Управление в чрезвычайных ситуациях (стр. 7 )

Два наиболее важных аспекта работы в отдаленных и небезопасных райо­нах - это средства связи и возможность рассчитывать на быструю эвакуацию. На­сколько это возможно, координаторы ООН должны обеспечить персоналу первой помощи немедленный и круглосуточный доступ к средствам связи, и чтобы в слу­чае необходимости эти люди могли быть немедленно эвакуированы. Самолеты легкой авиации должны быть всегда готовы к быстрой эвакуации персонала ООН.

ГОТОВНОСТЬ К КАТАСТРОФЕ

Введение

Выше в данном учебном пособии представлена информация, которая слу­жит фоном для дальнейшего изложения и, которая касалась таких понятий, как опасность, катастрофа и временной континуум катастрофы. Дальнейший материал пособия будет посвящен отдельным фазам временного континуума с акцентами на готовность, реаги­рование и митигацию.

Эти фазы катастрофы будут изучаться в рамках управления в чрезвычайных

си­туациях, которое выше мы определили как основную политику, административные решения и оперативные действия на раз­личных этапах катастрофы и на всех уровнях.

Таким образом, управление в чрезвычайных ситуациях охватывает все виды

дея­тельности, имеющие отношение к чрезвычайным ситуациям. Эта деятельность настолько разнообразна, что ни одно отдельно взятое лицо не может отвечать за весь диапазон деятельности. Напротив, обязанности поделены между различными организациями в соответствии с их изначальными функциями и в соответствии с родом деятельности входящих в них специалистов. Так, например, Общества Красного Креста и Красного Полумесяца задействованы главным образом в фазе готовности и чрезвычайного реагирования и гораздо реже в фазе реконструкции. Некоторые неправительственные организации работают только в фазе рекон­струкции. Даже правительство, неся ответственность за все аспекты управления в чрезвычайных ситуациях в целом, разграничивает свою работу на отдельные составляющие, и управление осуществляется несколькими группами. ООН аналогично распределя­ет ответственность между отдельными своими учреждениями, компетентными и

имеющими конкретный опыт работы в той или иной области.

В следующих главах будут рассмотрены отдельные компоненты деятельности по управлению в чрезвычайных ситуациях. После изучения этой части учебного пособия и усвоения основные понятий, целей и элементов управления в чрезвычайных ситуациях будет возможным ответить на вопросы:

Какие существуют группы ООН по управлению в чрезвычайных ситуациях, а также, какие ана­логичные группы, образованы в нашей стране, и описать роль каждого из членов этих групп?;

Какие этапы выделяются в планировании готовности к чрезвычайной ситуации?;

Какую роль играет оценка уязвимости и риска, как необходимое предварительное условие митигации?

ГЛАВА 6. Группа по Управлению в Чрезвычайных Ситуациях

Прежде чем приступить к более подробному описанию сущности катастроф, необходимо хотя бы частично, оценить роль отдельного человека в управлении в чрезвычайной ситуации.

Одна из основных задач данного учебного пособия заключается в том, чтобы понять что такое управление в чрезвычайной ситуации, при котором все задействованные люди и средства составляют единую группу.

Такого рода управление преследует следующие цели;

- поддержание постоянной связи, обмен информацией и согласованность действий;

- координация действий, позволяющая избегать повторов и пробелов в работе;

- достижение оптимальной эффективности действий за счет совместных уси­лий и объединения ресурсов.

Группа ООН по Управлению в Чрезвычайных Ситуациях.

Генеральная Ассамблея ООН постановила, что учреждения ООН, ориентированные на чрезвычайные ситуации, должны работать сообща, как единая группа. Было ре­шено, что Группа ООН по Управлению в Чрезвычайных Ситуациях (ГЧС ООН) должна быть сформирована в каждой стране, в которой часто происходят ката­строфы. Во главе группы должен стоять постоянный координатор ООН. Состав ГЧС ООН определяется с учетом тех катастроф, которые происходят в данной стране и имеющихся в стране организаций, но стержень ее должны образовывать представители ПРООН/ДГВ, ЮНИСЕФ*, ВПП**, ВОЗ***, и - где они есть - представители УВКБ****. Состав группы может быть расширен включением в нее дополнительных представителей или специалистов из других учреждений, когда в них появится надобность.

Первоначальная и первостепенная задача ГЧС ООН заключается в бы­стром, эффективном и согласованном реагировании ООН на уровне страны в слу­чае чрезвычайной ситуации. Кроме того, ГЧС ООН должна обеспечить такую же скоординированную помощь со стороны ООН правительству соответствующей страны в период реконструкции и реабилитации, а также в проведении соответствующих мероприятий по митигации с помощью долгосрочных программ разви­тия. Следует также подчеркнуть, что роль ГЧС ООН заключается лишь в оказа­нии поддержки правительству в различных аспектах управления в чрезвычайных ситуациях. ГЧС ООН не подменяет собой другие организации. Она помогает постоянному координатору, оказывает ему всестороннюю поддержку в его мно­гоплановой деятельности. В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи 46/182, постоянный координатор ООН поддерживает тесный контакт со своим руководителем - Координатором ООН по Оказанию Чрезвычайной Помощи.

Группа Страны по Управлению в Чрезвычайных Ситуациях

Многие из тех стран, в которых часто происходят катастрофы, уже имеют формальные или неформальные группы по управлению в чрезвычайных ситуациях. Чаще всего работа группы возглавляется местным органом, основные усилия ко­торого сосредоточены на вопросах, связанных с чрезвычайными ситуациями. Этот орган функционирует в тесной связи с Президентом или Премьер-министром, организациями Гражданской Обороны, ключевыми министерствами, Красным Крестом/Красным Полумесяцем и другими неправительственными организациями и основными донорами. ГЧС ООН должна координировать свои действия с мест­ной группой по управлению в чрезвычайных ситуациях и, если это окажется целесообразным, войти в ее состав. В случае, если местные чиновники не принимают участия в действиях ГЧС ООН, постоянный координатор должен проследить за тем, чтобы с ними консультировались по наиболее важным вопросам и чтобы их подробно обо всем информировали. На практике может оказаться жизненно важ­ным, чтобы действия, предпринимаемые ГЧС ООН, соотносились с политикой правительства, даже под давлением обстоятельств.

-Какие учреждения ООН, находящиеся в вашей стране, могут оказать помощь в чрезвычайной ситуации?-

- Какие дополнительные правительственные и неправитель­ственные организации, а также доноры должны сотрудничать в местной группе по управлению в чрезвычайных ситуациях?

*ЮНИСЕФ - Детский Фонд ООН.

** ВПП - Всемирная Продовольственная Программа.

ВОЗ *** - Всемирная Организация Здравоохранения.

УВКБ**** - Управление Верховного Комиссара ООН по делам Беженцев.

Задачи, роль и ресурсы ООН

Этот материал представляет собой сжатое изложение главы 1 Руководства по управле­нию в чрезвычайных ситуациях, составленного ПРООН/ДГВ. В ней описывается роль ООН и ее учреждений в управлении в чрезвычайных ситуациях.

Организационные задачи и роль в целом

Основную ответственность за все аспекты руководства в чрезвычайной ситуации несет правительство соответствующей страны. В обязанности правительства вхо­дит: планирование и осуществление долгосрочных мероприятий по уменьшению риска и мероприятий по готовности; оказание гуманитарной помощи; планирова­ние реабилитационных мероприятий; обращение в случае необходимости к международной общественности за помощью; координирование всех программ по оказанию помощи, как национальных, так и международных.

Все организации или учреждения ООН обязаны консультировать и оказы­вать содействие правительству пострадавшей страны в соответствии со своими полномочиями и имеющимися в их распоряжении ресурсами. При этом каждое учреждение подотчетно своему руководящему органу, но в то же время оно при­звано действовать как член объединенной группы.

Техническая и материальная помощь в поддержку долгосрочных мер по сокращению риска и по готовности должна быть включена в программу развития страны, и может быть профинансирована из фондов ПРООН. Эти же фонды могут быть использованы для оказания помощи в период реконструк­ции и реабилитации. Особые дополнительные субсидии (до 1,1 миллиона долла­ров) могут быть предоставлены из других международных фондов для оказания технической помощи в восстановлении разрушенной экономики после природного бедствия.

Обязанности постоянного представителя ПРООН по управлению в чрезвычайных ситуациях

Постоянный представитель ПРООН несет ответственность:

a) за то, чтобы все организации, связанные с планированием программ развития, осозна­вали возможные негативные последствия существующих и потенциальных опасностей; и за то, чтобы эти опасности учитывались в программе развития страны;

б) за назначение ответственного за управление в чрезвычайной ситуации и за то, чтобы органы ПРООН, работающие непосредственно в зоне чрезвычайной ситуации были бы надлежащим образом подготовлены к чрезвычайной ситуации;

c) в случае катастрофы:

- за мобилизацию всего личного состава ПРООН, технического персонала и других ресурсов, требуемых ситуацией, в особенности нужд для первоначальной оценки ситуации и немедленного реагирования;

- за эффективность и правильность помощи со стороны ПРООН, и, если эффек­тивное реагирование требует этого, должен укрепить отделы ПРООН, работающие непосредственно в зоне чрезвычайной ситуации.

В странах, в которых часто происходят катастрофы старший по званию национальный руководитель в области реагирования на ЧС назначается ответственным за управ­лением в чрезвычайной ситуации. Перед ним ставится задача руководства всеми процессами, имею­щими отношение к катастрофе, включая митигацию, реагирование и международ­ную готовность со стороны ООН и ПРООН. В сложной или комплексной чрезвычайной ситуации (для которой типично наличие беженцев) ПРООН может временно выделить в помощь постоянному представителю одного заместителя. Этот заместитель либо будет заниматься де­лами, которыми обычно занимается ПРООН, позволяя постоянному представите­лю полностью посвятить себя функциям постоянного координатора, или может заниматься повседневными вопросами, связанными с чрезвычайной ситуацией и находящимися в ведении ПРООН. В странах, в которых сложились очень серьез­ные и затяжные чрезвычайные ситуации, ПРООН создала Чрезвычайные Отделе­ния ООН. Эти отделения могут полностью сконцентрироваться на чрезвычайной ситуации и часто состоят из людей, временно прикомандированных из других родственных учреждений ООН, которые задействованы в данной стране.

В случае неожиданного притока беженцев в страну, в которой нет предста­вителя от УВКБ, постоянный представитель ООН немедленно извещает УВКБ и от имени УВКБ начинает работу по оценке ситуации.

Роль ДГВ

ДГВ - это центр по управлению в чрезвычайных ситуациях в системе ООН (за исключением тех стран, в которых создано Чрезвычайное Отделение ООН). На стадии оказания первой помощи эта организация является координационным центром помощи, поступающей от различных учреждений ООН и из других источни­ков. Кроме того, ДГВ играет важную роль в привлечении помощи извне и служит своего рода банком информационных данных, куда поступает вся информация о катастрофе. На стадии митигации ДГВ способствует проведению долгосрочных мероприятий по сокращению риска и повышению готовности к чрезвычайной си­туации тех стран, в которых часто происходят катастрофы. ДГВ имеет постоянное представительство на уровне страны ­ставителя.

Координация действий на уровне штаб-квартир часто осуществляется с по­мощью контактов между главой всех учреждений, задействованных в начале опе­раций по оказанию первой помощи, и другими центрами по борьбе с катастро­фой, а также между самими центрами. На уровне страны координация осу­ществляется постоянным координатором, который одновременно является пред­ставителем ДГВ. При необходимости ДГВ поддерживает постоянного коорди­натора, направляя к нему делегата от ДГВ или группу по оказанию по­мощи в чрезвычайной ситуации.

ДГВ сосредоточивает свои усилия, главным образом, на проблемах, связан­ных с природными опасностями и внезапными катастрофами, но, поскольку пол­номочия этой организации настолько велики, что охватывают все виды чрезвы­чайных ситуаций, ДГВ может предлагать свои услуги и в таких ситуациях, как за­суха, в случаях войны и гражданского конфликта, если только Генеральный Сек­ретарь ООН не отдаст других распоряжений.

Вслед за известием о катастрофе, ДГВ от имени Генерального Секретаря ООН предлагает правительству пострадавшей страны свои услуги в оценке необ­ходимой помощи извне и в передаче полученной информации возможным донорам и другим организациям. (Контакты с правительством осуществля­ются через постоянного представителя ООН или через миссию данной страны в Женеве или Нью-Йорке).

Там, где нужна международная помощь, ДГВ:

- помогает установить, на основании данных, поступающих от правитель­ства, постоянного координатора, ГЧС ООН и других компетентных орга­нов, в чем нуждается данная страна в первую очередь;

- обращается с призывами о помощи к международной общественности и играет роль информационного банка данных, в который поступает инфор­мация, как о нуждах страны, так и о поступающих пожертвованиях и о ходе операций по оказанию первой помощи;

- пытается мобилизовать все ресурсы и координировать гуманитарную по­мощь, поступающую от различных организаций и учреждений ООН, местных и иностранных доноров, правительственных и неправительствен­ных организаций и распределяет проходящие через ДГВ фонды.

В зависимости от конкретной ситуации и предварительно проведя консультации с правительством или с постоянным координатором, ДГВ может:

1. Командировать одного или нескольких делегатов для помощи местным властям в оценке ситуации и в распределении гуманитарной помощи, а так­же для помощи постоянному координатору в сборе информации, в распре­делении поступающей международной помощи и в составлении отчетов для ДГВ.

2. Взять в свои руки материально-техническое снабжение и обеспечить своевременную доставку гуманитарной помощи пострадавшему населению. Для этого возможно придется организовать гуманитарные авиарейсы со­вместно с другими организациями.

Координатор ООН может выделить от 50 тысяч долларов на каждую катастрофу из фондов ДГВ в зависимости от конкретных условий. В некоторых ситуациях ДГВ может снять определенную сумму с чрезвычайных резервов ДГВ, хранящихся в Италии, в Пизе.

Сотрудничество между ПРООН и ДГВ

ПРООН и ДГВ дополняют друг друга. ПРООН имеет богатый опыт в сфере планирования и руководства экономическим развитием и имеет хорошо отлаженную сеть своих подразделений на местах. ДГВ обладает специфическими знаниями и опытом управления в чрезвычайных ситуациях, а также установленными контак­тами с необходимыми специалистами. Тот факт, что постоянный представитель ПРООН также одновременно представляет ДГВ, способствует плодотворному сотрудничеству между этими двумя организациями.

На уровне страны подразделения ПРООН на местах обычно занимаются выделением фондов и ресурсов, которые переправляются по каналам ДГВ в соответствии с принятыми между учреждениями процедурами. Эти процедуры включают доставку на места необходимых грузов и оказание услуг, а также набор и назначение временного штата сотрудников.

Роль основных членов ГЧС ООН

ФАО: Советует, как сделать сельское хозяйство менее уязвимым, помогает в реабилитации сельского хозяйства, животноводства и рыбного хозяйства, делая при этом упор на производ­ство продуктов питания на местах. Наблюдает за производством, экспортом и импортом и прогнозирует потребность в дополнительной продовольственной помощи.

ПРООН: Поощряет включение мер по митигации в план социально-экономического развития и фи­нансирует оказание технической помощи во всех аспектах управления в чрезвычайной си­туации. Оказывает административную поддержку постоянному координатору и ГЧС ООН.

ДГВ: Мобилизует и координирует международную гуманитарную помощь. Помогает по мере на-

добности в оценке необходимой помощи извне и ее распределении. Руководит работами по оценке риска и по планированию и осуществлению митигационных мер.

УВКБ: Обеспечивает защиту беженцев и пытается найти долгосрочные решения их проблем. По­могает мобилизовать и обеспечить доставку необходимой помощи в страну, принявшую бе­женцев, если это развивающаяся страна.

ЮНИСЕФ: Занимается женщинами и детьми, особенно здоровьем детей и их питанием. Деятельность этой организации может включать: социальные программы, кормление детей (в сотрудни­честве с ВПП); водоснабжение; санитарные мероприятия и непосредственное вмешатель­ство в систему здравоохранения (совместно с ВОЗ). Обеспечивает соответствующее руко­водство и материально-техническую поддержку.

ВПП: Оказывает "нацеленную" продовольственную помощь в составе гуманитарной помощи и в

качестве поддержки мероприятий по реабилитации и реконструкции, а также программ раз­вития. Мобилизует и координирует поставку дополнительной продовольственной помощи, как "запланированной", так и чрезвычайной из разных источников.

ВОЗ: Оказывает консультативную и оперативную помощь во всех аспектах превентивного и лечебного здравоохранения, включая готовность медицинских служб к быстрому реагированию в случае катастрофы.

Координация: постоянный координатор и ГЧС ООН

Запрос о международной помощи должен быть направлен правительством, которое в конечном счете ответственно и за координацию всей поступающей помощи. Кроме того, оно должно санкционировать все программы и все чрезвычайные ме­роприятия в стране. ООН всегда готова откликнуться на призыв о помощи. На уровне страны постоянный координатор и группа ООН по управлению в чрезвы­чайных ситуациях (ГЧС ООН) являются основными координационными учрежде­ниями ООН. Они подключаются каждый раз, когда ситуация требует вмешатель­ства сразу нескольких организаций или учреждений ООН. На международном уровне согласование реагирования с конкретной ситуацией осуществляется ДГВ, главным образом посредством обмена информацией.

Координация, как она понимается в данном учебном пособии, означает:

- обмен информацией и откровенное конструктивное обсуждение вопросов и воз­можных действий;

- достижение консенсуса в целях и глобальной стратегии;

- распределение конкретных обязанностей на добровольных началах.

Основой координации является взаимное признание компетентности и обязанно­стей каждой стороны, а также желание и готовность к совместным действиям, направлен­ным на решение всех проблем для достижения общей цели.

Роль постоянного координатора ООН

Постоянный координатор, представляющий также одновременно ДГВ, является и главой группы ООН на уровне страны, и председателем ГЧС ООН. В случае силь­ной катастрофы постоянный координатор должен быть готов полностью посвя­тить себя роли координатора, которая включает, помимо прочего, координаци­онное обеспечение всей международной чрезвычайной помощи. Постоянный координатор должен выполнять общие обязанности, которые приводятся на следующей странице.

Координационные мероприятия в чрезвычайной ситуации

Генеральный Секретарь ООН назначает Чрезвычайного Координатора по Гуманитарной Помощи на уровне заместителя Генерального Секретаря, и возлагает на него обязанности по координированию чрезвычайной помощи в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 46/182 от 19.года. Чрезвычайный Координатор по Гуманитарной Помощи ведает Центральным Чрезвычайным Фондом, который был создан как постоянно пополняющийся механизм наличности в 50 миллионов долларов для обеспечения быстрого и координиро­ванного реагирования со стороны организаций ООН. Чрезвычайный Координа­тор имеет прямой доступ к Генеральному Секретарю в Нью-Йорке, а также под­держивает связь с подчиненными ему постоянными координаторами на местах.

Обязанности постоянного координатора ООН (также представляющего и ДГВ) в управлении в чрезвычайных ситуациях.

В обычные обязанности постоянного координатора входит:

- Обеспечить, чтобы организации и учреждения ООН, задействованные в стране, в которой часто происходят катастрофы, находились в состоянии коллективной "готовности" и могли оказать тех­ническую и материальную помощь как часть глобального международного реагирования в слу­чае катастрофы.

- Обеспечить, чтобы эти же учреждения учитывали в своих долгосрочных программах развития риск, связанный с возможной катастрофой, и оказывали согласованную помощь в проведении митигационных мероприятий.

В случае катастрофы, затрагивающей несколько "секторов" постоянный координатор должен:

- Собрать воедино разнообразные учреждения системы ООН и обеспечить оказание быстрой, эффективной и согласованной многосторонней помощи и проведение консультаций.

- Поддерживать контакт с правительственным органом, ответственным за проведение операций по оказанию срочной помощи. Обеспечить согласованную помощь этому органу со стороны ООН в оценке ситуации и там, где требуется международная поддержка.

- Постоянно информировать ДГВ о развитии ситуации и о необходимой международной помощи. Составить ясный отчет с перечислением тех секторов, где в первую очередь требуется между­народная помощь, и срочным образом послать этот отчет в ДГВ, который распространит его в других международных организациях; одновременно снабдить этой же информацией местных представителей международного сообщества. Постоянно обновлять информацию, чтобы она от­ражала состояние дел на текущий момент.

- Рекомендовать, в случае необходимости, усиление группы ООН за счет соответствующих уч­реждений на уровне страны.

- Помогать в осуществлении кооперации и координации между различными международными ор­ганами, помогающими стране, правительством страны, и другими местными организациями для обеспечения правильного использования международной помощи.

В случае притока беженцев или какой-либо чрезвычайной ситуации, затрагивающей один из "секторов", постоянный координатор должен:

- Поддерживать связь с местным представителем какой-либо организации ООН (например, УВКБ), чтобы узнать, чем постоянный координатор и ГЧС ООН могут помочь данному учреждению.

Назовите три функции ПРООН в управлении в чрезвычайной ситуации, отлич­ные от функций ДГВ и три функции ДГВ, не совпадающие с функциями ПРООН.

ГЛАВА 7. Готовность к катастрофам

Концепция готовности к катастрофам в целом очень проста. Готовность - это наличие в момент катастрофы соответствующих систем, методов и ресурсов для оказания чрезвычайной помощи тем, кто пострадал в катастрофе, а также для способности в организации помощи своими средствами.

Готовность к чрезвычайным ситуациям нацелена на то, чтобы свести к ми­нимуму потери благодаря эффективным предупредительным действиям и обеспе­чить своевременное, уместное и эффективное реагирование.

Это определение устанавливает довольно широкие рамки для фазы "готовности", и для этого необходимо остановиться подробнее на отдельных аспектах этого определения.

1) "свести к минимуму потери "

Сокращение риска при катастрофе направлено на то, чтобы свести к мини­муму негативные воздействия существующей опасности, путем ликвидации очагов уязвимости, которые первыми бы оказались под ударом, а также путем уменьше­ния самой опасности, до того, как она примет размеры катастрофы. Существует также точка зрения, согласно которой некоторые группы населения все равно останутся уязвимыми и что фаза "готовности" распространится и на период после катастрофы.

2)"благодаря эффективным предупредительным действиям "

Важно отметить, что не случайно говорится о "предупредительных дей­ствиях". Слишком часто конечный продукт готовности рассматривается как ста­тический план, который разрабатывается на бумаге и убирается "в стол", пока не понадобится. Напротив, готовность к катастрофе должна рассматриваться как активный и продолжительный процесс. Конечно, нужно разрабатывать и планы, и стратегии, но и те, и другие должны быть динамичны, их нужно проверять и изме­нять применительно к меняющейся обстановке.

3)"обеспечить своевременное, уместное и эффективное реагирование"

Наверное, одним из наиболее сложных аспектов руководства в чрезвычай­ных ситуациях является правильный расчет времени. В фазе готовности к ката­строфе правильный расчет времени также важен. Часто быстрота и расчет време­ни рассматриваются как синонимы, что абсолютно неверно, поскольку смеши­ваются два разных понятия. Решения, приуроченные к определенному моменту времени, должны принимать во внимание временное соотношение, к при­меру, между моментом начала поставок гуманитарной помощи и первыми результатами, Случается, что при некоторых видах катастроф, например при наводнениях, неко­торые предметы первой необходимости, например убежище и одежда, нужны не­медленно. Быстрота в таких случаях играет решающую роль для облегчения по­ложения пострадавших. Однако, существуют и другие формы гуманитарной по­мощи, которые при определенных условиях могут оказывать подрывное действие на экономику. Наглядный пример - продовольственная помощь. Известно, что слишком поспешные поставки огромных партий продовольствия без предвари­тельной оценки местного рынка и возможности сельского хозяйства могут подо­рвать местную экономику и поставить ее в нежелательную и недозволенную зави­симость. Своевременность, а не быстрота должна быть критерием готовности.

Точно также тщательных исследований требует вопрос уместности помощи. Он более сложен, чем обычно приводимые в качестве примера истории со свины­ми консервами для мусульманских стран и туфлями на высоких каблуках для пострадавших от наводнения мусульманских женщин. Этот вопрос затрагивает очень важную и естественную связь между готовностью к катастрофе, восстановлением экономики и реабилитацией. В конечном счете, все-таки возникает вопрос, направлена ли одна из основных целей готовности - оказание адекват­ной помощи - только лишь на то, чтобы помочь пострадавшим выжить в данной катастрофе, или же, помогая им выжить, готовность одновременно должна про­кладывать дорогу последующему восстановлению разрушенной экономики?

4)"эффективное реагирование "

Эффективность организации и поставок казалось бы являются очевидными критериями эффективности готовности. Систематическое планирование, правильно проводимое распределение, четко очерченные обязанности - все это очень важно. Однако, слишком часто чрезвычайные ситуации порождают хаос. Наи­лучшие планы могут ослабить хаос, но не могут его уничтожить. Насколько толь­ко возможно, планы по готовности должны предвидеть источники хаоса; кроме того, нужно заранее продумать, какие шаги следует предпринять, если планы про­валятся. Критерий эффективности становится особенно важным, когда речь идет о распределении. Ключ к эффективности - это способность доставки необхо­димой помощи наиболее уязвимым группам людей. Слишком часто случается, что гуманитарная помощь - как продукты питания, так и другие предметы первой не­обходимости, прибывают на место катастрофы, а там не оказывается такой си­стемы, которая гарантировала бы, что их получат те, кто в них больше всего нуж­дается. В конечном счете, наиболее важной проверкой эффективности является то, что нуждающимся людям оказывается адекватная помощь.

Составляющие готовности

Готовность складывается из девяти основных компонентов, которые образуют основу для национальной стратегии готовности.

Оценка уязвимости

Фундаментом всех аспектов управления в чрезвычайных ситуациях является ин­формация. Это кажется очевидным, и в то же время это как раз тот момент,

который часто игнорируют. Руководитель группы по управлению в чрезвычайных си­туациях может знать, что тот или иной географический регион или та или иная группа населения подвержены воздействию внезапной или медленно надвигающейся опасности. Тем не менее, на практике, пока не принято решение о систематическом сборе информации и ее оценке, этот руководитель будет работать в информационном вакууме. Производить оценку уязвимости и собирать соответствующий материал - это один из путей, который ведет к созданию инструмента по управлению в чрезвычайных ситуациях.

Планирование

Все действия, направленные на обеспечение готовности, в конечном счете выли­ваются в планы, которые затем обсуждаются и претворяются в жизнь. Сами планы будут описаны в связи с другими компонентами системы готовности.

Организационная структура учреждений и управление

Координированная система готовности и реагирования является предпосылкой любого плана готовности. Любое системное построение зависит от традиций и структуры правительства в конкретной стране. Без обеспечения "горизонтального координирования" на уровне центрального правительства между министерствами и ведомствами, а также "вертикального координирования" между центральными и местными органами, план быстро распадается на части. Поэтому нужен специаль­ный орган для принятия решений, комитеты в министерствах для координиро­вания плана, специальные центры в каждом министерстве, ответственные за пре­творение плана в жизнь и за связь, а также региональные структуры и структуры на уровне органов местного управления для претворения плана в жизнь на местном уровне.

Информационные системы

План подготовительных мероприятий должен иметь систему информации. Для медленно надвигающихся катастроф она будет складываться из процесса сбора информации и системы наблюдения для обновления информации о возможном начале катастрофы и своевременном предупреждении. Для внезапно наступающих катастроф должна быть аналогичная система для прогнозирования катастрофы, предупреждения населения и получения информации о ходе эвакуации.

Ресурсы

Ясно, что потребности в чрезвычайных ситуациях будут зависеть от типа опасностей, и их соответствия планам подготовительных мероприятий. Эти потребности должны быть четко определены и должны охватывать все аспекты оказания гума­нитарной помощи и восстановления экономики. Диапазон первостепенных нужд очень велик, чтобы перечислить их все в данном пособии; в следующем списке приводятся наиболее важные из них:

- жилье;

- медикаменты;

- продукты питания;

- дополнительные продукты питания;

- системы связи;

- транспорт и организация поставок;

- наличие работников для оказания срочной помощи;

- оборудование и гигиена.

Системы предупреждения

Система предупреждения может спасти много жизней в большинстве типов внезапно наступающих катастроф. Будучи должным образом, оповещено о надвигающейся катастрофе, население может либо избежать ее, либо принять меры по уменьшению опасности. В то же время, необходимо принять во внимание, что та­кие системы связи, как телефон или факс, могут оказаться недоступными или откажут в момент широкомасштабной катастрофы. Планировать систему пред­упреждения следует начинать исходя из этого допущения. Обдумать, какие типы оборудования смогут понадобиться, и какие смогут лучше противостоять ката­строфе в случае выхода из строя проводов и телефонных станций. Планы по го­товности должны предусмотреть возможность доступа к альтернативным систе­мам связи в сети полиции, армии и правительства.

Предупреждение имеет решающее значение также при медленно надви­гающихся катастрофах и при перемещении населения. В этом случае его называют ранним предупреждением, и оно имеет дело с информацией и ее распространением. относительно либо своевременного оповещения о надвигающемся кризисе в запасах продовольствия либо относительно подготовки к миграции людей или предотвращения насильственной миграции.

Механизмы реагирования

Последним пробным камнем для плана является эффективность реагирования на предупреждения и на разразившуюся катастрофу. На определенном этапе процес­са предупреждения потребуется мобилизовать различные виды реагирования. Поэтапность действий реагирования становится важным фактором в составлении плана готовности.

Просвещение и обучение населения

Насколько только возможно, план подготовительных мероприятий к катастрофе должен предугадывать, что именно потребуется для действий или для реагирования на предупреждения и во время операций по оказанию первой помощи. Этот момент - предугадывания и предвосхищения потребностей - является централь­ным в плане готовности. Кроме того, в плане должны быть оговорены и те пути, которые могут обеспечить удовлетворение этих потребностей. И все же процесс окажется эффективным лишь в том случае, если те, ради которых все эти действия предпринимаются, знают, что делать во время катастрофы и чего от нее ожидать. Поэтому в качестве существенной части плана в него включено обучение тех, кому угрожает опасность. Существует много форм такого обучения, к примеру:

1. Обучение в школах для детей и молодежи с акцентом на то, какие действия следует предпринимать в случае угрозы катастрофы (например, во время подземных толчков);

2. Специальные курсы обучения, рассчитанные на взрослое население и организованные либо как самостоятельные курсы, либо на базе существующих программ типа "Профилактика заболеваний" или "Здоровье матери и ребенка";

3. Программы обучения сельского населения, предназначенные для инструктирования работников на местах, снабжения их необходимой информацией и подго­товки их к выполнению тех задач, которые им придется взять на себя во время чрезвычайных ситуациях;

4. Информирование населения через средства массовой информации, будь то телевидение, радио или печатный орган, не может сравниться по силе воздействия с непосредственным общением с инструктором. Тем не менее, при разумной презентации средства массовой информации могут оказаться полезным дополнением к процессу обучения, охватывающему широкие массы населения.

Учения

Подобно тому, как военные маневры не могут отобразить реальность битвы, ре­петиции готовности к катастрофе не могут представить операции по оказанию первой помощи во всей их динамике и отобразить тот хаос, который будет царить на самом деле. Тем не менее, этот факт не может служить оправданием тому, что таких учений проводить не надо. Репетиции не только помогут лучше сопоставить различные учебные программы, они проверят всю систему в целом и, возможно, обнаружат в ней пробелы, которые при других обстоятельствах оказались бы незамеченными.

Готовность к медленно надвигающейся или внезапно наступающей катастрофе

Действия по готовности к медленно надвигающимся катастрофам часто отлича­ются от действий, предпринимаемых при внезапных катастрофах. Медленно на­двигающиеся катастрофы могут потребовать более активного вмешательства со стороны планирующих органов, особенно для контролирования действия систем раннего предупреждения на случай надвигающегося голода, войн и гражданских распрей. Реагирование на эти опасности, о которых люди были своевременно предупреж­дены, можно рассматривать как продолжение фазы готовности.

Готовность к внезапным катастрофам включает контролирование прогно­зов и предупреждений о катастрофах, которые могут произойти в ближайшие дни и часы. Чрезвычайная ситуация может сложиться очень быстро и находиться в зависимости от комплекса мер, процедур и ресурсов отличных от тех, которые бывают задействованы при медленно надвигающихся катастрофах.