ведущий научный сотрудник ИНП РАН,
кандидат экономических наук
Управление реализацией стратегических планов городов: теория и практика
20-век стал свидетелем небывалых перемещений людей из села в города во всех частях света и во всех странах, включая Россию. Стремительный рост городов, концентрация на сравнительно небольших территориях производств (как материальных, так и сферы услуг), а также населения породили обострение экономических и социальных проблем. Город стал таким объектом, необходимость согласованного развития всех элементов которого необычайно обострилась.
Одним из первых, широко известных документов, где кардинально пересматривались принципы и цели градостроительства в условиях функционирования мегаполисов, стала Афинская хартия, принятая Международным конгрессом современной архитектуры в 1933г. Наиболее важными в данном документе были следующие две позиции.
· Свободно расположенный в пространстве многоквартирный блок — это единственно целесообразный тип жилища.
· Городская территория должна чётко разделяться на функциональные зоны: жилые массивы; промышленная (рабочая) территория; зона отдыха; транспортная инфраструктура.
Эти требования были приняты позже в качестве стандарта во многих странах Европы. Автором Афинской хартии был всемирно известный архитектор - Ле Корбюзье.
Наиболее распространенными идеями планировки городской застройки стали после Второй Мировой войны в странах Западной и Восточной Европы следующие. Идея строительства вокруг крупных городов хорошо озелененных городов-спутников ( так называемых городов – садов) и модель планировки с многофункциональной и мелкоячеистой застройкой районов городов. В бывшем Советском Союзе социалистическая доктрина градостроительства была всесторонне разработана в конце 30-х годов прошлого века, и впоследствии основные ее догматы претерпели лишь незначительные изменения. Социалистический город рассматривался как единый централизованный населенный пункт, имеющий многофункциональную структуру зонирования, строго контролируемую плотность населения в жилых кварталах и стандартную социальную инфраструктуру. Генеральные планы городов, разрабатываемые в СССР, были долгое время важнейшими, если не единственными, инструментами планирования городского развития. Однако в 70-х годах стало ясно, что эти планы быстро утрачивают свою жизнеспособность из-за недостаточной увязки градостроительных целей с задачами развития производства и расселения. Именно в конце 70-х годов началась разработка планов экономического и социального развития, что собственно и можно считать непосредственным переходом от градостроительных концепций и проектов планировки и застройки населенных мест непосредственно к процессу социально-экономического планирования городского развития. Эти планы полностью соответствовали существующим реалиям организации городской жизни и вписывались в систему централизованного планирования.
Новые подходы в 90-х годах к местному самоуправлению и организации градостроительства предопределили разработку соответствующих времени приемов планирования, однако данный процесс развивался в эти годы противоречиво.
В начале 90-х применение методов какого-либо государственного регулирования активно отторгалось идеологами рынка, что было «аллергической реакцией» на директивное планирование советского образца. Между тем нарастание социальных и экономических проблем требовало решений, которые не мог дать только рынок. В городах шел поиск инструментов долгосрочного планирования городского развития, где бы учитывалось, обосновывалось и согласовывалось видение будущего городским сообществом, бизнесом, властью. В наибольшей степени этому соответствовали инструменты стратегического планирования, принципы которого стали широко распространяться, в связи со ставшей доступной западной литературой на эту тему и популяризацией идей стратегического планирования иностранными и российскими экспертами.
Пионером разработки городского стратегического плана стал г. Санкт - Петербург. В начале двухтысячных годов практически во всех центрах субъектов Российской Федерации и многих муниципальных образованиях более низкого уровня были разработаны стратегические планы развития. Несмотря на кажущиеся различия, структура планов и порядок их разработки были идентичны. Исследования состояния городов России в рамках работ, выполненных и опубликованных под эгидой ООН-ХАБИТАТ[1], показали, что российские города, , ощущают настоятельную потребность в использовании стратегических планов, как рабочих документов. Между тем реализация концепции плана подразумевалась как бы сама собой, в силу лояльности муниципальных властей и городских сообществ. Такой стиль на деле обернулся кризисом управления. При реализации планов практически во всех городах можно было наблюдать угасание управленческого импульса по мере прохождения его по управленческой цепи.
Это приводит к мысли о необходимости встраивания в плановый документ некого необходимого связующего звена между стратегическим планированием и стратегическим управлением.
На практике не существует ясных и однозначных рекомендаций по организации процесса управления реализацией стратегических планов городского развития. Общепринятый взгляд на этот процесс как выполнение конкретных мероприятий и программ, включенных в стратегический план, по существу, отождествляет формы реализации с процессом управления реализацией плана. Большинство специалистов, которые выполняют конкретные программы, понимают концептуальную часть плана и обозначенные там стратегические цели и задачи как некие «красивости», которые принято включать в план, но мало пригодные в утилитарном смысле. Наблюдается некое раздвоение, когда определение миссии, стратегических целей и задач плана понимается, как формальная работа, необходимая для придания плану наукообразности, и являющаяся данью существующим идеологическим, политическим или экономическим установкам, а конкретные узко направленные программные документы существуют и, возможно, работают сами по себе без особой увязки с имеющимися ориентирами. Отчасти это оправдано в силу декларативности, провозглашаемых ориентиров, отчасти, потому, что до настоящего времени, несмотря на накопленный опыт разработки стратегических планов городов, не найден надежный инструмент, который бы связывал все части стратегического плана в единое целое. Такая связь может быть достигнута посредствам детально разработанной системы управления реализацией стратегического плана.
На необходимость разработки системы управления реализацией программных документов указывали в своих трудах российские ученые , , великий русский экономист , современные исследователи , Б. Жихаревич, , а также зарубежные ученые – классики стратегического планирования и управления: И. Ансофф, М. Портер, У. Кинг, Д. Клиланд. известные американские ученые Р. Каплана и Д. Нортона.
Для исследования проблемы представляют интерес работыпо измерению результативности Д. Осборна, Т. Геблера Хатри.[2]
Николай Дмитриевич Кондратьев писал, что «задача построения плана неотделима от задачи его совершенствования, его углубления и уточнения. Только при таком условии выдвигаемый план будет не мертвым, а живым и творческим делом»[3] . Здесь он, по существу, определил неразрывность процесса планирования и процесса управления реализацией плана.
В монографии по стратегическому управлению под редакцией , , дается следующее определение стратегического управления: «Стратегическое управление (стратегический менеджмент) – управленческая деятельность, направленная на достижение поставленных целей в условиях нестабильной, конкурентной, рыночной среды, включающая диагностический анализ…., стратегическое планирование и реализацию выбранной стратегии»[4] .
в книге «Региональная экономика в системе устойчивого развития» очень образно написал «…без перехода к программному управлению даже самые лучшие программы останутся на деле «бумаготерапией». Образно говоря, программа без программного управления – это снаряд без пушки. Его можно носить с места на место, на нем можно даже подорваться, но поразить цель им нельзя»[5].
Как известно, инструменты стратегического планирования первоначально были разработаны применительно к бизнесу (предприятиям и корпорациям).
Принципы и идеи стратегического планирования в городах и регионах начали использоваться на Западе в конце XX века. Возможность использования идей теории стратегического планирования для бизнеса в городах доказал в своих трудах американский ученый И. Ансофф в своем фундаментальном труде «Стратегический менеджмент. Классическое издание», он писал о диверсификации функций коммерческих и некоммерческих предприятий. В исследованиях «От стратегического планирования к стратегическому управлению» и «Стратегическое управление» И. Ансофф дал практические рекомендации относительно использования стратегических планов в практике оперативного управления. Автором обоснован тезис о том, что стратегический план – это прежде всего инструмент, который сам должен трансформироваться под влиянием изменчивой внешней и внутренней среды. Эти трансформации, которые практически выражаются в изменении целей, задач и, как следствие, мероприятий по их реализации, делают план рабочим документом. Причем суть состоит не в том, чтобы изменять данный документ, а в том, чтобы он, наряду с видением будущего, содержал действенный механизм отслеживания ситуации, позволяющий обеспечить обратную связь процессов, происходящих в действительности и их трансформацию в систему управления.
И. Ансофф пишет о необходимости и важности «объяснительной» теории, которая ликвидировала бы разрыв между теорией и практикой стратегического планирования. Технологии реализации стратегий, по его мнению, определяются «восприятием среды обитания», изменения в которой решающим образом влияют на «трансформации поведения». Иначе говоря, изменения в плане и способах его реализации зависят от верного «сканирования» среды обитания. Работы по стратегическому управлению, выполненные и опубликованные И. Ансоффом, акцентируют внимание ученых и практиков на проблеме, которую, как правило, недооценивают, а именно: управление реализацией стратегических планов. В его поздних трудах уделяется особое внимание адаптации стратегий к изменениям в процессе их реализации, обосновывается необходимость оценки и мониторинга стратегического плана, а также объясняется, как стратегия, будучи инструментом управления, встраивается в общий процесс оперативного управления и планирования.
Современное представление об инструментах реализации стратегий и стратегическом управлении за рубежом складывалось также под влиянием работ известных американских ученых Р. Каплана и Д. Нортона. В своих трудах они писали, что показатели реализации стратегии составляют важнейший механизм обратной связи, необходимой для ее динамической настройки и улучшения. Объясняя причины важности разработки показателей реализации плана, ученые писали: «Стратегию нельзя осуществить, если она непонятна, ее нельзя понять, если она не сформулирована. Раз мы намереваемся создать такой процесс менеджмента, с помощью которого станем реализовывать стратегию, сначала нужно построить надежную и последовательную структуру для описания стратегии»[6]. Эту структуру они называют ССП (системой сбалансированных показателей). Анализируя процессы управления реализацией стратегий, Р. Каплан и Д. Нортон писали: «Если бы это была не система управления, а человеческий организм, то мы с вами наблюдали бы смертельно больного пациента. Мозг не функционирует (на обдумывание стратегии времени нет), тело не получает никаких сигналов от мозга (нет взаимосвязи между стратегическими намерениями и действиями), зрение отсутствует (нет обратной связи)» [7].
Применение ССП предполагает наличие навыков формирования этих показателей, для измерения результатов деятельности по реализации планов и программ. Измерение результативности стало отдельным крупным направлением в практике и теории планирования. Для управления результативностью программ и планов необходима разработка показателей и наличие навыков их применения. Именно этому посвящен фундаментальный труд «Мониторинг результативности в общественном секторе» [8]. В его монографии, основанной на многолетних исследованиях, показаны методы сбора необходимых данных, разбивка показателей по категориям, процесс их оценки.
В стратегических планах городов России перечень показателей реализации плана обычно находится в главе по мониторингу, которая, как правило, является наименее разработанной частью. Исключение составляют несколько городов, где разработке индикаторов для мониторинга уделялось достаточно большое значение. Это Санкт-Петербург, Казань, Томск, Новосибирск, Екатеринбург и Хабаровск. Недостатки построения систем мониторинга практически во всех городах, прежде всего, связаны со следующими проблемами.
· Отсутствием методического обеспечения построения самих стратегических планов, в которых декларативно прописываются цели, задачи, миссия города. Это предопределяет аморфность мониторинга и его малую значимость в практике управления.
· По привычке оценивается уровень социально-экономического развития города и, особенно, его отраслей.
· При формировании систем индикаторов руководствуются не поиском показателей адекватно отражающих достижение заявленных целей, а статистическими показателями, которые всегда под рукой.
· Очень часто оценка результата подменяется характеристикой деятельности по достижению данного результата.
Система индикаторов мониторинга реализации стратегического плана, о чем мы уже говорили, должна обеспечить обратную связь между реально достигнутыми результатами, которые осуществляются через выполнение конкретных программ и мероприятий, и целями стратегического плана. Это необходимо для понимания того, насколько быстро идет продвижение к поставленным целям, а также для уточнения и корректировки траекторий развития города.
Путь установления обратной связи нам представляется следующим.
- Стратегический план должен быть описан в форме модели, представляющей собой набор индикаторов.
Модель стратегического плана - это краткое, четкое, доступное и информативное описание, предназначенное для городского сообщества и исполнителей программ и мероприятий в рамках стратегического плана. Основой для построения модели являются показатели (индикаторы), которые в концентрированном виде отражают стратегию и служат некими кирпичиками, которые каждый отдельно или в интегрированном виде описывает цели и задачи стратегического плана. Сгруппированные в определенную систему, соответствующую архитектуре целей и задач, они позволяют лучше понять стратегию, и привести действия и планы в стратегическое соответствие. Модель стратегии, основой которой служат индикаторы, изображенная графически - это логический и всеобъемлющий способ изображения стратегии, который увеличит вероятность ее успешного воплощения и даст надежную основу для разработки системы управления городом, ориентированной на стратегию.
- Индикаторы, являющиеся основой модели должны обеспечить возможность оценить влияние каждой программы и мероприятия на достижение поставленных целей
В реализации стратегического плана обычно задействовано огромное количество операционных подразделений администрации, коммерческих и некоммерческих предприятий и организаций социальной и хозяйственной сфер города. Достижение целей и выполнение задач стратегического плана возможно при объединении усилий всех исполнителей. Стратегический план, выраженный через индикаторы модели, поможет им более четко уяснить свои задачи и понять, кто и в каких частях плана имеет пересечения при его реализации. Это понимание необходимо для достижения договоренностей, получения синергетического эффекта, и, в конечном итоге, лучшего результата.
- Сформированная модель стратегического плана должна быть пригодна для применения исполнителями всех уровней.
Совершенно ясно, что большая часть исполнителей, не может ознакомиться с материалами стратегического плана. Вместе с тем, имея его модель, где через индикаторы будут четко описаны цели и задачи плана, довести их до конкретных исполнителей не составит труда. Данная модель позволит каждому понять стратегию, определить свой вклад в ее реализацию и привести свои действия и планы в стратегическое соответствие. Таким образом, модель станет инструментом, по средствам которого цели плана будут трансформированы в конкретный каскад показателей на все организационные уровни.
Практическая значимость системы индикаторов проявится тогда, когда в модели произойдет ее трансформация из системы оценок в систему управления на всех стадиях подготовки и реализации плана.
· Параллельная разработка стратегических индикаторов и концепции плана придаст последней четкость и определенность.
· Модель стратегического плана позволит оперативно ознакомить с ним всех исполнителей программ и мероприятий.
· Программные документы и мероприятия будут более четко направлены на достижение стратегических целей и задач.
· Система индикаторов позволит эффективно проводить мониторинг достигнутых результатов.
· По средствам мониторинга может быть определена как необходимость корректировки стратегических целей, так и путей их достижения.
Конструирование модели управления реализацией городских стратегических планов через индикаторы требует ответа на следующий вопрос. Можно ли разработать такую модель для всех городов или в каждом городе в силу своеобразия будет своя модель? Для этого, на наш взгляд, следует, прежде всего, понять, что же такое основная или сущностная цель стратегического плана развития города. В разработанных городами стратегических планах часто встречаются различные формулировки цели: «устойчивое развитие», «сбалансированное развитие», «комплексное развитие», «позиционирование города…» и т. д. Как правило – это либо дань моде; либо акцент на применение определенных инструментов, используемых в процессе составления плана; либо внедрение неких терминологических новаций в планирование, к сожалению, не всегда имеющих четкое определение.
Между тем, планирование – это одна из важнейших функций управления городом, которое находится в четко обозначенном правовом поле. Поэтому формулировка основной (сущностной) цели стратегического плана социально-экономического развития города, как минимум, должна соответствовать положениям основного закона государства, то есть основным положениям Конституции Российской Федерации, а именно: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления… Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».
Исходя из этого, под сущностной целью стратегического плана, мы предлагаем всегда понимать обоснованный выбор направлений городского развития и гибких инструментов их реализации для создания условий каждому человеку в настоящем и будущем реализовать свой потенциал и вести здоровую, полноценную, творческую жизнь.
Это аксиоматичное понимание сущностной цели стратегического планирования социально-экономического развития города должно лежать в его основе и учитываться на всех этапах разработки и реализации плана. Понимание этого факта позволяет прийти к выводу о том, что, несмотря на огромное многообразие городов на территории России, их отличий в уровне развития социальной и экономической жизни, при разработке стратегических планов, в которых учитывается все это многообразие, а следовательно и пути развития, все-таки основная цель у них одна, что приводит к выводу о возможности разработать единые методические принципы для конструирования систем индикаторов по управлению реализацией стратегических планов.
· Методически правильным (в соответствии сущностной целью стратегического планирования городского развития) и социально оправданным является выбор городами в качестве важнейших стратегической целей рост качества жизни граждан. Качество жизни - это категория, с помощью которой характеризуют существенные обстоятельства жизни населения. Система характеристик качества жизни достаточно ограничена, но имеет большой набор показателей, которые отражают эти характеристики. Это позволяет показать процесс формирования систем индикаторов оценки стратегических целей, используя наиболее значимые практически для всех городов установки, отражающие их стремление выбрать оптимальные направления улучшения качества жизни горожан. Для большинства городов на определенном отрезке времени перечень этих индикаторов будет совпадать.(Первый уровень индикаторов).
· При определении задач реализации целей каждый город выбирает свой путь, определяющийся стартовыми условиями, характером хозяйственной деятельности, демографической ситуацией и многими другими факторами, которые влияют на траектории преобразований, поэтому индикаторы их реализации в отличии от индикаторов, описывающих стратегические цели, существенно разняться по городам и требуют точной подгонки под задачи. Это второй уровень индикаторов.
· Нормативы программных документов можно считать третьим уровнем индикаторов реализации стратегического плана.
В заключении отметим, что детально разработанная и компактная модель может существенно облегчить мониторинг реализации стратегического плана и способствовать выбору оптимальных путей развития города.
[1] «Состояние городов России», Москва. Издательство «Олита». 2002г., под ред.
«Состояние городов России.2008», Москва. Издательство «ВИНИТИ», 2008г., под ред. Т. Д,Белкиной
« Состояние городов России.2010» Москва. Издательство ««ВИНИТИ», 2011г., под ред. Т. Д,Белкиной
[2] Белкина реализацией стратегических планов городского развития. Проблемы прогнозирования. №1, 2008
Белкина планы городского развития и инструменты их реализации. Проблемы прогнозирования. №3, 2010
[3] Кондратьев циклы конъюнктуры и теория предвидения. М.: Экономика, 2002. с. 620
[4] Стратегическое управление: регион, город, предприятие / Под ред. , , . М.: «Экономика», 2005. с. 138
[5] Пчелинцев экономика в системе устойчивого развития. М.: Наука, 2004, с. 86.
[6] , Нортон , ориентированная на стратегию. М.: -Бизнес», 2005, с.71-72
[7] , Нортон , ориентированная на стратегию. М.: -Бизнес», 2005, с. 284-285
[8] Хатри результативности в общественном секторе. М.: Фонд «Институт экономики города», 2005.
