старший преподаватель кафедры теории государства и права ВИУ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ИРЛАНДИИ
В истории Ирландии, как известно, было три конституции1: Конституция Дойл Эрин 1919 г.,2 Конституция Ирландского Свободного Государства (ИСГ) 1922г. и ныне действующая Конституция Ирландии 1937 г.
Содержатся ли и в какой степени в этих конституциях положения, регулирующие вопросы местного управления?
В Конституции Дойл Эрин3 1919 г. вообще не было положений касающихся местного управления. Это объясняется тем, что в конституциях межвоенного периода обычно отсутствовали положения о местном управлении4, то есть закрепление института местного управления и самоуправления в конституциях зарубежных стран в то время еще не стало традиционным. Кроме того, эта конституция была задумана в качестве временной, принималась в условиях секретности, была предельно краткой (состояла всего из 5 статей) и у ее создателей, как верно отмечает профессор Бэзил Чабб «не было необходимости и времени для подготовки тщательно разработанной конституции», поскольку она, как и созданные на ее основе органы, представляла «орудие движения за независимость»5.
В 1921г. после окончания Англо-ирландской войны (), называемой иногда также ирландской Войной за независимость6, в Лондоне был подписан англо-ирландский договор – «Статьи соглашения между Великобританией и Ирландией». На основе и в соответствии с ним 6 декабря 1922г. первый Дойл принял новую Конституцию Ирландского Свободного Государства. На эту конституцию оказали влияние как история англо-ирландских отношений, так и британские конституционные идеи.
При разработке конституции специальным комитетом (constitutional committee), были подготовлены три проекта. И только один из них, предложенный профессором Альфредом О’Релли из Университетского колледжа Корка содержал положения в отношении местного управления. Так, статья 27 этого проекта устанавливала: «Ирландское Свободное Государство должно поощрять идеал децентрализации и региональной автономии в объединенной Ирландии. Поэтому в сфере компетенции Конгресса (Парламента) оно должно передать местным представительным собраниям такие производные полномочия в вопросах законодательства, управления, культуры и экономики, которые согласуются с единством и целостностью Ирландии без умаления основных национальных служб и прав. Конгресс может делегировать местным парламентам право в рамках определенных Конституцией издавать ордонансы по следующим вопросам: осуществление правосудия и поддержание порядка на местном уровне, прямое налогообложение в местных целях, займ денежных средств по местным кредитам, образование, за исключением высшего, местные учреждения и советы, выполнение работ и предпринимательская деятельность в местных масштабах»7.
Однако указанный проект не получил одобрения Временного правительства Ирландского Свободного Государства8. Данный проект, как нам представляется, хотя опережал свое время, не был принят, а Конституция 1922г., которая заимствовала в значительной степени опыт британской практики ограничилась тем, что лишь допускала местное управление, закрепив в статье 44 за ирландским парламентом возможность «создавать подчиненные легислатуры с полномочиями определенными законом»9.
Конституция Ирландии 1937 г., известная как Конституция де Валеры10, прежде всего официально разрешала «конфликт конституционных доктрин британской монархической системы и ирландского республиканизма»11. Как и в Конституции ИСГ, в Конституции Ирландии 1937г. местное управление прямо не закрепляется, а упоминается «между прочим»12. Так, в статье 12.4.2, регламентирующей порядок избрания Президента, отмечается, что кандидатура на должность Президента Ирландии должна быть выдвинута двадцатью или более депутатами Дойла или сенаторами или «Советами не менее чем четырех административных графств (включая города-графства)13 определенными в соответствии с законом»14. Статья 15.2 содержит положение о возможности установления «подчиненных легислатур», что подразумевает местные представительные органы. Статья 22.1.2. упоминает органы местного управления (local authorities) в связи с уточнением дефиниции финансового законопроекта.
В целях укрепления местной демократии, Ирландией в 1997г. была подписана, а в 2002г. ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления, являющаяся международным договором Совета Европы, целью которой является поддержание местного самоуправления в Европе. Конституционный статус местное управление в Ирландии получило в 1999г15. В связи с подписанием Европейской хартии местного самоуправления, ст. 2 которой устанавливает, что «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства»16, в Ирландии был принят Закон о двадцатой поправке к Конституции 1937 г., который дополнил Конституцию статьей 28А, посвященной местному управлению17.
Несмотря на то, что вышеуказанная статья 28А была принята в 1999г., в России она, к сожалению, не нашла отражения в тексте Конституции Ирландии ни в сборнике «Конституции государств Европы», подготовленном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и опубликованном в 2001г., ни на сайте www. *****18 в разделе зарубежных конституций. А в сравнительно-правовом исследовании, освещающем законодательство и практику ведущих зарубежных стран в области организации местного управления, статья ошибочно названа 20А19. В связи с этим считаем необходимым привести выполненный автором перевод статьи 28А.
Местное управление Статья 28А
Государство признает роль местного управления в качестве форума демократического представительства местных общностей по осуществлению и исполнению на местном уровне полномочий и функций, возложенных законом, и в обеспечении инициатив и интересов таких общностей.
Должны быть созданы такие, избранные путем прямых выборов местные органы, которые могут быть определены законом и их полномочия и функции, согласно положениям этой статьи, должны быть определены, а также осуществляться и исполняться в соответствии с законом.
Выборы членов таких местных органов должны проводиться в соответствии с законом не позднее окончания пятого года после года их предыдущего избрания.
Каждый гражданин, который имеет право голоса на выборах членов Палаты представителей (Dail Eireann) и такие другие лица, которые могут быть определены законом, имеют право голосовать на выборах членов таких указанных в части второй этой статьи местных органов, которые должны быть определены законом.
Временные вакансии членов местных органов, указанных в части второй этой статьи, должны быть заполнены в соответствии с законом.
Таким образом, несмотря на то, что опыт Ирландии по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности местного управления уходит корнями в прошлое, по крайней мере, в 19 век, конституционный статус, оно, как упоминалось выше, получило лишь в июне 1999г. в статье 28А Конституции 1937г. Отсутствие конституционного признания местного управления в Ирландии в течение многих лет, было характерной чертой, отличающей ирландское местное управление от аналогичных институтов других европейских стран. Текст конституционного положения отражает роль местного управления в определении местных приоритетов и продвижении интересов общности, а также в обеспечении служб предусмотренных статутами. Основное значение поправки состоит в том, что она препятствует отсрочке местных выборов, что имело место в прошлом. Иными словами конституционное положение о проведении выборов каждые пять лет должно положить конец продолжительному периоду времени, когда «сдвигались» сроки проведения местных выборов. Хотя Конституция Ирландии, в отличие от основных законов ряда европейских стран, закрепляет роль местного управления, в ней, тем не менее, отсутствуют положения о функциях местных органов.
ПРИМЕЧАНИЯ:
1 См.: Chubb B. The Constitution and Constitutional Change in Ireland. Dublin: Institute of Public Administration, 1978. P. 7.
2 В январе 1919г. представители партии Шинн Фейн, победившей на выборах в британский парламент, явочным порядком образовали в Дублине ирландский национальный парламент – Дойл или Дойл Эрин (Dail Eireann), что и обусловило название данной конституции. Кроме Конституции Дойл принял Декларацию независимости, Демократическую программу и Обращение к народам мира о признании.
3 Текст Конституции Дойл Эрин приводится в кн.: Farrell B. The Founding of Dail Eireann: Parliament and Nation Building. Dublin: Gill & Macmillan. 1971. P. 86-87.
4 Исключение составляли действовавшие в то время Конституция Дании 1915г. (ст. 89), Веймарская Конституция 1919г. (ст. 127), Конституция Финляндии 1919г. (ст. 50) и некоторые другие.
5 Chubb B. Op. cit. P. 7.
6 См.: История Ирландии / Отв. ред. . М.: Мысль, 1980. С. 290.
7 Перевод автора. Текст статьи 27 проекта Конституции Ирландского Свободного Государства разработанного А. О’Релли приводится в кн.: Rochе D. Local Government in Ireland. Dublin: Institute of Public Administration, 1983. P. 4-5.
8 См.: Farrell B. The Drafting of the Irish Free State Constitution // Irish Jurist. 1971. Vol. VI. P. 111.
9 Constitution of the Free State of Ireland. Dublin: Stationary Office, n. d.
10 Имон де Валера – известный политик, один из руководителей Ирландского восстания 1916г., президент и глава революционного правительства Ирландии в гг., основатель партии Фианна файл (1926г.), глава правительства Ирландии в гг., гг., гг., Президент Ирландии в гг.
11Mansergh N. Survey of British Commonwealth Affairs: Problems of External Policy. . London., 1952. P. 296.
12 См.: Rochе D. Op. cit. Р. 3.
13 В соответствии с Законом о местном управлении 2001г. города-графства (county borough) получили статус и название крупных городов (city).
14 На практике, в избирательной кампании 1966г. Эон О`Маони стремился добиться выдвижения, но не получил необходимой поддержки; в 1977г., местные органы выдвинули двух кандидатов – и Д. Налли, однако на выборах победу одержала М. Макалис. Таким образом, с момента вступления в силу Конституции (29 декабря 1937г.) ни один кандидат в президенты, выдвинутый местными органами, не был избран.
15 В июне 1999г. состоялся конституционный референдум, в результате которого 77,8% голосов было подано в пользу включения новой статьи 28А в Конституцию. В референдуме приняли участие 51% избирателей.
16 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
17 http://www. irishstatutebook. ie
18 http://constitution. *****/DOC.htm
19 См.: , Старцев органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. С. 83.
