труда.;
обеспечения экологической безопасности;
обеспечения промышленной безопасности;
обеспечения пожарной безопасности;
обеспечения радиационной безопасности;
обеспечения энергетической безопасности;
обеспечения безопасности гидротехнических сооружений.
В связи с объемностью данной сферы представляется возможным выделение и других самостоятельных административно-правовых режимов обеспечения безопасности. Например, режима санитарно-эпидемиологической безопасности или режима безопасности пищевых продуктов, лекарственных средств и т. д.
К защите прав субъектов предпринимательской деятельности можно отнести административно-правовые режимы:
обеспечения конкуренции в сфере предпринимательской деятельности;
защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при несостоятельности (банкротстве);
защиты прав субъектов предпринимательской деятельности на финансовых рынках.
К режимам осуществления государственного протекционизма можно отнести административно-правовые режимы поддержки отдельных сфер предпринимательской деятельности:
1) государственной поддержки развития сельского хозяйства;
2) поддержки развития малого предпринимательства;
3) поддержки развития промышленного производства;
4) поддержки отдельных отраслей промышленности и др.
Переходя к детальному рассмотрению перечисленных выше административно-правовых режимов на основе последнего критерия классификации и общих положений правового статуса их субъектов, выделения целевых установок, ответственности и других элементов, следует сказать о причинах, по которым в данной работе не рассмотрены режимы, относящиеся к налоговому и таможенному регулированию.
В целом налоговое и таможенное регулирование являются специфическими видами административно-правового регулирования, направленными на обеспечение конституционной обязанности каждого по уплате налогов и сборов, установление порядка их взимания, осуществление налогового и таможенного контроля, а также обеспечение законности и возможности обжалования актов и действий соответствующих органов, установление ответственности за совершение правонарушений.
Законодательство на протяжении уже многих лет успешно использует понятие "правовой режим" (налоговый, таможенный режим) в целях осуществления наиболее эффективного регулирования соответствующих общественных отношений. Достаточно сказать, что в рамках данного вида административно-правового регулирования выделяется более 20 налоговых и таможенных режимов, связанных с установлением на законодательном уровне совокупности административно-правовых и финансово-правовых средств, призванных регламентировать особенности уплаты отдельных налогов или совершения действий по перемещению товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации*(101). За последние 10 лет вопросам особенностей установления и реализации административно-правовых режимов в данных сферах уделено достаточно внимания в юридической литературе*(102).
Учитывая изложенное и используя разработки ученых, специализирующихся в области налогового и таможенного права, в последующих главах данной работы представляется возможным сконцентрировать внимание на рассмотрении менее изученных административно-правовых режимов в сфере предпринимательской деятельности.
