Комментарий НИТР на статью А. Опариной «Зарегулировались»
(Приложение к газете "Коммерсантъ" № 000/П(4025) от 01.01.2001)
В комментируемой статье освещены некоторые проблемы, с которыми сталкивается энергетическая отрасль страны. Как справедливо отмечено, их спектр весьма широк (высокий уровень монополизации, проблемы с внедрением новых технологий и оборудования, недостаточная эффективность государственного управления, ценовая политика и т. д.), но большинство из затронутых проблем, не могут быть разрешены только в рамках сферы технического регулирования, успешное проведение реформы может лишь способствовать решению некоторых из упомянутых проблем, поэтому трудно полностью согласиться с автором статьи, что:
«Техническое регулирование предполагает единые подходы к управлению процессами производства, установлению требований к уровню развития национальной экономики, материально-экономической базы и научно-технического прогресса. Техническое регулирование необходимо для решения комплекса задач, связанных с обеспечением безопасности, системной надежности и экономической эффективности энергопроизводства, взаимодействия субъектов электроэнергетики в постреформенный период. Реструктуризация электроэнергетического сектора экономики, создание новых хозяйствующих субъектов и управление важнейшими процессами в отрасли настоятельно диктуют необходимость создания единой упорядоченной системы стандартов по техническому регулированию.»
Строго говоря, сферой технического регулирования принято считать сферу применения закона «О техническом регулировании», согласно которому:
техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия;
технический регламент <…> устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации);
Положения о техническом регулировании содержатся также в ст.28 закона «Об электроэнергетике», который трактует сферу технического регулирования несколько шире:
1. Техническое регулирование в электроэнергетике осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании и настоящим Федеральным законом.
Целями технического регулирования и контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов в электроэнергетике являются обеспечение ее надежного и безопасного функционирования и предотвращение возникновения аварийных ситуаций, связанных с эксплуатацией объектов электроэнергетики и энергетических установок потребителей электрической энергии.
2. В состав мер технического регулирования и контроля (надзора) в электроэнергетике входит принятие технических регламентов, а также осуществление органами государственной власти и подведомственными им учреждениями в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании контроля (надзора) за их соблюдением.
Технические регламенты принимаются по вопросам:
технической и технологической безопасности в электроэнергетике;
качества электрической и тепловой энергии;
установления нормативов резерва энергетических мощностей;
устройства электрических и тепловых установок;
деятельности субъектов электроэнергетики, связанной с эксплуатацией электрического и теплового оборудования, в том числе с соблюдением техники безопасности при его эксплуатации;
обеспечения ядерной и радиационной безопасности в сфере атомной энергетики.
То есть, техническое регулирование не предполагает ни формирования единых подходов к управлению процессами производства, ни установления требований к уровню развития национальной экономики, а ведется по следующим принципам (ст.3 ФЗ-184):
- применения единых правил установления требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;
- соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития;
Это означает, что обязательные требования к объектам технического регулирования должны устанавливаться только в технических регламентах, а ведомственные документы в сфере технического регулирования могут носить лишь рекомендательный характер. В то же время, обязательные требования технических регламентов должны устанавливаться, исходя не только из их научной обоснованности и соответствия международным нормам, но с учетом реального уровня экономического и технологического развития страны и последствий их введения для национальной экономики, то есть устанавливаемый техническими регламентами уровень безопасности должен быть «по карману» отечественной экономике и гражданам. В противном случае мы получим ситуацию, когда установленные государством требования смогут выполнять лишь небольшая часть хозяйствующих субъектов, а остальные окажутся вне закона, как это уже произошло с техническим регламентом на бензины, который в спешном порядке пересматривают.
Главная задача в ходе реформы – создание свода технических регламентов, содержащих обязательные для исполнения требования (к безопасности продукции и перечисленным в упомянутых законах процессам), исполнение которых будет контролироваться государством. Стандарты же должны быть разработаны в развитие требований технических регламентов и содержать в себе конструктивные решения, требования к исполнению, рекомендации по использованию определенных материалов и т. п., т. е. требования, обеспечивающие выполнение технических регламентов. Другими словами, в технических регламентах должна быть четко сформулирована цель – ЧТО должно быть обеспечено. В стандартах – КАК это может быть обеспечено, при этом стандарты являются добровольными к исполнению, как совершенно правильно отмечено в статье:
По словам члена правления ОАО "Русгидро" Расима Хазиахметова, закон "О техническом регулировании" изменил структуру нормативно-правовой базы в сфере технического регулирования.
Он объясняет, что обязательные требования по безопасности устанавливаются техническими регламентами, которые принимаются федеральными законами, постановлениями правительства РФ, указами президента РФ. Добровольные требования регламентируются национальными стандартами, сводами правил, стандартами организации. При этом обязательными для организации являются требования, установленные собственными стандартами, а также национальными или международными. Последние соблюдаются в том случае, если организация присоединилась к тому или иному документу.
Такая правовая конструкция используется во всех развитых странах мира, т. к. позволяет очень быстро внедрять достижения научно-технического прогресса в производство, поэтому одна из главных задач реформы – создать условия для быстрого внедрения инноваций в реальном секторе экономики.
Ограничение сферы ответственности государства вопросами безопасности – основная идея реформы технического регулирования, реализация которой будет способствовать освобождению рыночных отношений от излишнего государственного вмешательства и произвола, создаст условия для становления конкурентной среды в экономике, снятия административных барьеров, уменьшения коррупции и, как результат, приведет к снижению себестоимости продукции.
Трудно согласиться с автором, что сферу электроэнергетики «нельзя отнести к реальному сектору экономики». В данном случае создается (а не извлекается из недр) продукт, включающий в себя значительную долю овеществленного знания, умения и труда энергетиков, однако совершенно верно отмечено, что «реформирование — дело не быстрое и трудоемкое», в том числе и по причине активного противодействия реформе со стороны групповых интересов, концентрирующихся вокруг бизнеса, построенного на разрешительной практике выхода на рынок, контроле, надзоре, ведомственном нормотворчестве и монополизме.
Федеральный закон "О техническом регулировании", вступивший в действие 27 декабря 2002 года (а не 1 июля 2003 года), стал не «своеобразным катализатором», а генератором проведения реформы технического регулирования в стране. Предполагалось создать национальную систему технического законодательства, охватывающую основные аспекты хозяйственной деятельности (безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, транспортировки, хранения, утилизации, экологическая безопасность), построенную на единых принципах и направленную на обеспечение безопасности граждан. Однако в ходе последней ревизии сфера действия закона была урезана изъятием из нее процессов, не связанных с требованиями к безопасности продукции, и вопросов охраны окружающей среды, что сделало границу между процессами, входящими, либо не входящими в сферу технического регулирования крайне размытой, а поле технического регулирования фрагментированным.
В результате возникли значительные трудности при разработке технических регламентов для ряда отраслей промышленности, где безопасность процессов (производства, эксплуатации, транспортировки для персонала и третьих лиц, а также вопросы экологии) наиболее актуальны. В том числе это касается объектов электроэнергетики, к которым нынешние формулировки закона «О техническом регулировании», заимствованные из международных торговых соглашений, ориентированных на обращение товаров, применить невозможно, по крайней мере, без натяжек. На практике это означает, что даже после проведения реформы, единой системы технического регулирования в отрасли не возникнет. Например, в сфере действия закона «О техническом регулировании», стандарты будут добровольными, а регламенты – законами прямого действия, а в остальных перечисленных выше аспектах, регулирование будет вестись по-старому.
Изменения в законе «О техническом регулировании», видимо, послужили причиной тому, что практически готовые на конец 2006 года технические регламенты "О безопасности высоковольтного оборудования", "О безопасности электрических станций и сетей" и "О безопасности электроустановок" внесены в Госдуму только в октябре текущего года, поскольку потребовали существенной корректировки, если не разработки заново.
Успешное проведение реформы технического регулирования – необходимое условие создания предпосылок развития конкурентоспособной эффективной рыночной экономики в стране, и очень важно, чтобы реформа была проведена не формально на «бумаге», а изменила отношения в сфере взаимодействия бизнеса и государства по существу, поэтому упомянутое в статье обещание создать за оставшийся год около 300 новых технических регламентов скорее настораживает, чем радует.
