Предложения

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Торгово-промышленной палаты Ростовской области по проекту распоряжения Администрации Ростовской области «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области и Администрации Ростовской области»

Проектом распоряжения утверждается Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области и Администрации Ростовской области (далее – Порядок проведения экспертизы).

Торгово-промышленная палата Ростовской области полагает необходимым отметить следующее.

1. Как следует из названия и пункта 1 проекта распоряжения, названия и абзаца 2, подпунктов 1.1., 1.3. пункта 1, пункта 7 Порядка проведения экспертизы, экспертизе подлежат проекты нормативных правовых актов:

1)  Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области;

2)  Администрации Ростовской области.

Из буквального толкования данных положений следует, что за пределы возможности проведения антикоррупционной экспертизы выведены проекты нормативных правовых актов, принимаемых другими органами исполнительной власти Ростовской области.

Как следует из Устава Ростовской области, в систему органов исполнительной власти Ростовской области помимо Администрации области как высшего исполнительного органа входят и иные органы исполнительной власти, наделенные, в том числе, и правом издавать нормативные правовые акты (часть 3 статьи 27, части 2 и 3 статьи 52, часть 2 статьи 63 Устава Ростовской области).

Распространение действия утверждаемого Порядка проведения экспертизы только на проекты нормативных правовых актов Главы Администрации (Губернатора) области и Администрации Ростовской области существенно ограничивает сферу его применения.

В этой связи пункт 2 проекта распоряжения об организации органами исполнительной власти области порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов принимаемых ими нормативных правовых актов представляется явно недостаточным.

Торгово-промышленная палата Ростовской области полагает необходимым распространить действие распоряжения Администрации области и Порядка проведения экспертизы и на проекты нормативных правовых актов иных органов исполнительной власти Ростовской области.

2. Согласно подпунктам 1.1. и 1.2. пункта 1 Порядка проведения экспертизы антикоррупционная экспертиза проводится в отношении проектов указов Главы Администрации Ростовской области и проектов постановлений Администрации Ростовской области.

Вместе с тем, Глава Администрации (Губернатор) Ростовской области, Администрация Ростовской области издают не только постановления, но и распоряжения (часть 1 статьи 57, часть 1 статьи 61 Устава Ростовской области). В качестве примера можно привести рассматриваемый проект распоряжения Администрации Ростовской области.

Иные органы исполнительной власти также наделены полномочиями на издание распоряжений, содержащих все признаки нормативного правового акта.

Действие распоряжения и Порядка проведения экспертизы необходимо распространить на все нормативные правовые акты.

3. Как следует из подпункта 1.3. пункта 1 Порядка проведения экспертизы, антикоррупционной экспертизе не подлежат проекты нормативных правовых актов, вносящие изменения в нормативные правовые акты, принятые ранее без проведения антикоррупционной экспертизы.

Проекты рассматриваемых документов не учитывают, что на данный момент в Ростовской области действуют нормативные правовые акты, регулирующие самые различные общественные отношения (в сферах труда, социальной защищенности, поддержки и стимулирования предпринимательства и др.).

Все эти акты принимались без проведения самостоятельных экспертиз на наличие (отсутствие) коррупционных факторов.

Принятие изменений (дополнений) в ранее принятые документы без проведения антикоррупционной экспертизы ничем не мотивировано. Действующее законодательство не содержит ограничений на возможность проведения антикоррупционной экспертизы в отношении нормативных правовых актов, вносящих изменения в иные правовые акты.

Кроме того, следует учитывать, что проведение любой правовой экспертизы, включая экспертизу на коррупциогенность, нормативного правового акта, вносящего изменения в ранее принятый акт, практически невозможно без проведения экспертизы ранее принятого акта с учетом вносимых изменений.

Отсюда следует, что целесообразно не ограничивать возможность проведения антикоррупционной экспертизы, а, наоборот, при подготовке изменений нормативного правового акта проводить анализ на коррупциогенность изменяемого акта в целом.

4. По мнению палаты, юридически не корректно сформулирован пункт 2 Порядка проведения экспертизы.

Согласно предлагаемой редакции первого предложения данного пункта проекта документа, «должностное лицо, областной орган исполнительной власти или структурное подразделение аппарата Администрации Ростовской области, вносящее проект нормативного правового акта, до получения поручения (разрешения) на подготовку, представляет проект курирующему заместителю Главы Администрации (Губернатора) области».

Непонятно, как можно подготовить, внести и представить проект нормативного правового акта до получения поручения (разрешения) на его подготовку.

С точки зрения порядка (методики) проведения антикоррупционной экспертизы указанное положение никакой смысловой нагрузки не имеет.

5. Внутренне противоречива редакция пункта 3 Порядка проведения экспертизы.

По смыслу предлагаемой редакции данного пункта, заключения Главного управления Минюста России по Ростовской области по проектам нормативных правовых актов носят рекомендательный характер.

Вместе с тем, на заместителя Главы Администрации (Губернатора) области, ответственного за подготовку проекта документа, возлагается обязанность по принятию мер для устранения замечаний.

Рекомендательному характеру заключений Главного управления Минюста России по Ростовской области не соответствует и пункт 4 Порядка проведения экспертизы, согласно которому наличие положительного заключения по результатам антикоррупционной экспертизы является обязательным условием для получения разрешения на подготовку проекта нормативного правового акта.

Также следует отметить, что заключения Главного управления Минюста России по Ростовской области даются по проектам нормативных правовых актов (пункт 3 Порядка проведения экспертизы).

С другой стороны, положительное заключение Главного управления является основанием для получения разрешения на подготовку проекта соответствующего нормативного правового акта (пункт 4 Порядка проведения экспертизы).

Таким образом, возникает неопределенность с тем, какой документ (проект документа) представлен на экспертизу Главному управлению Минюста России по Ростовской области (равно как и для целей независимой экспертизы).

6. Пункт 5 Порядка проведения экспертизы предусматривает возможность внесения в проекты документов изменений принципиального характера при согласовании в органах исполнительной власти.

При этом экспертиза на наличие коррупционных факторов предложенных изменений проводится только юридическим комитетом Администрации Ростовской области.

Такой подход не может быть признан оправданным и противоречит самому смыслу разрабатываемых проектов распоряжения и Порядка проведения экспертизы.

Представляется, что все существенные изменения проектов нормативных правовых актов должны, как минимум, также пройти предварительную экспертизу в Главном управлении Минюста России по Ростовской области.

7. Требует доработки и редакция пункта 6 Порядка проведения экспертизы (независимая экспертиза на наличие коррупционных факторов).

В частности, установлен неопределенный срок проведения независимой антикоррупционной экспертизы – «до 10 календарных дней».

При таком подходе будут соблюдены формальные требования о проведении независимой экспертизы и при установлении срока для ее проведения в 1 календарный день.

При разработке проекта Порядка проведения экспертизы не учитывалось, что далеко не все коррупционные факторы являются очевидными. Такие факторы, способствующие проявлению коррупции, как наличие правовых пробелов, нормативные коллизии (внутренние или внешние), широта дискреционных полномочий и ряд других могут быть выявлены только при тщательной проработке документа, в том числе во взаимосвязи с областным и федеральным законодательством.

В этой связи срок проведения независимой антикоррупционной экспертизы не может быть менее 10 дней.

Кроме того, к участию в проведении независимой антикоррупционной экспертизы допускаются лица, аккредитованные в порядке, утвержденном Министерством юстиции Российской Федерации.

Таким образом, фактически независимая аниткоррупционная экспертиза на постоянной основе может проводиться только Торгово-промышленной палатой Ростовской области (аккредитована в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. ).

Исходя из рекомендательного характера независимой экспертизы, представляется неоправданным столь существенное ограничение круга лиц, которые могут такие экспертизы проводить (например, высшие учебные заведения области и их специалисты).

Порядок проведения экспертизы не регулирует обязанность разработчиков проектов нормативных правовых документов информировать независимых экспертов о результатах рассмотрения полученных экспертных заключений.

Представляется целесообразным применить ту же методику, что и при экспертизе федеральных нормативных правовых актов: ответ о результатах рассмотрения экспертного заключения направляется при наличии в заключении конкретных предложений о способе устранения выявленных коррупционных факторов (часть 3 статьи 5 Федерального закона от 01.01.2001 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов").

8. По мнению Торгово-промышленной палаты Ростовской области существенным недостатком рассматриваемых документов является отсутствие в них положений о проведении антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов при мониторинге их применения.

Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" предусматривает антикоррупционную экспертизу не только проектов, но и действующих нормативных правовых актов.

В этой связи Порядок проведения экспертизы целесообразно распространить и на действующие нормативные правовые акты при мониторинге их применения как органами исполнительной власти Ростовской области, так и независимыми экспертами.

Президент

Торгово-промышленной палаты

Ростовской области