Региональное нормотворчество в Российской Федерации

[1]

Региональное нормотворчество в Российской Федерации

Применительно к организации государственной власти и системы законодательства в субъектах Российской Федерации принцип федерализма предполагает верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов.

Российское государственное устройство предполагает наличие двух уровней законодательства: федерального и субъектов Российской Федерации. Теоретические и практические проблемы регионального права пока не получили должного внимания. Роль правотворчества субъектов Федерации постоянно возрастает.

Необходимость собственной законодательной базы определяется федеративным характером Российского государства, в составе которого находятся субъекты со своими местными особенностями. В таком государстве следует иметь унифицированное законодательство для субъектов Российской Федерации по основным базовым законам. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы и предмет правового регулирования субъектов Федерации. Федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Подлинный федерализм возможен лишь тогда, когда субъекты Федерации имеют достаточно широкие полномочия в решении государственных вопросов, в том числе в сфере правотворчества, и активно их используют. Круг таких полномочий установлен российской Конституцией, и субъекты Федерации постоянно их применяют, что является характерной особенностью современного этапа правотворческой деятельности в России.

Региональное правотворчество должно быть направлено в первую очередь на обеспечение проведения экономической реформы, свободы частного предпринимательства, экологической безопасности, равноправия всех форм собственности, на установление и охрану прав и свобод граждан, развитие и совершенствование демократических институтов, упорядочение системы управления в регионах, в том числе и местного самоуправления, ведение борьбы с преступностью, регулирование народного образования, культуры, сохранение и развитие языков нашей многонациональной страны и т. д.

Эффективность федеративного устройства государства во многом зависит от объема прав регионов - прежде всего в сфере формирования бюджета, налоговой политики. От того, как регионы участвуют в образовании доходов госбюджета, распределении его расходов, во многом зависит соотношение интеграционных и дезинтеграционных тенденций в Российской Федерации.

Региональное законодательство состоит из законодательства субъектов Российской Федерации независимо от их "ранга". , на мой взгляд, ошибочно утверждает, что Конституция Российской Федерации фиксирует два уровня регионального законодательства: а) законодательство республик в составе Российской Федерации и б) законодательство краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. Такой подход имел место в Федеративном договоре 1992 года. Он на самом деле несколько ограничивал права краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга возможностью осуществлять собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, которая была уже в компетенции республик.

Принятая через год Конституция Российской Федерации устранила разный правовой статус субъектов Федерации: "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны" (ч.4 ст.5 Конституции РФ). Из равноправия субъектов Федерации в нормотворчестве исходят также в теории. "Оно проявляется в их возможности принимать различные виды схожих по названию и равных по юридической силе нормативных правовых актов; в предоставлении субъектам Федерации равных возможностей участия в федеральном нормотворчестве"

Двухуровневый подход в региональном законодательстве имел место в прошлом. Так, согласно ст.82 Конституции СССР 1977 г. автономная республика имела свою конституцию, соответствующую Конституции СССР и конституции союзной республики и учитывающую особенности автономной республики. Что касается автономной области и автономного округа, которые находились в составе союзной республики, края или области, то они имели соответствующий закон, принимаемый Верховным Советом союзной республики по представлению нижестоящего Совета народных депутатов. Собственного законодательства они практически не имели.

Ознакомление со специальной литературой, действующим региональным законодательством свидетельствует о том, что на местах все больше внимания в правовом регулировании стали уделять основным сферам жизнедеятельности общества, государства. Именно они становятся приоритетными в законодательстве субъектов Российской Федерации. Это значительно повысило уровень и социальную значимость законодательной базы в регионах. В настоящее время действуют законы в сфере государственного строительства: о законодательных, исполнительных и судебных органах; о местном самоуправлении, о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о статусе депутатов; о выборах депутатов и должностных лиц; о местном референдуме; о государственной и муниципальной службе; о порядке опубликования нормативных правовых актов и др.

В экономической сфере большая часть законов посвящена регулированию вопросов бюджета, налоговых отношений и налоговых льгот, различных форм собственности, предпринимательской деятельности, дорожному хозяйству. Появились новые законы о лесах, земле и земельных отношениях.

Каким должно быть законодательство субъекта Федерации и какие механизмы должны обеспечивать соответствие регионального законодательства федеральному?

Принцип федерализма как фактор действительности обусловливает необходимость формирования законодательства субъектов Российской Федерации. Региональные особенности должны учитываться как в региональном законодательстве, так и федеральном. Содержание понятия «регион» зависит от того, какой конкретный срез жизни он отражает. Так, например, региональная политика квалифицируется как инструмент стабилизации социальной жизни, регулирования взаимоотношений общества со средой его существования как природной, так и социальной, снятия конфликтной напряженности в эколого-экономическом и социокультурном отношениях. Кроме того, как мы уже указали, понятие регион включает в себя физико-географическую составляющую. Регионы привязаны к географической и социальной среде. Они имеют устойчивое или неустойчивое взаимодействие с природой и более широко – с космосом.

Регион – это не только территория, но и население на ней; это не только ряд административных единиц, которыми являются область и край; это всевозможные и целесообразные уровни административного деления, обеспечивающие данному социальному организму необходимые для нормального существования и функционирования уровня самодостаточности. Регион представляет собой и понятие из сферы правосознания, а деятельность в регионе выступает объектом правового регулирования. Следует выявлять иерархию регионов, наличие специфической детерминации между ними. Важное значение имеют проблемные регионы, способные поднять страну в целом и другие регионы, располагающие меньшим потенциалом. В первом приближении регион определяется как самодостаточный социальный организм, находящийся в единстве со средой, обладающий физико-географическими, культурно-цивилизационными, эколого-экономическими, этнически-историческими, политико-административными и правовыми свойствами и выступающий средством формирования и функционирования федерации.

Региональное законодательство не копирует федеральное законодательство, а вносит немало законодательных новелл, регулирующих многие специфические общественные отношения, возникающие на местах по предметам совместного ведения. Тем более что последние составляют значительный объем, о чем свидетельствует содержание ст.72 Конституции Российской Федерации. В пункте "к" данной статьи предусмотрено десять отраслей законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды), по которым субъекты Федерации могут принимать собственные нормативные правовые акты. Они могут приниматься и по другим предметам совместного ведения, но, как было сказано, не могут противоречить федеральному законодательству.

Таким образом, у субъектов Федерации есть большие возможности для формирования собственной законодательной базы, отражающей региональную специфику. Ведь в субъектах Федерации, с учетом местных особенностей, в рамках общей компетенции может быть иное видение содержания, темпов, последовательности и форм проведения социально-экономических реформ. И это может быть связано вовсе не с какими-то субъективными представлениями или желанием взять власти побольше, а с объективно существующими реальностями в различных сферах жизни. Не учитывать это в федеративном государстве, пытаться воспроизводить возможные ошибки центра в региональном законодательстве было бы не только безответственно, но и глупо. Тем более что есть немало примеров, когда в субъектах Федерации по тем или иным социальным проблемам принимаются более удачные законы. Об этом говорит министр юстиции Российской Чайка: "Есть законы, принятые на уровне субъекта Федерации, которые с точки зрения правовой культуры и правового мышления ушли вперед, естественно, мы их берем на вооружение".

В рамках общей концепции правовой реформы в России можно сформулировать общие принципы формирования регионального законодательства, принципы правотворчества. Наиболее актуальными для обсуждения являются следующие принципы формирования законодательства субъектов Федерации:

1. Согласованность законодательства субъекта Федерации с федеральным законодательством;

2. Формирование законодательства субъекта Российской Федерации в пределах предметов ведения и полномочий;

3. Системность в формировании законодательства субъекта Федерации;

4. Взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления в интересах субъекта и его населения;

5. Взаимная согласованность законодательства субъектов Федерации;

6. Необходимая достаточность законодательного регулирования на уровне региона;

7. Невмешательство органов государственной власти субъекта Федерации в компетенцию органов местного самоуправления;

8. Преемственность;

9. Верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации;

10. Ориентированность законодательства субъектов Федерации на общепризнанные принципы и нормы международного права;

11. Организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства;

12. Демократизм процесса формирования законодательства субъектов Федерации.

При этом необходимо четко определить содержание понятия законодательства региона. Под данной категорией следует понимать один из основных методов осуществления субъектом Федерации своих функций посредством создания законодательными органами государственной власти законов - в узком смысле; в широком смысле - совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения в регионе: законы, постановления нормативного характера законодательных органов, правовые акты нормативного характера губернатора (президента), администрации (высшего органа исполнительной власти).

Анализ правовых актов региона позволяет выделить некоторые основополагающие признаки законодательства субъектов Федерации. К ним прежде всего можно отнести вхождение регионального законодательства в качестве составной части в законодательство Российской Федерации, системность, относительную самостоятельность, деление на отрасли и правовые институты (конституционное, уставное право, институты непосредственного народовластия и т. д.), ориентированность на региональную специфику, ответственность за неисполнение законодательства субъекта Федерации.

Сведения о количестве правовых актов, принятых Законодательным собранием региона, их отраслевой направленности, дают возможность создать общее представление о состоянии регионального законодательства. И в то же время они не дают ответа на вопрос о соотношении нормативных актов и актов индивидуально-правовой направленности; об уровне самостоятельности норм права, закрепленных в региональном законодательстве; о степени его практической применимости, полноте учета местных условий и т. д.

Учитывая фактическое неравенство субъектов Российской Федерации (в отличие от юридического - по Конституции РФ), их законодательство не должно и не может быть полностью схожим и абсолютно сопоставимым. На наш взгляд, следует выделить единые для законодательства всех субъектов Федерации критерии (параметры), дающие основания для их сопоставления, сравнения, оценки. Исходя из правил сравнительного правоведения, можно выделить ряд критериев, на основе которых возможно проведение анализа состояния законодательства субъектов Федерации. К ним можно было бы отнести следующие: 1) наличие законодательной базы для правотворчества субъекта Федерации на федеральном уровне; 2) наличие механизмов правового регулирования регионального правотворчества на уровне законодательства субъекта Федерации; 3) наличие основополагающих правовых актов, необходимых для выполнения субъектом Федерации своих функций и задач; 4) степень учета местных условий; 5) соотношение законов и подзаконных актов; 6) внутренняя согласованность актов и их соответствие требованиям юридической техники; 7) признание судами правовых актов недействительными (в процентном отношении к принятым). Естественно, что предлагаемые критерии рассматриваются как возможные, детальный перечень нуждается в научно-теоретическом и практическом осмыслении.

Многие недостатки в законотворчестве можно объяснить внутренними причинами, в том числе:

·  несовершенство системы законопроектного планирования, слабая координация работы ветвей власти в этом процессе, недостаточный контроль за ее выполнением ;

·  недостаточная проработка законопроектов, отсутствие системности и единого концептуального подхода к их содержанию;

·  недостаточно квалифицированная подготовка проектов, отсутствие финансово-экономической экспертизы;

·  недостаточно глубокое предварительное обсуждение вынесенных законопроектов постоянными комитетами, отсутствие четкой системы доработки законопроектов совместно с их инициаторами;

·  неполная урегулированность законодательного процесса.

Развитие законодательства субъекта Российской Федерации во многом зависит от следующих причин:

а) от наличия или отсутствия соответствующих федеральных законов: длительное время не принимался Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; отсутствуют федеральные законы об особенностях статуса лиц, занимающих государственные должности субъектов Российской Федерации, должностных лиц муниципальных образований (категория "А"). Необходим федеральный закон, регулирующий систему правовых актов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления;

б) от качества федерального законодательства, строго и определенно регулирующего общественные отношения. Так, Конституция РФ (п."к" ст.72) относит к совместному ведению административное, административно-процессуальное и другое законодательство, а Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" относит к полномочиям субъекта установление административной ответственности только в части невыполнения или нарушения законодательства субъекта и только в части, не установленной федеральным законодательством. Конституционный Суд Российской Федерации дает еще более расширительное толкование полномочий субъекта по установлению административной ответственности.

Трудности создает также противоречивость ряда правовых норм федерального законодательства. Например, Федеральный закон "О мировых судьях" относит полномочия организационного, материально-технического и т. д. обеспечения как к компетенции органов исполнительной власти, так и органов юстиции. Но последние являются территориальными структурами федеральных органов, деятельность которых региональными законами не регулируется. И в то же время Федеральный закон не наделяет такими полномочиями управления судебных департаментов субъектов Федерации, хотя это именно те органы, которые и должны заниматься деятельностью мировых судей;

в) от стабильности федерального законодательства: множество изменений вносится в налоговое, бюджетное и иное законодательство;

г) от установления конкретных предметов ведения и полномочий субъектов Федерации (в Конституции они обозначены по остаточному принципу от предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения). Необходимо четкое определение круга вопросов совместного ведения и распределения полномочий. В Конституции Российской Федерации должны быть определены полномочия Федерации, ее субъектов, соответственно перераспределены вопросы совместного ведения;

д) та же проблема стоит и в распределении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации и в федеральном законодательстве определены только принципы передачи таких полномочий. Не отрицая принципа признания и гарантирования местного самоуправления как основы конституционного строя России, считаем необходимым изменение конституционного статуса органов муниципальных образований (как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления; речь идет о двойном статусе по примеру Москвы и Санкт-Петербурга), что позволит восстановить вертикальные связи в системе органов государственной власти;

е) изменение отношения к законодательным инициативам субъектов Федерации. Государственная Дума возвращает многие инициативы из-за отсутствия заключений Правительства Российской Федерации. Весьма сомнительной видится необходимость получения заключений по составам административных правонарушений, по лицензированию отдельных видов деятельности, вносимым Законодательным собранием области в порядке инициативы в федеральные законы. В то же время Государственная Дума в соответствии со своим Регламентом может и сама направлять в Правительство Российской Федерации законодательные инициативы для вынесения заключения, но не делает этого. А субъект Федерации не обладает возможностью сделать заключение по финансовым затратам в федеральном масштабе;

ж) есть необходимость в законодательном закреплении на федеральном уровне обязанности участия в законодательном процессе (например, в проведении правовых экспертиз и во многом другом) территориальных органов прокуратуры и юстиции;

з) видится необходимым создание федерального консультативного органа (совета, центра, института) для координации законодательной деятельности субъектов Федерации, разработки проектов модельных законов.

Рассмотрение указанных научно-теоретических и практических аспектов регионального нормотворчества в Российской Федерации вызвано новизной темы, ее недостаточной разработанностью как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Предлагаемые принципы формирования регионального законодательства, его признаки, критерии для сопоставления и оценки законодательства регионов действительно нуждаются в научном и практическом осмыслении. Данные вопросы носят актуальный характер и могут быть вынесены на общероссийскую дискуссию в целях выработки концепции формирования законодательства субъектов Федерации в рамках правовой реформы в России.

1. Аспирант Донского юридического института, г. Ростов-на-Дону.