Результаты, эффекты, перспективы комплексной модернизации образования
Комплексные проекты модернизации системы образования в 31
регионе заложили основу институциональной модернизации всей системы.
Создана региональная нормативная база по основным направлениям
модернизации: НПФ, НСОТ, системе оценки качества, сетевому развитию,
общественному управлению и повышению квалификации.
В то же время точка невозврата явно не пройдена: задача, поставленная
Президентом РФ Д. Медведевым ввести новую систему оплаты труда во всех
регионах страны за 3 года требует, прежде всего, нормативного
обеспечения распространения электронного мониторинга и новых механизмов оплаты труда.
В своем докладе я остановлюсь на результатах и эффектах реализации КПМО, а также экспертно обозначу перспективы и проектные задачи комплексной модернизации системы образования РФ на 2010 – 2012 г. г.
1. Результаты реализации комплексных проектов модернизации
образования в 31 регионе РФ.
Благодаря публичному характеру представления результатов КПМО на каждом этапе их реализации, результаты известны не только экспертному сообществу, органам управления, но и широкой общественности.
По результатам электронного мониторинга можно с уверенностью сказать, что абсолютное большинство обязательств, взятых субъектами РФ в рамках реализации КПМО, выполнены.
Анализируя выполнение обязательств в разрезе показателей, необходимо заметить, что есть показатели, по которым абсолютно все регионы (или практически все) справились с выполнением обязательств:
- Доля государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений, которые перешли на НСОТ, от общего числа государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в субъекте РФ;
- Относительное (к 2006 году) повышение величины нормативов подушевого финансирования для государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений, расположенных в городской и сельской местности;
- Доля школьников, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, отвечающих современным требованиям к условиям осуществления образовательного процесса;
- Доля общеобразовательных учреждений, в которых согласно зарегистрированному уставу создан и действует орган государственно-общественного управления (совет), обладающий комплексом управленческих полномочий, в том числе, по распределению средств стимулирующей части фонда оплаты труда общеобразовательного учреждения.
Вместе с тем, есть обязательства, по которым регионы в силу объективных или субъективным причинам не сумели выйти на плановые значения:
- Фактическая доля оплаты труда учителей в общем фонде оплаты труда работников общеобразовательных учреждений в среднем по субъекту РФ. По данному показателю регионы успешно справились с выполнением обязательств в 2008 году в полном объеме. Однако в 2009 году с обязательствами справиться большинству регионов не удалось. Невыполнение обязательства обусловлено тем, что с 01.01.2009 г. установлен минимальный размер оплаты труда 4330 руб. в месяц, что повлекло за собой увеличение заработной платы обслуживающего персонала общеобразовательных школ, а также (как отмечают многие регионы) принятием в период нестабильной экономической ситуации решений, направленных на сдерживание процессов сокращения работников во всех отраслях экономики в целях предупреждения и снижения социальной напряженности. Псковская, Новгородская, Новосибирская, Калининградская, Краснодарский край тем не менее сумели улучшить достигнутые значения этого показателя, и еще 7 регионов удержали достигнутые в 2008 году значения, что соответствовало их обязательствам.
- Число обучающихся на старшей ступени в расчете на одно общеобразовательное учреждение, имеющее старшую ступень. По этому показателю шесть регионов сумели справиться с обязательствами – Кабардино-Балкарская Республика, Самарская, Белгородская, Свердловская и Томская области.
Лидерами по выполнению обязательств, взятых в рамках КПМО, можно назвать Еврейскую автономную, Калининградскую, Белгородскую, Астраханскую области, Краснодарский край, Республики Чувашия и Мордовия.
Освоение средств субсидии из федерального бюджета и региональных средств на реализацию КПМО в течении года отслеживалось системой финансового мониторинга. В целом, регионы справились с задачей своевременного расходования средств, вместе с тем часть регионов, обосновав потребности, на цели КПМО продолжит расходовать незначительные остатки средств, по которым были проведены конкурсы и заключены контракты еще в 2009 году.
Несмотря на то, что формально, вступая в реализацию КПМО, регионы прежде всего обеспечивали выполнение обязательств, сегодня необходимо констатировать, что эффекты проделанной работы гораздо шире, чем факт исполнения обязательств.
2. Основные эффекты реализации проекта комплексной модернизации
Развитие конкурентной среды в системе образования
На всех уровнях системы образования сегодня можно фиксировать состояние развития конкурентной среды:
на региональном уровне – сам факт конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования, в 2годах поставил региональные системы образования в условия конкуренции, в которой выигрывали те системы, которые предъявляли готовность к институциональной модернизации, требующей новых подходов к управлению развитием региональных систем. Сегодня 31 регион завершили реализацию КПМО и совершенно очевидно, что выигрывая конкурентную борьбу за дополнительные ресурсы на институциональную модернизацию систем образования в годах, эти субъекты Российской Федерации создали условия для возможности получения конкурентноспособного уровня образования учащимся школ региона;
на муниципальном уровне:
- в соответствии с соглашениями с региональными органами управления образования во многих субъектах Российской Федерации средства на реализацию КПМО распределялись в зависимости от обязательств, взятых муниципалитетами;
- внедрение нормативно-подушевого финансирования школ обеспечило движение средств по нормативу в школы в след за учениками, что привело к развитию конкуренции качества образовательных услуг общеобразовательных учреждений муниципалитета.
на школьном уровне:
- внедрение НСОТ обеспечило неравномерное (в зависимости от качества труда) распределение стимулирующей части фонда оплаты труда учреждения между учителями, что обеспечивает повышение качества труда учителей, а введение расчетной нормы оплаты учебной нагрузки учителя – ученико-час, усиливает этот эффект.
Таким образом, КПМО стал задавать условия развития конкуренции на всех уровнях региональной системы образования, обеспечивая условия улучшения качества образования.
Повышение эффективности расходования бюджетных средств можно подтвердить, основываясь на следующих факторах:
• значения целевых индикаторов, которые отслеживаются системой
электронного мониторинга:
- соотношение количества учащихся и учителей в субъектах Российской Федерации, внедрявших КПМО, явным образом показывает позитивную динамику (от 9,9 учащихся на 1 учителя в 2006 году к 10,9 учащихся на 1 учителя в 2009 году в среднем по 31 региону, то есть рост соотношения превзошел 10%);
- соотношение фонда оплаты труда учителей и всех остальных работников (наибольших успехов регионы, внедрявшие КПМО, добились в 2008 году до введения нового значения МРОТ, среднее значение соотношения ФОТ учителей и ФОТ всех остальных школьных работников составляло 68% на 32%, что несомненно необходимо признать успехом регионов);
• сокращение административно-хозяйственных расходов и увеличение Фонда оплаты труда в составе Финансового норматива
в ряде субъектов РФ, внедрявших КПМО, удалось вывести из норматива непрофильные расходы школы частично (Пермский, Краснодарский края, Калининградская область и др.) или полностью (Тверская область), передав часть функционала, ранее осуществлявшегося школьными работниками, в аутсорсинг по договорам за счет муниципальных средств. Таким образом, доля ФОТ в расчете на одного работника школы в этих регионах значительно увеличилась;
в ряде регионов удалось одновременно с появлением автономных учреждений сформировать муниципальные нормативы, частично снизив нагрузку на статью «Учебные расходы», формируемую из средств регионального норматива.
• увеличение объема бюджетных средств, распределяемых на
конкурсной основе:
в ряде регионов, внедрявших КПМО, был реализован принцип «деньги в обмен на эффективность» - распределение части региональных средств между учреждениями общего образования на конкурсной основе по итогам оценки эффективности под целевые нужды (Калининградская область, проектные разработки – Белгородская область, Пермский край, Республика Бурятия)
Говорить о повышении эффективности бюджетных средств в связи с реализацией КПМО можно и на основании других фактов.
Сегодня свершившимся фактом нужно признать, что удалось привлечь значительные средства на региональном уровне для
реализации КПМО. На каждого ребенка в среднем по регионам КПМО из
средств субсидии из федерального бюджета было потрачено около 3,5 тысяч
рублей, что обеспечило привлечение из региональных бюджетов на одного
ученика в среднем 8,5 тысяч рублей. Таким образом, на каждый рубль из
федерального бюджета регионы смогли из своих бюджетов привлечь 3 рубля
на модернизацию системы общего образования. Наиболее яркими лидерами
здесь стали Краснодарский край, Белгородская область, Республика
Мордовия, Самарская область, Чувашская Республика, Калининградская и
Астраханская и Еврейская автономная области. При этом сегодня можно
констатировать, что эти же регионы являются и одними из лидеров
реализации проекта.
Целевой характер вложений обеспечил существенное обновление прежде всего инфраструктуры общего образования. До начала проекта доля школьников, обучающихся в современных условиях составляла в среднем по 31 региону менее 35 процентов, сегодня этот показатель составляет около 76
процентов. Удвоение этого показателя стало возможным благодаря
• серьёзным вложениям в ремонт и реконструкцию школ, обновление
оборудования;
• развитию сети образовательных учреждений, усилению сети базовых
школ, открытию школ старшей ступени, обеспечению улучшения дорожных
покрытий по маршрутам следования школьных автобусов.
Механизмами, повышающими эффективность расходования бюджетных средств являются:
• переход на нормативное подушевое финансирование школ,
выравнивающего сметные расходы школ, объективно находящихся в одинаковых
условиях, позволившего задать конкурентную среду, обеспечившую рост
качества образования;
• внедрение новой системы оплаты труда, связавшей качество труда
педагогических работников с размером их заработной платы и обеспечившей
перераспределение денежных ресурсов в школе в пользу основных работников – учителей.
В условиях нормативно-подушевого финансирования регионам, внедрявшим КПМО, удалось существенно увеличить удельные расходы на образование в расчете на одного ученика. По сравнению с 2006 годом к окончанию 2009 года это увеличение составило в среднем по 31 региону, внедрявшему КПМО - 10 тысяч рублей (с 9 тыс. рублей до 19 тыс. рублей – рост около 110% или в 2,1 раза ).
Наибольший прирост (около 20 тыс. рублей) удельных расходов на общее образование в расчете на одного ученика обеспечили Белгородская, Свердловская области. Высокие темпы относительного роста удельных расходов к 2009 году по отношению к 2006 году показали Воронежская, Амурская и Саратовская области (более чем трехкратное увеличение), Новгородская, Самарская, Тверская, Ивановская области, Краснодарский край (более чем двукратное увеличение).
Увеличение удельных расходов на 1 учащегося напрямую отнюдь не
гарантирует обеспечения увеличения эффективности расходования бюджетных средств. Здесь важно обеспечить соблюдение нескольких немаловажных принципов:
• выравнивание удельных расходов на одного учащегося в городе и
селе (Калининградская, Новосибирская, Псковская области области,
Алтайский и Красноярский края – соотношения городского и сельского
нормативов стремится к 1, у Новгородской области самое стремительное
выравнивание этого соотношения от 2,75 к 1,75);
• реализация принципа «деньги в обмен на эффективность» на
региональном уровне - распределение части региональных средств между
учреждениями общего образования на конкурсной основе по итогам оценки
эффективности под целевые нужды (Калининградская область, проектные
разработки – Белгородская область, Пермский край, Республика Бурятия);
• обеспечение финансово-хозяйственной самостоятельности школ при
полном доведении средств по нормативу до уровня образовательного
учреждения (постепенное снижение адаптационных надбавок к нормативу к
нулевой отметке – наиболее эффективно это сделано в следующих регионах:
Калининградская, Тверская, Новосибирская области, Краснодарский и
Пермский края);
• обеспечение нормативных оснований для создания автономных
учреждений на базе бюджетных, обусловленных наличием нового опыта в
управлении учреждением в условиях финансовой самостоятельности и
нормативного финансирования (Калининградскя обл., Республика Бурятия);
• выведение непрофильных расходов на общее образование из
норматива (Тверская, Калининградская области, Пермский край);
• обеспечение повышения академической мобильности учащихся и
лучших педагогов школ - формирование норматива финансирования
образовательных программ учащихся в сети Интернет (проектные разработки
Республики Бурятия, Пермского края);
• реализация нормативных принципов финансирования учреждений всех
уровней (дошкольное, школьное, начальное и среднее профессиональное
образование) – Новосибирская область.
• Переход на нормативное финансирование на муниципальном уровне
Переход на новую систему оплаты труда обеспечил возможность увеличения заработной платы учителям в зависимости от качества и интенсивности их труда.
Рост средней заработной платы учителей в регионах, внедрявших КПМО в 2009 году по сравнению с 2006 годом составил в среднем 125% (от 6,5 тысяч рублей до 14,5 тыс. рублей), то есть зарплата за 3 года увеличилась в 2,25 раза.
Совершенно очевидно, что факт роста средней заработной платы учителей сам по себе не говорит о росте эффективности расходования бюджетных средств, однако стоит заметить несколько важных факторов, обеспечивших эту эффективность одновременно с ростом зарплаты:
уход от уравнительных принципов в оплате труда (учителя получают заработную плату в зависимости от эффективности и интенсивности труда);
оптимизация штатных расписаний учреждений и развитие сети общеобразовательных учреждений (при среднем росте удельных расходов на общее образование в расчете одного учащегося – 110% удалось увеличить зарплаты учителей в среднем на 125%, что свидетельствует о том, что 15% увеличения зарплат произошло за счет повышения эффективности расходования бюджетных средств);
учет в базовой части фонда оплаты труда всех видов деятельности учителя (в части общеобразовательных учреждений регионов успешно апробирована модель, в которой фиксируется норма рабочего времени учителя – 36 часов в неделю, включающая все виды нагрузки учителя). Это же обеспечило снижение социальной безнадзорности за счет экономического стимулирования перехода на школу полного дня и учителя полного дня;
увеличение стимулирующей части фонда оплаты труда до уровня не меньшего 20% ФОТ (удалось выйти на этот уровень 25 субъектам РФ, внедряющим КПМО);
обеспечение зависимости размера оплаты труда руководителя школы от среднего размера оплаты труда учителя (обеспечена такая зависимость в 22 регионах, внедряющих КПМО);
обеспечение общественного участия в распределении стимулирующей части ФОТ общеобразовательного учреждения (обеспечено во всех регионах, внедряющих КПМО).
На сегодняшний день совершенно точно можно утверждать, что соблюдение этих ключевых принципов НСОТ в регионах, реализовавших КПМО, обеспечили по сравнению с остальными регионами:
больший рост средних заработных плат (среднее фактическое значение средних зарплат учителей в регионах, внедрявших КПМО, на 20-40 процентов выше, чем аналогичное среднее фактическое значение зарплат учителей в регионах, не участвовавших в реализации КПМО и представивших данные в систему электронного мониторинга);
большую дифференциацию заработных плат учителей в зависимости от эффективности их работы (в большей части школ регионов-участников КПМО дифференциация зарплат учителей составляет от 2 до 3 раз в то время как в большинстве школ регионов, не участвовавших в реализации КПМО, дифференциация заработных плат не превосходит двукратных значений).
Институциональная модернизация общего образования ведет к повышению эффективности бюджетных расходов в сфере образования за счет внедрения новых финансово-экономических механизмов, стимулирующих саморегулируемые процессы в системе образования.
Изменение статуса и характера деятельности учителя
По результатам РКПМО можно утверждать, что наметилась тенденция позиционирования учителей в регионах как группы, имеющей доходы на уровне средних по экономике региона, фактически, как отмечают исследователи, учителя постепенно и медленно, но переходят из группы «новых бедных» в средний класс, их работа перестает быть рутиной, ей возвращается креативный потенциал. Сегодня учителя получают зарплату и за новые образовательные программы, и за методическую работу, и за внедрение инноваций.
На примере успешных регионов, реализующих комплексные проекты модернизации образования в годах, стало ясно, что введение новой системы оплаты труда ставит реальный заслон урокодательству, что те учителя, которые привыкли зарабатывать аудиторной нагрузкой, имея по полторы-две ставки, могут проиграть тем учителям, которые готовы продемонстрировать высокое качество работы, проявленное в достижениях учащихся, грамотно сочетать аудиторную и внеаудиторную нагрузку, вести воспитательную работу и т. д.
Это стало возможным в условиях опережающего темпа роста средней зарплаты учителя в регионах КПМО по сравнению с темпами роста средней зарплаты по экономике регионов.
Ни в одном регионе, внедрявшем КПМО, в 2006 году средняя зарплата учителя не выходила на уровень и тем более не превышала среднюю заработную плату по экономике региона. К 2009 году средняя зарплата учителя в 22 субъектах Российской Федерации, внедрявших КПМО, сравнялась или существенно превзошла среднюю заработную плату по экономике региона. Наиболее ярко этот результат продемонстрирован в Еврейской автономной, Томской, Саратовской и Калининградской областях, Краснодарском крае.
Еще более показательно ситуация роста средней заработной платы учителя в регионах, внедрявших КПМО, иллюстрируется динамикой ее соотношения с прожиточным минимумом в регионах. В 2006 году средняя зарплата учителя в регионах, внедрявших КПМО, составляла в среднем 1,5 прожиточных региональных минимума. К 2009 году ситуация даже в условиях кризиса в корне изменилась. Сегодня в среднем в регионах, внедрявших КПМО, средняя учительская зарплата составляет около 2,5 региональных прожиточных минимумов. А в Московской, Калининградской, Белгородской, Саратовской, Волгоградской, Свердловской областях и Республике Бурятия средняя учительская зарплата превосходит 3 региональных прожиточных минимума.
Тенденция к электронному управлению системой образования
Ситуация открытого электронного мониторинга выполнения обязательств, взятых субъектами Российской Федерации в рамках КПМО, существенно повысила
уровень открытости сферы общего образования (сегодня практически любой родитель и любой школьник может найти сайт любой школы своего города, просмотреть ключевые параметры функционирования школы в рамках комплексного проекта модернизации образования, ознакомиться с публичным отчетом учреждения);
уровень управленческой культуры региональных, муниципальных чиновников сферы образования и директорского корпуса за счет понимания распределенного характера действия в единых целевых рамках, заданных параметрически и собираемых путем агрегации данных. Таким образом, система электронного мониторинга выполняла не только функцию фиксатора и сборщика данных о выполнении обязательств, но и функцию своеобразной системы координат в рамках которой регионы не только отслеживали результативность комплексной модернизации образования, но и содержательно настраивали институциональные механизмы развития сферы образования (в частности, показаДоля школьников, обучающихся в современных условиях – практически за три года до разработки ФГОС начал ориентировать субъекты Российской Федерации на отработку требований к условиям реализации программы образовательного учреждения и в общетеоретическом, и в управленческом, и в технологическом плане.
Очевидно, что система электронного мониторинга стала желаемым управленческим инструментом и для регионов, которые не участвовали в реализации КПМО. В 2009 году по собственному желанию в системе электронного мониторинга дополнительно начали участвовать еще 29 регионов. Наибольшую активность проявили регионы ЦФО – присоединилось к системе мониторинга еще 7 регионов из ЦФО, таким образом, только 3 региона еще не участвуют в открытом электронном мониторинге. Всего на сегодняшний день в электронном мониторинге участвует 77% регионов ЮФО (10 регионов), 71% регионов ПФО (10 регионов), 70% регионов СЗФО (7 регионов), 67% регионов УФО (4 региона), 67% регионов ДФО (6 регионов) и только 58% регионов СФО (только 9 регионов).
Регионы, не принимающие участие в мониторинге КПМО
Центральный федеральный округ:
1. Костромская область
2. Курская область
3. Рязанская область
4. г. Москва
Приволжский федеральный округ:
1. Республика Татарстан
2. Удмуртская республика
3. Нижегородская область
4. Оренбургская область
Дальневосточный федеральный округ:
1. Приморский край
2.Сахалинская область
3. Чукотский автономный округ
Уральский федеральный округ:
1. Челябинская область
2. Ханты-Мансийский автономный округ - Югра
Северо-западный автономный округ:
1. Архангельская область
2. Ленинградская область
3. Мурманская область
Южный федеральный округ:
1. Республика Дагестан
2. Республика Калмыкия
3. Карачаево-черкесская республика
Сибирский федеральный округ:
1. Республика Тыва
2. Республика Хакассия
3. Иркутская область
3. Перспективы и проектные задачи комплексной модернизации
системы образования РФ на 2010 – 2012 г. г.
Внедрение НСОТ без проведения инфраструктурных сопутствующих мероприятий федерального и регионального уровней не даст высокого эффекта. Реализация КПМО лишний раз показала эффективность комплексности модернизационных решений. Именно поэтому считаю необходимым определить трехлетний план перехода ОУ на НСОТ при условии одновременного
- включения всех регионов в электронный мониторинг;
- создание нормативно-правовой базы для перехода ОУ в АУ
- повсеместного введения муниципального норматива
- внедрение новой методики расчета финансового норматива на образование
2010 год – все регионы в мониторинге, создание нормативно-правовой базы для массового перехода ОУ в АУ, введение новой системы аттестации, формирования муниципального норматива, внедрения новой методики расчета норматива, принятия нормативной базы по НСОТ
2011 год – переход ОУ в АУ, апробация нормативно-правовой базы во всех регионах, пилотное внедрение НСОТ, анализ результатов апробации
2012 год – 100% перехода ОУ на муниципальные нормативы, 100%-ная возможность перехода ОУ в организационно-правовую форму АУ, 100%-ный переход ОУ на НПФ в соответствии с новой методикой формировании норматива.
Необходимо связать комплексную модернизацию с введением Федерального государственного образовательного стандарта, в части формализации результатов образования, условий достижения современных результатов, оценки результатов образования и других направлений.
Реализация этих мероприятий требует соответствующей нормативно-правовой базы, необходимость создания которой просил бы отразить в решении Конкурсной комиссии.
Спасибо за внимание.
