Тема: «Закупки автономных учреждений в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

Тема: «Закупки автономных учреждений в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

1. Предпосылки перемен в регулировании закупок, осуществляемых автономными учреждениями. Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

2. Основные положения Федерального закона от 01.01.2001 г. «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

3. Тенденции развития законодательства о закупках

1. Предпосылки перемен в регулировании закупок, осуществляемых автономными учреждениями. Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

1 января 2012 года вступает в силу Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее Закон ), нормами которого при осуществлении своей закупочной деятельности будут обязаны руководствоваться и автономные учреждения. Он ознаменовал окончание значительного периода времени, в течение которого для автономных учреждений, не было обязательных процедур осуществления закупок. Новый документ стал продолжением серии законодательных новелл, изменяющих правовой статус автономных учреждений (законы № 83-ФЗ от 01.01.2001 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных учреждений)» и одноименный №239-ФЗ).

Автономные учреждения изначально имели особый правовой статус по ряду характеристик и явным образом отличались от бюджетных учреждений. Одной из самых привлекательных и при этом спорных особенностей автономных учреждений стало нераспространение на них положений Федерального закона от 01.01.2001 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон №94-ФЗ).

Разъяснения по данному вопросу были даны Министерством экономического развития РФ в Письме от 01.01.2001 № Д04-90. Руководствуясь статьей 4 Закона № 94-ФЗ, определяющей государственных (муниципальных) и иных заказчиков, а также статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, дающей определение получателям бюджетных средств, министерство сделало следующий вывод: автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств и не могут выступать государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и не подпадают под действие Закона № 94-ФЗ.

Вместе с тем не всем регионам пришлась по вкусу такая свобода автономных учреждений, и на это есть причины - неурегулированность процедур закупок может стать причиной повышения уровня коррумпированности среди руководства автономных учреждений и привести к неэффективному использованию бюджетных средств.

Если говорить о 223-ФЗ в целом:

Во-первых, принятие этого закона можно рассматривать как положительный шаг в развитии правового регулирования деятельности автономных учреждений.

Во-вторых, данный закон дает исключительно рамочное регулирование процедур закупок для автономных учреждений и сохраняет за такими учреждениями высокий уровень самостоятельности в принятии решений о порядке осуществления закупок. При этом закон не исключает возможности формирования отраслевых стандартов закупочной деятельности, наработки типовых контрактов, на которые будут опираться все участники этого сегмента рынка.

В-третьих, одним из ключевых преимуществ нового Закона является возможность выбора любой электронной торговой площадки (ЭТП) для размещения заказа. Для этого всего лишь необходимо предусмотреть в положении о закупках указание на выбранную для торгов ЭТП. Тогда как действующий Закон №94-ФЗ ограничивает эту возможность пятью площадками.

В-четвертых, в настоящее время перед автономными учреждениями стоит задача по разработке собственного положения о закупке. Очевидно, что многие в этой работе будут ориентироваться на нормы Закона № 94-ФЗ. Вместе с тем необходимо понимать, что сейчас у автономных учреждений появляется возможность избежать ряда давно известных "узких мест" Закона № 94-ФЗ и разработать процедуры, учитывающие отраслевую специфику деятельности автономных учреждений.

В – пятых, закон содержит ссылки на нормативные акты которые еще не утверждены или даже не разработаны, что, безусловно, будет создавать трудности в работе «автономных» заказчиков.

Целями регулирования Закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, поименованных в части 2 статьи 1, в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц, стимулирования такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

При закупке товаров, работ, услуг автономным учреждениям необходимо руководствоваться следующими принципами:

информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денег на приобретение товаров (работ, услуг) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизменяемых требований к участникам.

Закон призван упорядочить размещение заказов всеми предприятиями, так или иначе связанными с государством и исключить возможность установления неизмеряемые и неадминистрируемые требования к участникам торгов, вводит запрет на предъявление к участникам закупок, к закупаемым товарам, работам и услугам, а также условиям договора требований, осуществление оценки и сопоставление заявок на участие в закупках по критериям и в порядке, не размещенным на официальном сайте.

2. Основные положения Федерального закона от 01.01.2001 г. «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

Требования, установленные Законом , условно можно разделить на три большие группы:

1)  требования по принятию и утверждению локальных правовых актов;

2)  требования по раскрытию информации о закупках;

3)  требования по планированию закупок.

Главным требованием Закона является принятие, утверждение наблюдательным советом автономного учреждения и размещение на сайте в сети интернет положения о закупке, которое, по сути, будет являться основным базовым документом, регламентирующим закупочную деятельность автономного учреждения.

Согласно части 2 статьи 2 Закона N 223-ФЗ положение о закупке определяется как документ, который регламентирует закупочную деятельность автономного учреждения и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Обратимся к основным требованиям в отношении процедуры закупки товаров, работ и услуг автономного учреждения.

Закон устанавливает как минимум три обязательных способа закупки – открытый конкурс, открытый аукцион, открытый аукцион в электронной форме.

В то же время, частью 3 статьи 3 Закона установлено, что в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. Таким образом, закон предусматривает возможность заказчика осуществлять выбор поставщика (исполнителя, подрядчика) любым, даже самым экзотическим способом (двухэтапным конкурсом, конкурентными переговорами, запросом котировок, у единственного источника и т. д.).

Способы закупки.

Учреждение может ориентироваться на процедуры, предусмотренные Законом хотя это не обязательно. При установлении в положении способов закупки, следует исходить из принципа целевого и экономически эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализации мер, направленных на сокращение издержек заказчика (п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона ).

Совсем не обязательно в качестве единственного способа закупки использовать аукцион и закупать самые дешевые товары (работы, услуги), не учитывая при этом качество продукции и прочие условия исполнения договора. При закупке продукции можно использовать и иные способы закупки, позволяющие выбрать контрагента по договору, исходя из совокупности предложенных им условий исполнения такого договора.

Распространенными способами закупки являются следующие.

1. Прямая закупка. Это способ закупки, при котором договор заключается с конкретным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) без рассмотрения конкурирующих предложений. Прямая закупка может осуществляться в случаях, когда стоимость приобретаемой продукции небольшая и использование иных способов закупки нецелесообразно. Также прямая закупка может использоваться в случаях, когда продукция имеется в наличии только у какого-либо конкретного поставщика (подрядчика, исполнителя) или какой-либо конкретный поставщик (подрядчик, исполнитель) обладает исключительными правами в отношении данной продукции. Прямая закупка также может использоваться в случае, если проведенные ранее торги не состоялись. Перечень случаев для проведения прямой закупки предусмотрен в части 2 статьи 55 Закона .

2. Запрос цен (в Законе – запрос котировок). Это способ закупки, используемый заказчиком для приобретения типовой продукции, для которой есть функционирующий рынок. Как правило, заказчиком устанавливаются конкретные требования к приобретаемой продукции, а выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется лишь по одному критерию – цена договора.

3. Запрос предложений. Это способ закупки, используемый в случаях, когда заказчик не может сформулировать подробные требования к продукции, определить ее характеристики и выявить наиболее приемлемое решение для удовлетворения своих потребностей в закупках. Выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется не только по самой низкой предложенной цене, но и по другим параметрам, в том числе по качеству и квалификации. Законом данный способ закупки не предусмотрен.

4. Аукцион, в том числе аукцион в электронной форме. Это торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену договора или, если при проведении аукциона цена договора снижена до нуля и аукцион проводится на право заключить договор, наиболее высокую цену договора. Правительство Российской Федерации вправе установить перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме (ч. 3 ст. 4 Закона ). Аукцион может быть открытым и закрытым, с предквалификацией.

5. Конкурс. Это торги, победителем которых признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые установлены в конкурсной документации на основании положения о закупке. Конкурс может быть открытым, закрытым, двухэтапным, с предквалификацией.

6. Иные способы.

Важно отметить, что конкурс и аукцион обязательно должны быть среди способов закупки (ч. 3 ст. 3 Закона ). При этом конкурс и аукцион являются торгами, поэтому на порядок их проведения распространяются, помимо положений Закона , положения Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 447–449), а также положения Закона (ст. 17).

Единственное требование, которое установлено Законом , это наличие в Положение о закупках четко сформулированных требований к данному виду закупки, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки и условия их применения, а также порядок заключения договоров.

В самом общем виде положение о закупках может включать в себя следующие разделы:

1. Общие положения

В данной главе можно отразить основные принципы закупки товаров, работ, услуг, дать определение используемых в положении терминов, указать сферу действия положения, правовые основы осуществления закупок, порядок утверждения положения, общие требования к закупочной документации, информационному обеспечению закупочной деятельности, общие положения, регулирующие деятельность закупочной комиссии и т. д.).

Например:

1.1. Основные принципы закупки товаров, работ, услуг

1.2. Термины и определения

1.3. Сфера действия положения

1.4. Правовые основы осуществления закупок товаров, работ, услуг

1.5. Информационное обеспечение закупочной деятельности

2. Виды закупок:

2.1. Открытый конкурс (отражаются требования к данному виду закупки, в частности, можно указать:

– какую информацию должно содержать извещение о проведении открытого конкурса;

– какую информацию должна содержать конкурсная документация;

– порядок предоставления конкурсной документации, а также разъяснение положений конкурсной документации и внесение в нее изменений;

– порядок подачи заявок на участие в конкурсе;

– порядок вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе;

– порядок рассмотрения заявок на участие в конкурсе;

– порядок оценки и сопоставление заявок на участие в конкурсе;

– порядок заключения контракта по результатам проведения конкурса).

2.2. Открытый аукцион в электронной форме

(отражаются требования к данному виду закупки, в частности, можно указать:

– какую информацию должно содержать извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме;

– какую информацию должна содержать документация об аукционе в электронной форме;

– порядок предоставления документации об аукционе в электронной форме, а также разъяснение положений такой документации и внесение в нее изменений;

– порядок подачи заявок на участие в аукционе;

– порядок рассмотрения заявок на участие в аукционе;

– порядок проведения аукциона и определения победителя;

– порядок заключения контракта по результатам проведения аукциона).

и др. способов закупок

В этих главах следует четко сформулировать требования к каждому виду закупки, в том числе к порядку подготовки и проведения закупочных процедур и условиям их применения, а также порядку заключения договоров.

3. Контроль процедур закупки (Виды контроля за проведением процедур закупки, органы, имеющие право контроля и т. п.)

4. Комиссия (Состав, функции, порядок работы комиссии, ответственность членов комиссии).

При осуществлении закупки способом открытого аукциона, открытого аукциона в электронной форме в положении о закупке целесообразно предусмотреть раздел о порядке взаимодействия автономного учреждения и оператора торговой площадки при размещении информации о закупке на общероссийском официальном сайте или сайте заказчика и проведении торгов.

Участники закупки. Ими могут быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке (ч. 5 ст. 3 Закона N 223-ФЗ).

Отметим, что при прочтении данной нормы остается неясным, какой именно порядок отбора, заключения/исполнения договора, а также ответственность за его неисполнение предусмотрел законодатель в случае участия в закупке нескольких лиц на стороне одного участника. Вероятно, по этому вопросу следует ожидать дополнительных разъяснений со стороны органов государственной власти.

В положении о закупке заказчик должен предусмотреть требования к участникам закупки, которые будут применяться при осуществлении закупок. Требования к участникам закупки должны быть измеряемые. Запрещается ограничение допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки (п. 4 ч. 1 ст. 3 Закона ).

Информационное обеспечение закупки.

Важно, что Закон установил принцип информационной открытости закупок, поэтому обязанностью заказчиков является размещение не только положения о закупке, но и любой иной информации о закупке в открытом доступе на сайте в Интернете.

Наиболее жесткие требования, содержащиеся в законе, касаются именно этого вопроса. В частности, речь идет о необходимости:

- обязательного размещения на официальном сайте положения о закупке, а также изменений, вносимых в него (ч. 1 ст. 4 Закона N 223-ФЗ);

- размещения плана закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем на один год (ч. 2 ст. 4 Закона N 223-ФЗ);

- размещения извещения о проведении конкурса или аукциона (ч. 5 ст. 4 Закона N 223-ФЗ).

Закон также регламентирует сроки размещения на официальном сайте изменений, вносимых в извещение о закупке, документацию о закупке, а также разъяснений положений документации.

При этом до 1 июля 2012 года, если иной срок не будет установлен решением Правительства Российской Федерации, заказчик размещает положение о закупке, изменения к нему и иную информацию о закупке на собственном сайте. После 1 июля 2012 года, если иной срок не будет предусмотрен решением Правительства Российской Федерации, положение о закупке, изменения, вносимые в такое положение, иная информация о закупке, подлежащая размещению на сайте, размещаются на официальном сайте.

Из общего принципа информационной открытости закупок есть 2 исключения:

1) Не подлежат размещению на сайте в сети интернет сведения о закупке, составляющие государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в извещении о закупке, документации о закупке или в проекте договора, а также сведения о закупке, по которым принято соответствующее решение Правительства Российской Федерации.

2) заказчик вправе не размещать на официальном сайте сведения о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает сто тысяч рублей. В случае, если годовая выручка заказчика за отчетный финансовый год составляет более чем пять миллиардов рублей, заказчик вправе не размещать на официальном сайте сведения о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает пятьсот тысяч рублей. Случай, когда стоимость приобретаемой продукции не превышает указанных пределов, целесообразно включить в перечень оснований проведения прямой закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Требования к планированию

Закон установил определенные требования к планированию заказчиками своих закупок. Так, заказчики обязаны разрабатывать, утверждать и размещать на официальном сайте планы закупок. План закупки товаров, работ, услуг размещается заказчиком на срок не менее чем один год. Планы закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств с 1 января 2013 года до 1 января 2015 года размещаются заказчиками на официальном сайте на трехлетний срок, а с 1 января 2015 года – на период от пяти до семи лет (ч. 2,ч. 9 ст. 8 Закона ).

Порядок формирования плана закупки товаров, работ, услуг, порядок и сроки размещения на официальном сайте такого плана, требования к форме такого плана устанавливаются Правительством Российской Федерации. В целом хочется отметить, что требования к закупкам унитарных предприятий, автономных учреждений, государственных компаний и корпораций, субъектов естественных монополий, установленные Законом , являются более лаконичными, нежели требования, установленные к государственным (муниципальным) заказчикам в соответствии с Законом .

Ответственность сторон

Закон предусматривает ответственность и для участника закупки, и для заказчика. Так, согласно части 2 статьи 5 Закона № 223-ФЗ в реестр недобросовестных поставщиков включаются сведения об исполнителях:

- которые уклонились от заключения договоров;

- с которыми договоры по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими договоров.

Согласно части 1 статьи 5 Закона № 223-ФЗ ведение реестра недобросовестных поставщиков будет осуществляться на официальном сайте федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.

Кроме того, при закупке заказчик вправе установить требование об отсутствии сведений об участниках закупки в реестре недобросовестных поставщиков, предусмотренном не только данным законом, но и Законом № 94-ФЗ (ч. 7 ст. 3 Закона № 223-ФЗ).

Можно предположить, что и тот, и другой реестры недобросовестных поставщиков не только будут размещаться на одном сайте, но и их ведение в перспективе будет осуществляться одним федеральным органом исполнительной власти.

Что касается ответственности заказчиков в статье 7 Закона № 223-ФЗ указано, что виновные лица несут ее согласно законодательству РФ.

При этом закон не предусматривает внесение соответствующих изменений в действующее законодательство. И в настоящее время виды и формы ответственности заказчиков по Закону № 223-ФЗ не определены. Если в силу части 1.1. статьи 7.30 Кодекса об административных правонарушениях при нарушении заказчиком сроков размещения на официальном сайте в сети "Интернет" информации о размещении заказа путем проведения торгов, например, протокола рассмотрения заявок на участие в закрытом конкурсе влечет наложение административного штрафа в размере в размере тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - ста тысяч рублей, возникает вопрос какую ответственность понесет автономное учреждение при нарушении сроков, предусмотренных частью 12 статьи 4 Закона .

За исключением отдельных норм Закон вступает в силу с 1 января 2012 года, однако в отношении муниципальных автономных учреждений законодатель определил следующее: муниципальные автономные учреждения применяют положения Закона № 223-ФЗ с 1 января 2014 года, если более ранний срок не предусмотрен представительным органом муниципального образования. Рекомендуем не спешить и дождаться по крайней мере принятия закона «О федеральной контрактной системе».

3. Тенденции развития законодательства о закупках

Как известно, Министерство экономического развития представило в правительство проект закона «О федеральной контрактной системе (ФКС)», который призван радикально реформировать порядок закупок товаров, работ и услуг госструктурами.

Основная цель закона – регулирование всего цикла государственных (муниципальных) закупок: от планирования того, что требуется государственным структурам, до оценки эффективности потраченных бюджетных средств.

Новация ФКС в том, что она повышает ответственность заказчика, но дает ему больше свободы, чем 94-й закон. К примеру, разрешает применять разные процедуры и методы закупок с учетом особенностей рынков и расторгать контракт с поставщиком в одностороннем порядке. Разработчики также считают, что принятие закона о ФКС позволит:

- обеспечить управляемость и прозрачность всех этапов государственного и муниципального заказа;

- сформировать условия, минимизирующие риски применения недобросовестной конкуренции;

- обеспечить приоритетное участие в выполнении заказа добросовестных и надежных поставщиков.

Принципиальные возражения к законопроекту имеются у Министерства финансов РФ и Федеральной антимонопольной службы РФ.

В частности, Министерство финансов обеспокоено вторжением законопроекта «О ФКС» в сферу действия Бюджетного кодекса. Законопроект, с точки зрения Минфина, позволяет бюджетным учреждениям формулировать завышенные требования к предмету закупки, а это чревато выходом за пределы бюджетных нормативов. Еще одно требование нового закона — формирование профессиональных контрактных служб при всех госзаказчиках. Минфин опасается, что это потребует увеличения численности госслужащих и снова дополнительных расходов. Минфин также категорически против наделения функциями государственных или муниципальных заказчиков отдельных бюджетных учреждений или иных юридических лиц. Такая модель предлагается в законе для централизованных закупок однотипных и массовых товаров и услуг, чтобы повысить контроль и снизить цену за счет укрупнения лотов. В Минфине опасаются, что в итоге получится размывание ответственности и неэффективное использование средств. Предложенные в законе «О ФКС» способы определения цены товара, работы, услуги Минфин называет «видами государственного регулирования цен» и считает их нереализуемыми. «До формирования методологии ценообразования на рынке госзакупок запросный метод должен быть основным в условиях рыночной экономики», — уверены в министерстве. Не нравится Минфину и статья законопроекта, дающая заказчику право отклонять заявку, предлагающую цену на четверть ниже начальной. Предполагается, что такой подход отсеет недобросовестных демпингующих поставщиков. Но при этом устраняются стимулы для реального снижения цены, считают в Минфине.

Возражения ФАС еще более фундаментальны. Там по-прежнему считают, что предложенный Минэкономразвития законопроект предоставляет заказчику почти неограниченные возможности по выбору исполнителя заказа, что разрушает конкурентную среду в этой сфере и многократно увеличивает риски неэффективного расходования бюджетных средств. Предлагаемые новые способы размещения заказа, срочные закупки без торгов, процедура запроса предложений и масса других норм открывают возможности для злоупотреблений и коррупции, считают специалисты ФАС. А неопределенность и туманность некоторых формулировок не позволяет установить над госзакупками надежный контроль и защитить участников торгов от произвола заказчиков.

В настоящее время проект закона представлен законодателю с разногласиями.

Надо понимать, что принятие нового закона потребует внесения изменений в действующее законодательство (например, УК, КоАП), отмены ныне действующих актов и разработки большого числа новых подзаконных нормативных актов. Соответственно, для обеспечения плавного перехода на новую систему госзакупок потребуется значительное время.