Обобщение по делам об административных правонарушениях,
возбужденных на основании части 1 статьи 20.4 КоАП РФ
в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей,
эксплуатирующих объекты с массовым пребыванием людей,
а также в отношении должностных лиц этих организаций в 2008 году
Верховным судом Республики Калмыкия изучены рассмотренные в 2008 г. судьями районных судов дела об административных правонарушениях, возбужденных на основании части 1 статьи 20.4 КоАП РФ в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты с массовым пребыванием людей, а также в отношении должностных лиц этих организаций. В частности, были изучены дела о нарушении требований пожарной безопасности учреждениями социальной сферы (образовательными, воспитательными, зрелищными, культурно-просветительскими учреждениями, учреждениями здравоохранения и социальной защиты населения), организациями торговли и общественного питания.
За анализируемый период районными (городским) судами республики рассмотрено 113 дел указанной категории, что составляет 24,8 % от общего количества административных дел, рассмотренных судами районного звена (454). Из них 108 дел рассмотрены в отношении юридических лиц, 3 – должностных лиц, 2 – индивидуальных предпринимателей.
По результатам рассмотрения административных дел подвергнуты административным наказаниям 97 должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Структура мер наказания за совершение административных правонарушений является следующей: административное приостановление деятельности назначено 70 лицам, предупреждение – 17, штраф – 10.
Прекращено производство по 16 делам, из них по 13 делам – в отношении организаций ввиду отсутствия состава административного правонарушения, по 3 делам – в отношении должностных лиц в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
Большинство дел рассмотрено в установленные законом сроки, с нарушением сроков рассмотрено 14 дел (12,3%).
Верховным судом республики рассмотрено 4 жалобы на постановления по делам анализируемой категории, при этом в порядке пересмотра не вступивших в законную силу постановлений отменено 1 постановление районного суда и производство по делу прекращено ввиду отсутствия состава административного правонарушения.
В надзорном порядке отменено 3 решения районных судов с прекращением производства по делу ввиду истечения срока давности привлечения к административной ответственности.
Качество рассмотрения дел об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, составило 96,4 %.
При разрешении дел суды принимали во внимание, что состав правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 Кодекса, является формальным, для наличия которого имеет значение факт нарушения требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 Кодекса, вне зависимости от наступления вредных последствий.
Диспозиция ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ носит бланкетный характер, суды при рассмотрении дел руководствовались специальным законодательством: Федеральным законом от 01.01.01 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденными Приказом МЧС России от 01.01.01 г. N313.
Практически по всем делам судами учитывалось мнение органа – отдела государственного пожарного надзора Главного управления МЧС России по Республике Калмыкия (государственного инспектора по пожарному надзору), передавшего дело на рассмотрение судье, о виде административного наказания. Во всех судебных постановлениях указано, что в силу ч. 4 ст.4.1 КоАП РФ назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой было назначено административное наказание.
При разрешении дел о правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, суды назначали такие виды наказания как предупреждение, административный штраф или административное приостановление деятельности.
При назначении конкретного вида наказания суды исходили из следующих обстоятельств: характера совершенного правонарушения; какие конкретно правила, нормы и стандарты, обеспечивающие пожарную безопасность, нарушены; в чем именно выразилось нарушение, создает ли это нарушение непосредственную угрозу жизни и здоровью людей; какие действия должно было и могло предпринять лицо для обеспечения пожарной безопасности на объекте; возложена ли непосредственно на него обязанность выполнить эти требования пожарной безопасности либо обеспечивать контроль за их выполнением подчиненными ему по службе сотрудниками (работниками); признание вины; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.
В отношении юридического лица также учитывалось его финансовое положение, имелась ли у него возможность соблюдения правил и норм пожарной безопасности, были ли предприняты все зависящие от него меры по их соблюдению и другие обстоятельства.
В ходе изучения дел установлено, что предупреждение было назначено 17 юридическим лицам. При этом суды учитывали согласие лица, в отношении которого возбуждено административное производство, с выявленными нарушениями требований пожарной безопасности, частичное устранение нарушений на момент рассмотрения дела, недостаточность финансовых средств, выделяемых из соответствующих бюджетов.
Например, как следует из материалов дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, в отношении Государственного образовательного учреждения «Калмыцкий медицинский колледж им. Т. Хахлыновой», в общежитиях по адресу: были выявлены нарушения требований пожарной безопасности (п. п. 34, 38, 40, 57, 89, 96, 57, 563 Правил пожарной безопасности в РФ).
При назначении названному юридическому лицу административного наказания в виде предупреждения суд исходил из характера совершенного административного правонарушения: значимости общественных отношений, являющихся объектом правонарушения, степени угрозы жизни и здоровью людей, формы вины и способа совершения правонарушения. Также судом было учтено признание представителем юридического лица вины в совершении административного правонарушения, частичное устранение нарушений правил пожарной безопасности, тяжёлое финансовое положение юридического лица, которое содержится за счет средств республиканского бюджета.
Административный штраф назначен в отношении 10 лиц, из них в отношении организаций – 9, индивидуального предпринимателя – 1. Во всех случаях штраф назначался в минимальном размере.
В обоснование вывода о назначении административного штрафа суды ссылались на то, что совершенное правонарушение безусловно посягает на общественную безопасность, создает существенную угрозу жизни и здоровью людей, однако ввиду социальной значимости организаций к ним возможно применение штрафа, который позволит достичь цели административного наказания.
Так, постановлением судьи Элистинского городского суда от 01.01.01г. муниципальное учреждение «Перинатальный центр им. О. Шунгаевой» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ.
Судом установлено, что нарушения требований пожарной безопасности были допущены учреждением из-за отсутствия финансовых средств на проведение мероприятий по их устранению, данное учреждение является некоммерческой организацией, созданной для оказания первичной, медико–санитарной, специализированной стационарной, плановой, экстренной и неотложной консультативной медицинской помощи женщинам в период беременности, при родах, в послеродовом периоде, новорожденным детям и гинекологическим больным.
Таким образом, с учетом социальной значимости медицинского учреждения, его тяжелого финансового положения, частичного устранения нарушений на момент разрешения дела, суд не нашел достаточных оснований для применения такой меры административного наказания как административное приостановление деятельности и счел возможным ограничиться применением административного штрафа в минимальных пределах санкции ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ – 10000 рублей.
По ряду дел о нарушениях требований пожарной безопасности учреждениями и организациями, эксплуатирующими объекты с массовым проживанием людей, суды назначали административный штраф. При этом учитывались такие обстоятельства, как отсутствие возможности переселения жильцов в другое жилое помещение, зимнее время года, не позволяющее произвести ремонтные работы, а также тяжелое финансовое положение юридических лиц, находящихся на соответствующих бюджетах.
Согласно протоколу об административном правонарушении от 5 февраля 2008 г. в общежитии № 1, находящимся в хозяйственном ведении Троицкого сельского муниципального образования (далее – Троицкое СМО), были нарушены правила пожарной безопасности.
В судебном заседании начальник отделения государственного пожарного надзора по Целинному району просил суд назначить Троицкому СМО наказание в виде административного приостановления деятельности общежития № 1, поскольку имеющиеся нарушения пожарной безопасности угрожают жизни и здоровью жильцов указанного общежития.
Постановлением судьи Целинного районного суда от 01.01.01 г. Троицкое СМО признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 10000 руб.
При этом суд, не согласившись с мнением органа по пожарному контролю о приостановлении деятельности общежития, исходил из того, что приостановление деятельности является крайней мерой и назначается только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Учитывая зимнее время года, отсутствие возможности переселения жильцов общежития в другое помещение, а также дефицит бюджета муниципального образования, суд пришел к выводу о том, что назначение приостановления деятельности общежития невозможно.
По аналогичным основаниям наказание в виде административного штрафа в минимальном размере назначено Государственному учреждению «Республиканский специальный дом–интернат для престарелых и инвалидов с отделением социальной реабилитации для лиц без определенного места жительства и занятий» и муниципальному учреждению Дом–интернат «Ветеран» в Малодербетовском районе РК.
За исследуемый период рассмотрено 1 дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, в отношении индивидуального предпринимателя, которому было назначено наказание в виде штрафа.
Постановлением судьи Яшкульского районного суда индивидуальный предприниматель Б-й был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, и подвергнут административному наказанию в виде штрафа в минимальном размере – 1000 руб.
Как следует из материалов административного дела, в здании гостиницы-кафе, в котором осуществляет предпринимательскую деятельность Б-й, были выявлены нарушения требований пожарной безопасности, создающие угрозу жизни и здоровью граждан-постояльцев гостиницы и обслуживающего персонала. В судебном заседании должностное лицо просил применить наказание в виде административного приостановления деятельности сроком на 1 неделю.
Между тем судья пришел к выводу о назначении по делу наказания в виде административного штрафа. При этом исходил из того, что предприниматель впервые привлекался к административной ответственности, вину в совершении нарушений требований пожарной безопасности признал полностью, часть выявленных нарушений на момент рассмотрения дела устранил, указанные обстоятельства на основании ст.4.2 КоАП РФ были признаны судом смягчающими административную ответственность. В ходе рассмотрения дела случаев, предусмотренных ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ, которые являлись бы основанием для приостановления деятельности не было выявлено и таковые в протоколе об административном правонарушении органом пожарного надзора не указаны.
Наказание в виде административного приостановления деятельности было назначено 69 юридическим лицам и 1 индивидуальному предпринимателю.
При назначении данного вида наказания суды учитывали, что по характеру правоограничительного воздействия на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц административное приостановление деятельности является мерой исключительной; в соответствии с ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности может быть назначено только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания; закрепленный в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ перечень случаев, создающих угрозу причинения вреда охраняемым общественным отношениям, при наступлении которых может быть применено административное приостановление деятельности, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Учитывая вышеназванные положения закона, при назначении административного приостановления деятельности суды исследовали все обстоятельства дела, позволяющие оценить необходимость назначения такого наказания.
Например, постановлением Элистинского городского суда Государственное учреждение «Калмконцерт» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, с назначением наказания в виде приостановления всей деятельности сроком на 14 суток.
Как следует из протокола об административном правонарушении, данным учреждением было допущено значительное количество нарушений требований пожарной безопасности, как по зданию, в котором находится учреждение, так и в других зданиях, находящихся на его балансе: картинной галерее, мастерской художника, помещении коридора перед офисом компании «Экспресс-тур», республиканском доме народного творчества, большом зале, репетиционном зале и подвале.
В судебном заседании было установлено, что нарушения требований пожарной безопасности имеют место, создают угрозу причинения вреда жизни и здоровью населения, и применение менее строгого вида наказания, чем административное приостановление деятельности, не сможет обеспечить достижение цели наказания.
В ходе изучения дел случаев временного прекращения осуществления каких – либо видов деятельности не выявлено. В отношении 8 юридических лиц судами было принято решение о временном прекращении всей деятельности организаций. В отношении 61 юридического лица и 1 индивидуального предпринимателя суды не усмотрели необходимость приостановления всей их деятельности, а принимали решения о прекращении лишь эксплуатации здания или его части.
Из 70 случаев административное приостановление деятельности назначалось на срок:
- 5 суток – в отношении 4 лиц;
- 7 суток – в отношении 3 лиц;
- 10 суток – в отношении 6 лиц;
- 14 суток – в отношении 6 лиц;
- 20 суток – в отношении 9 лиц;
- 30 суток – в отношении 25 лиц;
- 45 суток – в отношении 1 лица;
- 60 суток – в отношении 2 лиц;
- 75 суток – в отношении 1 лица;
- 80 суток – в отношении 3 лиц;
- 85 суток – в отношении 4 лиц;
- 90 суток – в отношении 6 лиц.
При этом длительность срока административного приостановления деятельности определялась исходя из конкретных обстоятельств дела, характера нарушений, реальной возможности их устранения в установленный судом срок.
В порядке гл. 30 КоАП РФ районными судами республики рассмотрено 3 дела в отношении должностных лиц организаций, ответственных за соблюдение требований пожарной безопасности.
Так, решением Городовиковского районного суда от 2 октября 2008 г. постановление главного государственного инспектора Городовиковского района по пожарному надзору от 01.01.01 г. о назначении Б-ко административного наказания в виде штрафа по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ отменено и производство прекращено ввиду отсутствия состава административного правонарушения.
Принимая решение, суд пришел к выводу о том, что в действиях заведующего физиотерапевтическим отделением МЛПУ «Городовиковской центральной районной больницы» Б-ко отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, так как он не является лицом, ответственным за соблюдение пожарной безопасности, в его должностные обязанности входит лишь оказание медицинской помощи.
Между тем согласно абз. 6 ч. 1 ст. 38 Федерального закона РФ от 01.01.01 г. «О пожарной безопасности» ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности.
В соответствии с п. 8 Правил пожарной безопасности в РФ (ППБ 01-03), утвержденных приказом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 01.01.01 г. № 000, руководители организаций вправе назначать лиц, которые по занимаемой должности или по характеру выполняемых работ в силу действующих нормативных правовых актов и иных актов должны выполнять соответствующие правила пожарной безопасности либо обеспечивать их соблюдение на определенных участках работ.
Как следует из материалов дела, актом проверки соблюдения требований пожарной безопасности № 000 от 9 сентября 2008 г. установлено, что в физиотерапевтическом отделении МЛПУ «Городовиковской центральной районной больницы» обнаружены нарушения требований пожарной безопасности. Приказом главного врача от 2 апреля 2007 г. Б-ко был назначен лицом, ответственным за соблюдение правил пожарной безопасности в данном отделении больницы. С данным приказом он ознакомлен, наличие приказа им не оспаривалось.
При таких данных вывод суда о том, что Б-ко не является субъектом правонарушения признан необоснованным и постановлением первого заместителя председателя Верховного Суда РК от 01.01.01 г. решение районного суда отменено, производство по делу прекращено ввиду истечения срока давности привлечении к административной ответственности.
Случаев совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, которое было признано повторным, не выявлено.
По нашему мнению, для признания административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, повторным, необходимо исходить из положений п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ, согласно которым повторным является совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, установленный ст. 4.6 КоАП РФ.
Также не выявлены случаи назначения наказания не в пределах санкции, предусмотренной ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, и признания правонарушения малозначительным.
Правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, на наш взгляд, не может быть отнесено к малозначительным, так как нарушение требований пожарной безопасности на объектах с массовым пребыванием людей существенно нарушает охраняемые общественные правоотношения независимо от наступления последствий и их тяжести, создает непосредственную угрозу жизни и здоровью населения.
Представления, предусмотренные ст. 29.13 КоАП РФ, по указанным делам судами не выносились.
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного суда Республики Калмыкия
