Государственная служба (стр. 9 )

условия работы, сопряженные с риском;

профессиональная специфика;

особые служебные обязанности (защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, прав и публичных интересов граждан, охрана общественного порядка и правопорядка и т. д.);

наличие специальных дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников;

условия и порядок поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения испытательного срока, аттестации, прекращения службы;

статус военнослужащих с установленным кругом прав и обязанностей;

порядок привлечения к правовой ответственности (прежде всего административной и материальной);

специальное обеспечение (денежное содержание, социальные льготы, форменная одежда, знаки различия и т. п.).

Военная служба многообразна. Ее объединяют перечисленные выше особенности, а разделяют различные цели и области приложения. Виды государственной военной службы показаны на прилагаемой схеме (см. с. 136).

Федеральные законы

Во времена социального кризиса, нарастания конфликтов в обществе роль названных видов государственной службы осознается всеми, даже их антагонистами. Слишком остро встают перед людьми проблемы регулирования и контроля всего того, что опасно для жизни и здоровья человека, нормального функционирования государства и т. д. Во многом по этой причине в ст. 4 п. 2 Федерального закона о госслужбе закрепляется положение, что особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании данного Федерального закона.

Здесь мы имеем дело со специфической ситуацией. Закон о госслужбе от 01.01.01 г. в отношении специальных ее видов носит благодаря этой норме рамочный характер, но в то же время он конкретен в нормах об организации и прохождении госслужбы общего содержания. С другой стороны, никакие иные нормативные правовые акты, кроме федеральных законов, не могут регулировать указанные выше особенности специальных видов госслужбы. Поэтому возникает положение, когда в отношении федеральных законов, регулирующих эти особенности, действует правило специального закона. Нормы такого закона имеют приоритет перед нормами Закона о госслужбе от 01.01.01 г.

На сегодняшний день такие законы приняты и действуют лишь в отношении госслужбы в военизированных и правоохранительных органах, а также в службах, работники которых в силу специфики своей деятельности соприкасаются с работой организаций и непосредственно с населением, проще говоря, занимаются надзором и контролем. Вот некоторые из этих законов:

Закон РФ "О воинской обязанности и военной службе" от 01.01.01 г. с последующими изменениями;

Федеральный закон "О статусе военнослужащих" от 01.01.01 г.;

Закон РФ "О федеральных органах налоговой полиции" от 01.01.01 г.;

Закон РСФСР "О милиции" от 01.01.01 г. с последующими изменениями;

Федеральный закон "О службе в таможенных органах" от 01.01.01 г.

и другие.

Рамочный характер Закона о госслужбе не означает, что из него сделаны какие-то изъятия. Законы о специальных видах госслужбы имеют свою задачу — учесть особенности, специфику таких видов службы и полномочий их работников. Поэтому в законах, регулирующих те или иные особенности госслужбы, нужно учитывать требования и Федерального закона о госслужбе, и законов о правовом статусе тех органов, где проходит эта служба.

Например, весьма солидную нормативно-правовую основу имеет проект закона РФ "О службе в федеральных органах налоговой полиции". Это и Закон о госслужбе от 01.01.01 г., и Закон РФ "О федеральных органах налоговой полиции", и Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ, и многие другие акты Федерации, регламентирующие службу в правоохранительных органах. Но это — база. Само же содержание проекта отражает специфику работы налоговой полиции, ее основную задачу — обеспечение экономической безопасности страны, ее полномочия, предоставленные для решения этой задачи.

Другие нормативные правовые акты о специальных видах госслужбы

Столь часто упоминаемые в этой главе иные нормативные правовые акты помимо задачи конкретизации могут решать и другую проблему — восполнения недостающего законодательства. В этом нет криминала — они объективно оперативнее законов и лучше учитывают ситуацию. Плохо другое: когда нормативная преемственность (от такого акта к закону) нарушается, а то и игнорируется. В случае со специальными видами госслужбы мы имеем дело с явным запаздыванием такой преемственности.

В самом деле, посмотрим, как регулируются некоторые из этих видов:

особенности службы в пограничных войсках установлены Указом Президента РФ "О федеральной пограничной службе" от 01.01.01 г.;

подобная специфика для органов налоговой полиции — Положением от 01.01.01 г.;

порядок прохождения службы в органах внутренних дел — Положением от 01.01.01 г.;

порядок совместительства в системе МВД — Постановлением от 01.01.01 г.;

особенности военной службы — Указом Президента РФ "Вопросы прохождения воинской службы" от 4 января 1999 г.

Особенности госслужбы регулируют отраслевые уставы и положения о дисциплине, о конкретных органах и их подразделениях, должностные инструкции и др. Но их воздействие, как правило: а) ситуационно, б) ограничено конкретной сферой регулирования.

Где же законы?

Проблемы и перспективы

Парадокс как раз состоит в том, что хотя реально специальная государственная служба существует во многих государственных органах (налоговая полиция, налоговая служба, служба безопасности и др.), законы о ее особенностях до сих пор не приняты, и в то же время Федеральный закон от 01.01.01 г. в этих системах не применяется. Специальные звания государственных служащих специальных видов государственной службы до сих пор не приведены в соответствие с введенной Федеральным законом от 01.01.01 г. новой системой классификации государственных служащих и их квалификационных разрядов. Это затрудняет, в свою очередь, систематизацию должностных ставок, выплату денежного содержания и различного рода надбавок и т. д.

Одним словом, отсутствие федеральных законов о специальных видах госслужбы крайне негативно сказывается на организации государственной службы и ее прохождении в специальных государственных органах. Задача состоит в том, чтобы ускорить принятие законов о государственной службе во всех специальных государственных органах. Модель такого закона может быть представлена набором следующих положений:

особенности государственной службы;

должности, их реестр, квалификационные требования к должностям;

квалификационные разряды (звания, ранги);

правовой статус сотрудника специального органа;

условия и порядок прохождения службы;

определение уровней государственной службы в специальных органах;

определение органа управления государственной службой;

компетенция кадровых служб;

порядок формирования кадрового резерва и др.

Базовый закон о государственной службе не может отразить ее особенности в отдельных государственных органах, поэтому здесь нельзя ориентироваться только на его подготовку. Тем более что и при наличии базового закона особенности специальной госслужбы устанавливаются федеральными законами. Поэтому их принятие необходимо форсировать на основании Федерального закона от 01.01.01 г. и в соответствии с ним.

5. Кодекс государственной службы Российской Федерации

Думаю, что читатель уже убедился, что в законодательном регулировании госслужбы накопилось немало проблем. Может быть, даже сделал вывод, что они не только не решаются, но усугубляются. Но решать их необходимо, и решение сводится к созданию непротиворечивой и рациональной модели правового регулирования государственной службы.

В России поиск такой модели ведется с 1992 г. Опыт послевоенных лет Германии, Франции, Японии подсказывает, что реформа государства неизбежно сопровождается изменениями в законодательстве о государственной службе. В условиях же стабильности жизни страны изменения в базовые законы о госслужбе вносятся, как правило, каждые 7—10 лет. Но ведь это лишь изменения, да еще в условиях стабильности! Наши задачи несопоставимо сложнее...

Как же разрешить те многочисленные противоречия, которые накопились в регулировании государственной службы на сегодняшний день? И как быть с новыми вопросами, постоянно возникающими в этой сфере? Становится все более очевидным, что принятие все новых и новых частных нормативных правовых актов (а их, как говорилось, уже более 100 только на федеральном уровне!) не способствует кардинальному решению проблемы. Паллиативное решение посредством применения норм трудового законодательства приводит к тому, что важнейшие институты государственной службы — поступление и прохождение службы, права, обязанности и правоограничения государственных служащих и т. д. — утрачивают публично-правовой характер.

Таким образом, совершенно очевидным становится, что радикальное решение проблемы возможно лишь путем подготовки крупного кодификационного акта.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию "Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" говорится о целесообразности подготовки Кодекса государственной службы РФ (далее — КГС). Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № 000 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию "Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" Правительству РФ поручено приступить к подготовке проекта Кодекса государственной службы Российской Федерации.

Задача эта сложная и очень ответственная. Ведь такой Кодекс нельзя представить себе иначе, как комплексный кодификационный акт, включающий нормы различной правоотраслевой принадлежности. Он не может быть, например, только актом публичного права и тем более превратиться в рядовой отраслевой административно-правовой акт. Его структура и регулируемые им отношения можно представить в виде нижеследующей схемы.

Но такое сложное, многоаспектное явление, как государственная служба, в то же время целостно, представляет собой единую систему, а потому требует адекватного правового регулирования. Решению этой задачи и должно послужить создание КГС. И дело не только в том, что он объединит юридически разнородный материал, но и в том, что его части будут взаимосогласованы, "пригнаны" друг к другу, что он сам будет системным и комплексным. Это позволит регулировать все виды государственной службы на всех уровнях ее осуществления.

По-видимому, в него будут включены и те вопросы, которые решаются Федеральным законом от 01.01.01 г. А раз это так, то с введением в действие Кодекса государственной службы РФ этот Закон утратит силу и перестанет действовать.

Что даст новый Кодекс, став законом? Прежде всего он решит целый ряд актуальных и перспективных задач. Их многообразие можно свести к трем пунктам:

систематизация и кодификация многочисленных действующих нормативно-правовых актов о госслужбе, создание на этой основе стабильной и непротиворечивой нормативно-правовой базы;

разработка и введение новых норм с учетом первоочередных приоритетов целостной системы (а не отдельных ее элементов);

отражение научных разработок и предвидений о будущем госслужбы в России и в мире, ее перспективах и заложение в Кодекс "правовых ниш" для последующего органичного включения в него новых норм.

Если говорить о первом блоке задач, которые должны были разрешаться еще "вчера", то систематизация, видимо, должна идти по трем направлениям:

полное, непосредственное и непротиворечивое регулирование госслужбы в многочисленных и разнородных федеральных органах, прежде всего — в органах власти;

единообразие регулирования вопросов государственной службы, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов;

разработка единой системы взаимосвязей гражданской, специальной и муниципальной государственной службы.

И законодателям, и власти, и госслужащим важно понять, что Кодекс должен исчерпывающе регулировать госслужбу; что он не сможет стать эффективно работающим документом без преемственности с положительным отечественным опытом и критического, применительно к российским условиям, учета опыта зарубежного. Но главное — он должен стать юридической базой для проведения комплексной реформы госслужбы. Когда мы говорили, что в КГС необходимо учесть перспективы, мы имели в виду прежде всего перспективу такой реформы. Кодекс должен быть "готов" к ней. Хотя, учитывая политическую непредсказуемость нашего законодательного процесса (мы говорим здесь не о "должном", а о "сущем"), он должен быть "готов" и к самым разным неожиданностям...

И наконец, кратко о структуре будущего КГС.

Не стоит, видимо, изобретать здесь велосипед. Как это принято для всех кодексов, КГС будет иметь две части — Общую и Особенную. В Общую часть войдут положения, относящиеся ко всем институтам госслужбы:

понятие государственной службы;

ее виды и взаимосвязь с муниципальной службой;

понятие должности госслужбы;

классификация должностей;

понятие государственного служащего;

его права, обязанности и правоограничения.

Содержание Особенной части составят положения об основных институтах государственной службы:

поступление на нее;

прохождение госслужбы;

ее прекращение;

гарантии и компенсации;

финансирование.

А если еще раз вспомнить о перспективной направленности будущего Кодекса, то есть и более отдаленная, чем реформа госслужбы, перспектива — будущая полноправная интеграция России в мировое, прежде всего европейское, сообщество. Это может весьма значительно повлиять на правовое регулирование госслужбы в России. И если мы верим в такую перспективу, не лучше ли "перекреститься" заранее, не ожидая пока "грянет гром"? Изучить и учесть зарубежный опыт, приблизить наше законодательство к международным нормам, и прежде всего к актам Международной организации труда (МОТ), включить в него юридические выводы из рациональной практики развитых стран.

А после этого, поскольку КГС — крупный основополагающий акт по важнейшей социальной и государственной проблеме, провести его через экспертизу МОТ. И тогда наш Кодекс не только будет повседневным регулятором госслужбы "по горизонтали", но обретет "вертикальный" вектор, пересекающий границу столетий, — станет основой развития государственной службы новой России в XXI веке.

ЭКОНОМИКА

Глава IV

Бюрократия в экономической системе

1. Ведут ли госслужащие экономическую деятельность?

Для юриста государственный аппарат предстает прежде всего как совокупность органов реализации власти, наделенных соответствующими полномочиями, которые необходимы для исполнения закрепленных за ними функций. Конечно, как и всякий специализированный взгляд, такое видение этого важнейшего института управления неполно. Для того чтобы избежать односторонности при изучении такого сложного объекта, каким является государственный аппарат, необходимо рассмотреть его с разных точек зрения. В частности, в качестве субъекта экономической деятельности.

Нередко эту деятельность связывают главным образом с извлечением дохода, и тогда получается, что аппарат управления впрямую такую деятельность не ведет, во всяком случае, легально. Конечно, чиновник может получать доход от своего положения в системе управления, за "отдельное вознаграждение", а попросту говоря, за взятку принимая или отказываясь принимать решения, обещающие кому-то материальную выгоду. Однако это криминальная форма исполнения им своих обязанностей, а мы изучаем сейчас правомерное поведение.

Более точно и плодотворно трактовать экономическую деятельность как работу по распоряжению ресурсами. При этом, конечно, имеется в виду, что результатом умелого распоряжения будет хотя бы в конечном счете некая польза, а неумелого — вред. Но польза далеко не всегда совпадает с материальным доходом, а вред с убытком. Итак, как бы то ни было, но в достаточно общем смысле лицо, облеченное административными полномочиями, ведет экономическую деятельность, когда принимает решения по распоряжению материальными ресурсами. То, что юристы называют исполнительно-распорядительной деятельностью, для экономиста имеет экономическое содержание, если объектом этой деятельности будут какие-нибудь ресурсы — материальные или людские.

Организуя и направляя движение ресурсных потоков, аппарат управления хоть и не производит при этом материального продукта, но предопределяет условия его производства, а иногда и всю последовательность дальнейшего использования. Скажем, цена продукта является бесспорно экономической характеристикой, но складывается она по правилам и в порядке, установленным государственным органом управления. Вот почему представление об аппарате управления будет заведомо неполным, поверхностным и отсюда — ошибочным, если не знать экономическую составляющую его функционирования.

Безразличие к экономической стороне деятельности государственного аппарата унаследовано от политической системы, в которой хозяйственные функции всегда занимали подчиненное положение относительно функций реализации государственной власти, и прежде всего политических функций. Централизованный план социалистического производства промышленной и сельскохозяйственной продукции, товаров потребления и услуг формировался и задавался на политическом уровне, а не рассчитывался исходя из спроса. И эти централизованные задания устанавливались в административном порядке как акт государственного управления.

Экономика подгонялась под политические и даже идеологические установки. Считать стоимость того или иного политического по форме и экономического по содержанию государственного решения не было необходимости, поскольку критерием при его принятии выступали не соображения о затратах, прибылях, ценах, покупательной способности и прочих атрибутах экономики, а политическая целесообразность. Государство олицетворяло собой рынок, оно все производило и все распределяло. А аппарат в свою очередь олицетворял государство. Значит, все производилось и распределялось по его воле, и, стало быть, говорить об экономическом измерении деятельности государственного аппарата было бессмысленно, поскольку он стоял над экономикой и был вне экономики. Напоминать об этом приходится не для того, чтобы кинуть камень в прошлое, а чтобы извлечь уроки и чтобы неповадно было проводить подобные эксперименты с живым организмом экономики.

Здесь стоит напомнить негласный закон: инерция аппарата управления прямо пропорциональна его массе. Государственный служащий старой, дореформенной закваски должен понять новые требования, чтобы не приспосабливаться к ним, а перестроить свой подход к возникающим перед ним проблемам. Государственный служащий новой генерации, так же как и тот, кто только собирается пойти на государственную службу, находятся в среде, которая несет в себе следы прошлого как первородный грех. Они вынуждены преодолевать и сопротивление инерции, и генетическую связь с прежней системой, которая в определенном смысле была проще и понятнее. Именно поэтому существует и еще одна причина, по которой необходимо знать предысторию нынешнего административного аппарата, — угроза реставрации, возрождения былого путем завоевания командных высот в экономике. Командовать, не неся никакой реальной ответственности, легче и проще, чем управлять.

С переходом к рыночным механизмам формирования производственных планов и реализации результатов их осуществления действия аппарата управления приобретают такую же стоимостную оценку, как сырье, энергия, транспорт, труд, услуги. Собственно говоря, именно к услугам и относится теперь вся административная работа. Подобно тому, как государство перестало выступать в роли самому себе тождественного гигантского рынка, а стало лишь одним из его участников, так и государственный аппарат превращается в один из субъектов, действующих на рынке. К тому же не забудем, что в понятие рынка теперь включается не только внутренняя, но и вся внешняя торговля товарами и услугами, которая обнимает собой весь мир.

Для науки государственного управления переход к новым — рыночным — принципам организации экономики позволяет уяснить саму сущность управления государством и с участием государства. Как известно, на изломе начинка виднее. Вариант полного, тотального подчинения экономики волевому распоряжению государственного чиновника оказался несостоятельным — сама жизнь доказала его неэффективность. Именно экономика, ее плачевное состояние заставили в корне пересмотреть формы и методы государственного управления ее функционированием и развитием.

Однако пересмотреть не значит отказаться! Государство и его служащие находятся в политической системе наряду с экономикой. Надо только знать, как строятся отношения между этими элементами системы, не отбрасывая их и не забывая о специфике каждого из них. Так что ответ на вопрос, поставленный в заголовке этого параграфа, вполне утвердительный, а сомнения лежат в нашем прошлом и еще надолго будут определять наше будущее. Поэтому, строя современную модель взаимодействия государственной службы с экономикой, приходится время от времени оглядываться назад, чтобы избежать прежних ошибок и научиться правильно работать в существующих условиях. И поэтому в дальнейшем изложении наряду с известными представлениями и готовыми знаниями будут присутствовать и проблемные постановки, решать которые придется подготовленным и творчески настроенным государственным служащим-профессионалам, а не убогим чиновникам - аппаратчикам.

2. Какое отношение имеет госслужба к экономике?

Как мы уже договорились, всякие отношения, связанные с получением, использованием, распределением и потреблением, одним словом, обращением ресурсов, будем называть экономическими. Конечно, здесь не надо утрировать и поедание пищи (продовольственные ресурсы!) за обедом или распространение слухов (информационные ресурсы!) считать экономической деятельностью. Речь идет, естественно, о других масштабах и содержании — о сырье для производства, товарах, услугах, информации, знаниях (интеллектуальные ресурсы), труде работников, деньгах для оплаты сырья, товаров, услуг и труда, ценных бумагах и других финансовых инструментах. При этом обращение ресурсов является предметом деятельности, имеющей своей целью получение дохода, т. е. приращение одних ресурсов за счет использования других. И поскольку объем ресурсов всегда ограничен, то возникает задача нахождения таких способов обращения с ними, которые удовлетворяли бы по возможности более широкий круг потребностей — и общества в целом, и людей в отдельности. Этим, собственно говоря, и занимается экономика как наука.

Один из самых известных ее основателей — Адам Смит (1723—1790) впервые усомнился в том, что лишь благодаря неусыпному вниманию государственных мужей общество не только не растрачивает бесполезно все имеющиеся ресурсы, но, наоборот, наращивает их и богатеет. Помните, Евгений Онегин благодаря чтению Адама Смита "был глубокий эконом, то есть умел судить о том, как государство богатеет, и чем живет, и почему не нужно золота ему, когда простой продукт имеет".

Оказывается, секрет заключен в "невидимой руке" экономического механизма рынка, а не в мудрости госслужащего. Каждый субъект экономической деятельности, заботясь о собственной выгоде в условиях свободной конкуренции, "неизбежно старается увеличить общий доход, хотя он вовсе не имеет это в виду. В этом случае, как и во многих других, он направляется невидимой рукой к достижению целей, о которых вовсе не помышляет. Преследуя свою собственную выгоду, он часто работает на общую пользу более действенным образом, чем если бы задался такой целью" ( Исследования о природе и причинах богатства народов. Т. 1. М., 1962. С. 263— 264).

Так что задача государственных мужей состоит в том, чтобы не пытаться мудро управлять этой рукой, а обеспечивать свободу ее действия. Laissez faire — laissez alle: пусть вещи идут своим чередом, и стремление к удовлетворению экономических интересов приведет к тому, что ни один отдельно взятый член общества не получит всего, а все в целом будут удовлетворены. И самое главное — степень этого удовлетворения со временем будет возрастать, жизнь будет улучшаться. И все это при одном идеальном условии: каждому предоставляется полная свобода проявлять себя и стремиться к своей экономической выгоде. Такова особенность механизма конкуренции, заставляющего и подвигающего работать все лучше и лучше, стремиться достигать больших и больших результатов.

Со времен А. Смита экономисты далеко продвинулись в понимании и существа этого механизма, и условий, способствующих или, напротив, мешающих его эффективному действию, и, наконец, требований, вытекающих из этого понимания. Современная рыночная экономика не существует вне государства и не обходится без него, но отводит ему роль "ночного сторожа": оно устанавливает правила поведения на рынке всех его участников и следит за строгим соблюдением этих правил. Возможно, метафора не совсем понятна современному читателю, поскольку родилась тогда, когда функции сторожа состояли в том, чтобы обходить охраняемые владения с колотушкой в руках, отпугивая потенциальных грабителей. Вряд ли шумовыми эффектами можно отпугнуть современных похитителей, но суть не в этом. Важно, что рыночная концепция отводит государству (а значит, его аппарату) роль наемного надсмотрщика, который силой власти отпугивает всякого, кто готов покуситься на собственность (это — в первую очередь, ибо она составляет основу любой экономической деятельности) и кто не соблюдает установленные границы и правила поведения, связанные с владением, распоряжением и использованием этой собственности.

Разумеется, правила эти устанавливаются не просто по желанию или капризу власти. Они сообразуются опять-таки с поведением рынка, т. е. с тем, как осуществляются на нем сделки, как распределяются доходы, сколько средств вкладывается в производство и сколько потребляется и т. д. Государственный аппарат должен уметь видеть все изменения рыночной конъюнктуры, чтобы вовремя вносить соответствующие поправки в свои действия, строго следить за соблюдением правил и в случае нарушений применять принуждение и наказание. А для этого государство само должно быть таким же участником рыночных отношений, как любой товаропроизводитель. И оно действительно выступает в этой роли , который распоряжается собственностью; регулирует и контролирует рынки ценных бумаг, недвижимости, ресурсов, в том числе финансовых; мобилизует и распределяет ресурсы с помощью налогов, тарифов, таможенных, акцизных и других сборов, арендных и иных платежей, льгот, квот, субсидий, субвенций, бюджетных ассигнований, лимитов, учетных ставок банковского кредита и т. п.

Возьмем, к примеру, известную у нас ситуацию острого противостояния работников и работодателей в некоторых отраслях экономики (наиболее грешит этим угольная промышленность) из-за длительной невыплаты заработной платы. Хотя задолженность федерального бюджета перед негосударственными (акционерными) предприятиями составляет незначительную часть, а львиная доля долга — за собственным руководством, рабочие предъявляют свои претензии именно государству. Казалось бы, они обращаются не по адресу, и нередко федеральные чиновники как раз это и утверждают. На самом деле вина за сложившуюся ситуацию лежит именно на государственном управлении, поскольку оно создало такие условия, в которых возникают подобные эксцессы. Ведь когда противостояние обострилось до предела (забастовки "на рельсах"), государство приняло соответствующие меры, и, кстати говоря, совсем не силовые, — скажем, провело проверку налоговых служб, системы расчетов за отпущенную (не проданную, потому что продажу осуществляли посредники) продукцию и выявило целую цепочку злоупотреблений. Иначе говоря, всего-навсего проверило выполнение установленных правил и убедилось в их неполном соответствии требованиям, которые предъявляются к экономическим методам государственного управления.

Все атрибуты и инструменты современного рынка формируются государством и используются им для обеспечения жизнедеятельности всей общественной системы. Отсюда вытекает первый вывод: государственный аппарат является важнейшим субъектом (участником) экономических (рыночных) отношений. Это означает, что для правильного построения этого аппарата, включая выбор структуры и наделение функциями, необходимо принимать во внимание экономические закономерности, знать принципы организации рынка и учитывать поведение всех без исключения активных его агентов, т. е. действующих юридических и физических лиц. Нигде экономический анализ так тесно не взаимодействует с юридической техникой реализации государственных функций, как при построении аппарата государственного управления. Поэтому системный подход к его проектированию и изучению и должен поставить во главу угла экономическое содержание этой деятельности.

Государственный аппарат — равнозначный с другими субъектами, но, конечно, не равноправный участник экономических отношений. Ведь он является мощным источником всевозможных воздействий на все механизмы функционирования рынка. И если эти воздействия совпадают с потребностями развития экономики, вся социально-политическая система развивается в сторону роста своих основных характеристик. Если нет — наступают стагнация, загнивание, снижение жизненного уровня населения и другие отрицательные последствия.

Так что роль государственной службы в процессе организации функционирования экономики не пассивная, а можно сказать — ключевая. Недаром реформа в Китае, где до последнего времени сохранялась почти полностью огосударствленная экономика, сегодня пошла по пути кардинальной перестройки государственного аппарата. Концепция в традиционной для этой страны афористической формуле "три за три" (три реформы за три года) предполагает необходимость не просто сократить его численность, а главным образом изменить функции. Новому премьер-министру Китая приписывают такую фразу: " Будь у меня 100 пуль, 99 потратил бы на бюрократов, а одну оставил для себя".

В странах, где никогда не отказывались от рыночных методов регулирования экономических отношений, механизм взаимодействия государства и экономики тоже не остается в застывшей форме, а видоизменяется и перестраивается. Как шутили философы-марксисты, диалектика формы и содержания заключается в том, что хорошие формы можно взять на содержание. Такая перестройка необходима главным образом для того, чтобы ликвидировать разрыв между динамично развивающейся экономикой (содержанием) и консервативной системой государственного управления (формой).

Появилась концепция, получившая тоже метафорическое обозначение — "дирижизм" (обычно ее связывают с именем президента США Франклина Рузвельта, при котором она получила наибольшую популярность). На государство теперь возлагаются функции не только хранителя рыночных устоев, но и, что более важно, регулировщика самостоятельных игроков на рынке. При этом государство-дирижер не столько следит за действиями каждого исполнителя, сколько согласовывает их деятельность в соответствии с некоторой "партитурой". Однако вот что важно подчеркнуть: вся эта "партитура" целиком известна каждому исполнителю и называется она государственной экономической политикой. Мы еще вернемся к этому вопросу в его современной постановке.

3.Сколько стоит бюрократия?

Как и всякая иная, управленческая деятельность тоже стоит денег. С этой точки зрения государственная служба уже рассматривается не как субъект, а как объект экономических отношений. Сюда включаются материальная оценка исполнения функций управления, стоимость квалификации работников, затрат труда, качества работы. Эти оценки осуществляются чаще всего не путем измерения, скажем, сложности труда или эффективности принимаемых решений с учетом тех или иных альтернатив, а путем назначения должностных окладов с добавлением всевозможных надбавок и поощрительных выплат.

Существуют только косвенные оценки стоимости государственной службы в виде затрат на содержание государственного аппарата. Безусловно, можно без труда получить какие-нибудь коэффициенты, например отнести эти расходы к объему произведенного (выпущенного в продажу) национального продукта. Однако они ни о чем не говорят, поскольку невозможно определить вклад административных усилий в этот объем: как мы уже упоминали, еще А. Смит усомнился в том, что такой вклад имеет существенное значение. Не исключено, что без некоторых чиновников и их ретивых решений общий экономический результат был бы намного выше — достаточно вспомнить получившие известность "проекты века" по повороту рек, строительству гигантских комплексов, железнодорожных магистралей и т. п. Самое примечательное в них то, что принимались они конечно же исходя из государственных интересов, как их понимали облеченные властью государственные служащие.

Поэтому экономика государственной службы разительно отличается от экономики производства, но совсем не из-за того, что эта служба ничего, кроме бумаг, не производит. Ее специфика состоит в подчиненном по отношению к власти положении. Ведь именно чиновник, наделенный соответствующими властными полномочиями, определяет, куда и сколько бюджетных средств необходимо направить. И направляются эти средства по каналам собственной властной структуры — через те же органы государственного управления.

Сейчас в России на федеральном уровне насчитывается 64 федеральных органа власти: 21 министерство, 17 государственных комитетов, 2 комиссии, 18 служб, 3 агентства, 2 надзора и Управление делами Президента. Имеются также органы, осуществляющие деятельность, связанную с функциями государственного управления: 6 при министерствах и ведомствах, 7 при Президенте и Правительстве. Более половины ведомств имеют филиалы по всей стране. Например, в Москве находится 30 филиалов федеральных органов и 19 своих; в Санкт-Петербурге этих структур еще больше — 31 и 36 соответственно;

в Республике Саха (Якутия) — 16 и 49; в Иркутской области — 37 и 28, в Свердловской — 30 и 22. Причем статистика не учитывает территориальные органы Министерства обороны, внутренних дел, службы безопасности, железнодорожных войск, пограничной службы, внешней разведки, Казначейства и других специализированных ведомств. Наконец, местные органы власти во все возрастающем объеме выполняют отдельные функции федеральных органов управления (и, кстати говоря, не получают за эту работу в свой бюджет ничего).

В Китае, где провозглашена уникальная административная реформа, приводят следующую статистику роста чиновничества: в VI—IX веках — 1 чиновник на 3927 человек, в XIV—XVII веках — 1 чиновник на 2299 человек. При последней императорской династии, закончившей свое существование в 1911 году, 1 чиновник уже приходился на 911 китайцев, а в 1949 году это соотношение выросло до 1 : 294. Сегодня оно составляет 1 : 34. Значительная часть звеньев этой разветвленной системы государственной власти создается и используется для выполнения функций распределения и комбинирования ресурсов либо контроля за их исполнением.