Рецензия

РЕЦЕНЗИЯ

на проект федерального закона

«Об инфраструктуре пространственных данных, геодезической и картографической деятельности в Российской Федерации»

Рецензируемый документ включает текст законопроекта и пояснительную записку к нему.

Для начала обратим внимание на название законопроекта. Оно включает излишнюю, на наш взгляд, часть, а именно, слова «в Российской Федерации». Таких слов нет в текстах аналогичных федеральных законов: «Об информации, информатизации и защите информации», «Об охране окружающей природной среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об оружии», «О ветеранах» и т. п. Указание на то, что он регулирует отношения в пределах РФ, следует поместить в тело документа.

Из статьи 1 главы 1 следует, что предметом правового регулирования являются данные информационных систем как ресурсы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это означает, что все дальнейшее содержание документа будет относиться именно к ним. Напомним, что любая национальная инфраструктура пространственных данных (ИПД), как следует из международной практики и здравого смысла, должна обеспечивать доступ граждан (гражданского общества), организаций и органов государственного управления (именно в такой последовательности приоритетов) к национальным ресурсам пространственных данных и связанных с ними сервисов. Государственные информационные ресурсы составляют важную, но исчезающе малую часть общенациональных информационных ресурсов. Это совершенно неприемлемое утверждение зачем-то повторено еще раз в статье 4.

В отличие от ныне действующего ФЗ «О геодезии и картографии» (№ 000 от 01.01.01 г.) глава 1 законопроекта не содержит раздела основных понятий, используемых далее в тексте, то есть соответствующих им терминов и их определений. Это затрудняет его понимание, тем более что проект оперирует понятиями, отчасти относительно новыми и неоднозначно толкуемыми. Некоторые термины определены в тексте далее, но большинство из определений вызывает вопросы. Отсутствуют определения других терминов, необходимых в документе. Вызывает недоумение термин «метрические карты», впервые упоминаемый в статье 18. Метричность – имманентное свойство любых карт согласно определению карты, отображающей объекты, образующие метрическое Эвклидово пространство. Разумеется, есть неметрические, и, в частности, топологические пространства и, соответственно, относительно широко распространенные неметрические картографические изображения, например, картоиды, в частности, анаморфированные картографические изображения (анаморфозы) или иные геоизображения, в западной терминологии известные также под названием «непространственно-подобных». Поэтому термин «метрическая карта» (как и термин «метрический план») лишен смысла.

Статья 1 главы 1 содержит три определяемых термина.

Первое из определений, определение пространственных данных, представляет собой грамматически корявую конструкцию, суть которой в том, что пространственные данные – это «сведения о местоположении объектов местности». Термин «объект местности» не может охватить все объекты, описания которых в виде тех или иных моделей и образуют пространственные данные. Его использование в тексте рецензируемого проекта недопустимо и по чисто формальным основаниям: термин заимствован из лексикона военных, рассматривающих местность в качестве одного из элементов боевой обстановки, его употребление, ограниченное текстами оборонных ведомств, вошло в общую лексику, в том числе в сочетаниях «местный предмет», «участок местности», «элементы местности», «маскировочные свойства местности», «тактические свойства местности», «разведка местности», «ориентирование на местности» и т. п. Согласно национальному стандарту ГОСТ Р «Географические информационные системы. Термины и определения» под пространственными данными понимаются «данные о пространственных объектах и их наборах», а под пространственным объектом – «цифровая модель материального или абстрактного мира с указанием его идентификатора, координатных и атрибутивных данных», а не что-либо иное. В примечании к стандартизованному определению пространственного объекта сказано, что он «может относиться к территории, акватории, недрам и воздушному пространству Земли, околоземному космическому пространству, другим космическим телам и небесной сфере». Невозможно назвать «местностью» морское дно или дно водных объектов суши, водную толщу, заключенную между поверхностью воды и дном, твердое тело Земли с ее подземными объектами, космическое пространство, а тем более небесную сферу, даже рассматривая их с точки зрения возможных театров военных действий. Объекты, заключенные в пределах этих пространств, также не могут называться «объектами местности».

В пункте 3 статьи 1 дано определение базовых пространственных объектов, под которыми понимаются все те «объекты местности», «местоположение которых во времени носит постоянный характер». При этом не определено, что понимается под термином «постоянный характер», вряд ли он может быть определен вообще. Объектов, положение которых в пространстве неизменно, не существует, это известно любому геодезисту, геофизику, географу, геологу-тектонисту, как, впрочем, и любому школьнику. Напомним, что согласно ГОСТ Р под базовыми пространственными данными (БПД) понимаются пространственные данные, образующие «общедоступную часть» последних. Понятия «базового пространственного объекта» в стандарте нет, поскольку он лишен всякого практического смысла и не нужен. БПД состоят из наборов и поднаборов пространственных данных, иных более мелких структурных единиц, вплоть до «элементарных» информационных единиц, в нашей терминологии – моделей объектов реальности. На практике им соответствуют каталоги объектов реальности, устанавливающие правила их цифрового описания. Необходимым и достаточным критерием отнесения пространственных данных к классу базовых является их всеобщая востребованность. Исходя из сложившейся международной практики, целей и задач данного документа, единственным критерием отнесения подмножества пространственных данных к базовым является возможность их повторного многократного использования широким кругом пользователей в интересах получения производных (геоинформационных) продуктов специального назначения и/или тематики и необходимости в БПД, часто острой, или оказания геоинформационных услуг. Это известно всем, кто реально занимается ИПД или пользуется ее информационными ресурсами.

Странно, что статья 2 не содержит сущностного определения БПД, а ограничивается лишь перечислением того, что в первом приближении можно назвать «БПД». Оставим это на совести авторов и посмотрим, какие же данные следует считать базовыми, исходя из наших, а, следовательно, единственно верных критериев, что они должны из себя представлять и как их именовать.

В подпунктах 2-5 пункта 2 статьи 2 дано перечисление наборов БПД, которые почему-то названы здесь «разделами». Перечисление БПД, причем в виде «сведений», в этой статье следует признать излишним, поскольку в более развернутом виде они приводятся в статье 10 и далее им посвящены самостоятельные статьи, причем этот список отличен от списка статьи 10. К примеру, подпунктом 1 пункта 2 статьи 2 базовыми объявлены данные дистанционного зондирования Земли (ДЗЗ). Это противоречит международному опыту и здравому смыслу: петабайты таких данных служат лишь сырьем для производства иных действительно базовых продуктов, то есть ортоизображений, что собственно и отражает статья 10, где фигурируют, среди прочего, ортофотокарты и ортофотопланы. В статье 15 так и сказано: они «создаются посредством обработки материалов ДЗЗ».

Согласно статье 9 БПД должны содержаться в Федеральном фонде пространственных данных. К слову, разделение информационных ресурсов по уровням противоречит основным принципам построения ИПД как информационно-телекоммуникационных систем, где данные распределены среди узлов сети (региональных, муниципальных, ведомственных, корпоративных и т. п.), это сетевые распределенные децентрализованные ресурсы.

В статье 10 приводится список БПД. Этот список не полон и неверен, наименования некоторых «разделов» вызывает вопросы.

Неверны и названия некоторых наборов БПД, в частности содержащих слово «реестр» (см. таблицу). В частности, под «реестром высот» следует понимать цифровую модель рельефа, причем с уточнением, включает ли она исключительно рельеф суши, или, как можно лишь предполагать, еще и рельеф дна морей в пределах российского шельфа или другим образом определенной зоны, и внутренних водоемов (водных объектов), ложа и/или поверхности ледников. Административные границы недостаточны для описания единиц административно-территориального деления РФ, поскольку в этом случае при цифровом описании этих и других территориальных образований возникнут трудности, связанные с наличием эксклавов (территория Московской области, к примеру, включает несколько эксклавов территории г. Москвы) и кластерностью (та же территория Москвы), то есть мультиполигональностью. То же самое замечание относится к «реестру населенных пунктов». Обычно ведут каталог геодезических пунктов, а не «реестр геодезических сетей».

В перечне статьи 10 отсутствуют некоторые абсолютно необходимые наборы базовых пространственных данных, часть из которых приведена в национальном стандарте ГОСТ Р «Данные пространственные базовые. Общие требования». Некоторые из них входят в состав реестра так называемых базовых пространственных объектов (статья 11). К числу БПД, не упомянутых в законопроекте, принадлежат:

·  особо охраняемые природные территории (в терминологии ГОСТ Р - особо охраняемые природные объекты);

·  электронный газеттир (база данных географических названий, возможно, на основе Государственного каталога географических названий);

·  адресный реестр (на основе проектируемой Федеральной государственной информационной системы адресной информации);

·  данные кадастра недвижимости

·  транспортная сеть.

Государственные топографические карты и планы не могут принадлежать к множеству базовых пространственных данных, поскольку наиболее важные элементы их содержания уже представлены в наборах БПД. Никто не говорит, что они не нужны, в бумажном или цифровом виде, но они производны от баз пространственных данных со все теми же БПД, источники этих данных не только «на совести» Росреестра, но и других ведомств, иначе у нас как и прежде, в Росавтодорре будут свои дороги, а в Росреестре – свои, разные реки будут течь по картам Росреестра и Росводресуров, это называется дублированием данных, борьба с которым во всех без изъятия национальных ИПД является их главным побудительным мотивом. А межведомственное взаимодействие – механизмом, которого в тексте законопроекта нет и в помине.

Нигде и никогда не являлись БПД пространственные метаданные. Они входят в число компонентов архитектуры ИПД наряду с БПД, стандартами и геопорталами и реализуются на практике в форме систем управления метаданными, наряду с архивами данных, хранилищами данных в составе центров пространственных данных, о чем говорит не только огромный зарубежный, но и отечественный опыт.

Отсутствие наименований объектов, если они именованы, и адресного описания, если они адресованы (адресуемы) не позволяет сделать его полного цифрового описания.

Все замечания отражены в таблице. Перечень БПД законопроекта должен быть кардинально изменен или изъят, войдя в состав другого нормативного акта.

Таблица

Полное или частичное соответствие перечней наборов базовых пространственных данных в законопроекте, национальном стандарте и предлагаемом к обсуждению

БПД согласно статей 7, 10 и 11 законопроекта	Базовые пространственные объекты по ГОСТ Р	Предлагаемый перечень наборов БПД (предмет обсуждения)
Реестр государственных геодезических сетей	Геодезические пункты	Геодезические пункты
Реестр административных границ	Единицы территориального деления	Единицы территориального деления
-	Объекты кадастрового деления	Данные кадастра недвижимости
-	Земельные участки
Объекты лесного фонда	Лесные кварталы	-
Водные объекты	Поверхностные водные объекты	Поверхностные водные объекты
Объекты транспортной и инженерной инфраструктуры	Объекты транспортной сети	Транспортная сеть
-	Особо охраняемые природные объекты	Особо охраняемые природные территории
-	Закрытые объекты	-
Объекты капитального строительства	Строения	-
Реестр высот	-	Цифровая модель рельефа суши
Реестр населенных пунктов	-	-
Государственные ортофотокарты и ортофотопланы	-	Ортоизображения
Государственные топографические карты и планы	-	-
Реестр метаданных	-	-
-	-	Электронный газеттир
-	-	Адресный реестр

Заканчивая анализ установлений законопроекта, связанных с БПД, обращу внимание на то, что в главах 2 и 3 содержаться разные условия и механизмы их создания, обновления и доступа к ним. Например, статьей 11 установлено, что обновление данных реестра базовых пространственных объектов «осуществляется путем размещения государственного заказа», «реестр высот» ведется и данные его распространяется неизвестно как (статья 12), как и данные об административных границах в следующей статье, информация из реестра населенных пунктов (статья 14) «предоставляется без взимания платы» (у читателя может возникнуть законный вопрос, не означает ли это того, что все остальные БПД распространяются на платной основе), государственные ортофотокарты и ортофотопланы требуют «лицензионного договора» и так далее. Было бы вполне логичным установить общие унифицированные и идентичные требования ко всем наборам БПД. Напомним, что в Концепции ИПД РФ БПД должны быть в свободном доступе, как и к метаданным. Это, кстати, предусмотрено и статьей 19, в одном из немногих позитивных разделов законопроекта, который, правда, ограничивает все возможные функции сайта, то есть геопортала, одной – визуализацией (в тексте документа – просмотра) данных. Абсолютный минимум функциональных возможностей геопортала дан в Директиве INSPIRE (http://eur-lex. europa. eu/JOHtml. do? uri=OJ:L:2007:108:SOM:EN:HTML), это поиск данных по пространственным метаданным (это единственно необходимая функция геопортала), визуализация данных, загрузка данных (выгрузка данных с сервера геопортала), преобразование данных и вызов удаленных сервисов. Данные могут быть просмотрены, загружены (платно или бесплатно), сервисы преобразования данных не только позволяют вести перерасчет из одной координатной системы отсчета в другую или планировать маршруты движения, что стало обычным делом, но и выполнять иные, гораздо более «изощренные» аналитические функции, которые ранее были доступны для работы только в настольных ГИС, а не в сетевой среде.

Общие выводы.

В заключение о том, чего нет в законопроекте, но должно быть.

Закон должен опираться на сложившуюся за долгие годы практику сегодняшних отношений в области геодезии, картографии, геоинформатики и создания элементов инфраструктуры пространственных данных, и, кроме того, учитывать тенденции, наметившиеся сейчас, заложенные в долгосрочных планах, включая, по меньшей мере, Концепцию ИПД РФ и Концепцию развития отрасли геодезии и картографии, финишные даты которых 2015 г. и 2020 г. соответственно. Вместо этого мы увидели в законопроекте отражение ситуации 80-х гг. прошлого века, которую предлагается внедрить в жизнь почти целого поколения специалистов в условиях самоочевидной потребности модернизации экономики, инновационного подхода к ее развитию в условиях рынка и построения информационного общества. В тексте законопроекта нет даже слов «ГИС» и «геоинформатика», как будто бы их нет вовсе. Нет не только геоинформатики как науки, технологии, производства и образовательной дисциплины, нет и геоинформационного рынка, огромных ресурсов цифровых пространственных данных, мобильных и юбиквитных картографических веб-сервисов, публикаций карт в Интернете, геопорталов самого разного уровня и назначения, стандартов на пространственные данные и геосервисы, без которых невозможна реализация сетевых сервисов как ключевого принципа устройства ИПД, электронных услуг все в той же сетевой среде, нет ничего, что не укладывается в головах некомпетентных в своем деле разработчиков законопроекта или образует их странное видение задач отрасли. Нет даже того, что вышло из недр самого Минэкономразвития, его Росреестра, а ранее Роскартографии, или худо-бедно, а может и вовсе с блеском, вопреки и наперекор законам и концепциям, живет со времен развитого социализма: школы тематического картографирования, программы цифрового картографирования, Каталог географических названий, наконец, совсем уже в духе и в рамках ИПД, региональные пилотные проекты, региональные модели ИПД, картографические веб-сервисы, ИСОГД, АИС ГКН. Кроме «государственных» карт и планов, нет и других, тематических и специальных, карт, бумажных, цифровых и электронных, геологических, почвенных, геоботанических (возьмите в руки Национальный атлас России), морских навигационных, всего, чем по праву многие десятилетия гордилась отечественная картографическая наука и производство.

И нет главного – осознания наступления эры информационного общества. Слово Интернет – физическая основа существования ИПД – упоминается в законопроекте два раза, один раз вроде бы по делу, в статье 8, но почему-то применительно только к геодезическим сетям, второй же раз в дикой по содержанию статье 25, продолжающей еще более дикую статью 24, где велено размещать данные «государственного реестра лиц, осуществляющих геодезическую деятельность» на сайте.

Содержание законопроекта, таким образом, в целом противоречит духу и букве «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» (http://www. *****/2008/02/16/informacia-strategia-dok. html), утвержденной Президентом РФ В. Путиным (№ Пр-212 от 01.01.01 г.), документу, более важному, нежели все иные национальные отраслевые и ведомственные информационно-телекоммуникационные законы, концепции, стратегии, программы и проекты, представляя тем самым непосредственную угрозу национальной безопасности России, включая, прежде всего, ее информационную безопасность. Недаром «Стратегия…» не упомянута в пояснительной записке к законопроекту в перечислении основополагающих документов. Будет нелишним и напомнить, что работы в рамках реализации ИПД РФ предусмотрены сметой расходов ФЦП «Информационное общество» в размере 45 млн руб. в 2011 г., а ее исполнителем назначен Минэкономразвития РФ (пункт 25 Приложения № 2 к государственной программе РФ «Информационное общество» ( гг.): http://fcp. *****/cgi-bin/cis/fcp. cgi/Fcp/ViewFcp/View/2011/369). Налогоплательщику небезразлично, будут ли эти госбюджетные деньги потрачены впустую или с пользой.

Резюме.

В том виде, как он существует, законопроект должен быть однозначно снят с программы законотворческой деятельности. Закон с таким названием не нужен вообще. Есть смысл вернуться к прежней идее принять ФЗ о поправках в ФЗ «О геодезии и картографии», а затем, с умом и не торопясь, вернуться к тоже давно предлагаемому закону «О пространственных данных», «Об инфраструктуре пространственных данных» или «О доступе к пространственным данным», неважно, как он будет называться, важно отделить мух от котлет.

Ведущий научный сотрудник

Института географии РАН,

кандидат географических наук

Лауреат премии Правительства РФ

в области науки и техники