Вопросы законодательного регулирования
социальных проблем Севера
Законодательное регулирование в области социальной защиты граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, осуществляется следующими нормативно-правовыми актами: Закон Российской Федерации от 19.02.93 № 000-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» от 01.01.2001 г. № 000-1; Трудовой кодекс Российской Федерации, рядом федеральных законов по вопросам пенсионного обеспечения.
Данными нормативными актами установлены гарантии и компенсации в области:
трудовых правоотношений (доплата районного коэффициента и процентной надбавки к заработной плате, выплата пособий по безработице с учетом районного коэффициента, предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска);
защиты прав детей, женщин;
пенсионного обеспечения;
защиты коренных малочисленных народов Севера.
Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесен ряд изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».
Эти изменения существенно ухудшили правовое положение граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
1. Целью Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (далее – Закона), как записано в его преамбуле, является предоставление государственных гарантий и компенсаций по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера.
В соответствии с законом государство гарантирует такое возмещение всем гражданам, работающим на Севере, и в одинаковых размерах для данной территории, поскольку они находятся в одинаково неблагоприятных природно-климатических условиях. Данный подход социально и экономически обоснован, поскольку позволяет обеспечить равенство прав граждан и воспроизводство их рабочей силы на минимально допустимом уровне. Назначение данного возмещения аналогично цели установления минимального размера оплаты труда, который гарантируется всем гражданам в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации.
Законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в Закон Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» была введена новая система предоставления гарантий и компенсаций, которая предусматривает их установление отдельно для работников организаций, финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также из средств организаций, не относящихся к бюджетной сфере (ст. ст. 1, 3, 4).
Этим создана многоуровневая система предоставления гарантий и компенсаций. В результате может сложиться положение, что граждане, работающие в одинаковых условиях, будут получать совершено различные виды и размеры гарантий и компенсаций, что противоречит цели их предоставления.
Таким образом, государство устраняется от выполнения своей социальной функции, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации), что в законе специально подчеркивается исключением в ряде статей из понятия «государственные гарантии и компенсации» слова – государственные.
Также из статьи 4 Закона было исключено важное концептуальное положение, предусматривающее необходимость возмещения работодателю затрат на предоставление государственных гарантий и компенсаций за счет средств соответствующих бюджетов. Хотя данное положение фактически никогда не действовало, однако сама идея необходимости возмещения указанных затрат, являющихся факторами удорожания продукции, имеет важное значение и требует решение данного вопроса путем учета данных факторов в налоговом и бюджетном законодательстве.
2. Во многие статьи Закона внесены изменения, ухудшающие правовое положение граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. В том числе:
полностью исключен раздел IV о регулировании жилищных отношений (право на бронирование жилья – ст. 17, гарантии предоставления жилой площади – ст. 18, право на компенсацию за сдаваемое жилье – ст. 19);
исключена ст. 20, устанавливающая гарантии учащейся молодежи;
исключена ст. 32 о гарантиях медицинского обслуживания (в изменениях в ст. 323 Трудового кодекса Российской Федерации эта гарантия практически ликвидирована);
в ст. 33 изменен порядок предоставления компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, а в ст. 35 компенсации расходов, связанных с переездом (устанавливается гарантированная компенсация таких расходов только для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета);
в ст. 34 предусмотрено, что компенсация расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности к месту отдыха и обратно, будет предоставляться в порядке, размере и на условиях, определяемых Правительством Российской Федерации.
Ухудшение законопроектом правового положения граждан, проживающих на Севере Российской Федерации, противоречит статье 55 Конституции Российской Федерации, где установлено, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Внесенные в указанные статьи изменения уже вызвали ряд негативных последствий в северных регионах.
В частности, исключение из Закона статьи 20, определяющей, что лицам, обучающимся в высших и средних учебных заведениях, профессиональных училищах и школах различного профиля, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, на стипендию начисляются районный коэффициент и процентная надбавка, привело к тому, что на стипендии студентам перестали начислять процентную надбавку.
В результате социальное положение этой категории обучающихся было существенно ухудшено. Это привело к значительному росту социальной напряженности в данной группе населения, о чем свидетельствуют многочисленные обращения профсоюзных организаций и администраций учебных заведений, расположенных в северных регионах.
Таким образом, внесенные изменения в Закон имеют негативные последствия для социально-экономического развития Севера Российской Федерации. Согласно статистическим данным уровень жизни в большинстве северных субъектов Российской Федерации значительно ниже среднероссийского. Изменение системы гарантий и компенсаций повлечет еще большее падение этого уровня, значительное расслоение население по уровню доходов и отток трудоспособного населения из северных регионов.
В области обеспечения прав коренных малочисленных народов Севера действуют три базовых федеральных закона: «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 01.01.01 года , «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 01.01.01 года , «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая 2001 года . Конкретные правовые нормы, касающиеся этих народов, закреплены также в ряде других нормативных актах: в Земельном, Лесном, Налоговом кодексах и федеральных законах о культуре, о языках, о животном мире и т. д.
Однако многие проблемы жизнедеятельности коренных малочисленных народов, в том числе развития традиционных отраслей хозяйствования, до настоящего времени не получили своего законодательного решения, что препятствует преодолению тяжелого социально-экономического кризиса, в котором уже длительное время пребывают эти народы.
Многие нормы основных законов, направленные на обеспечение прав коренных народов, носят декларативный характер и требуют детализации в подзаконных актах. Так, для практической реализации положений Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» статьей 11 этого закона предусматривается утверждение Правительством Российской Федерации положения, регламентирующего режим образования и использования территорий традиционного природопользования. Несмотря на неоднократные обращения в Правительство Российской Федерации палат Федерального Собрания Российской Федерации, органов государственной власти северных регионов, общественных организаций, это положение до настоящего времени не утверждено. Тем самым не только не исполняется Федеральный закон, но и остановлена столь важная работа в субъектах Российской Федерации.
В законодательстве по проблемам коренных малочисленных народов Севера не решены такие правовые и экономические проблемы, как:
- создание условий для традиционного природопользования и приоритетного доступа коренных малочисленных народов Севера к природным ресурсам, необходимым для ведения традиционного уклада жизни;
- предоставления коренным малочисленным народам Севера, ведущим традиционный тип хозяйствования, земельных участков на безвозмездной основе на территориях традиционного природопользования;
- разработка механизмов согласования и принятия нормативно-правовых актов, регулирующих взаимоотношения коренных малочисленных народов Севера с хозяйствующими субъектами, ведущих свою деятельность на территориях традиционного природопользования.
Необходимо ускорить принятие федерального закона «О северном оленеводстве», подготовку нормативно-правовых актов по регулированию морского зверобойного промысла.
Вопросы пенсионного обеспечения северян регулируются следующими федеральными законами: «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 01.01.2001 года , «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 01.01.2001 года , «Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» от 01.01.2001 года .
В связи с принятием Федерального закона «Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» увеличивается базовая часть пенсии всем пенсионерам-северянам, проживающим в северных районах.
Вместе с тем в новом пенсионном законодательстве остался нереализованным ряд ранее данных государством обязательств, при выполнении которых обеспечение северян было бы более высоким.
Речь идет о невозобновлении в новых законах порядка льготного исчисления трудового стажа в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, об исключении из трудового стажа задним числом так называемых «нестраховых» периодов.
Включение в статью 34 Закона нормы, что компенсация расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам осуществляется в порядке, размере и на условиях, определяемых Правительством Российской Федерации привело к тому, что в результате принятия Правительством Российской Федерации постановления от 01.01.2001 г. № 000 об утверждении «Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно», были существенно ограничены возможности пенсионеров-северян на получение компенсации на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно необходимостью выполнения целого ряда необоснованных условий, установленных Правилами.
Это также вызвало многочисленные обращения со стороны государственных и общественных организаций северных регионов, а также жалобы и протесты пенсионеров-северян.
Федеральный закон «Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» не решил проблему пенсионеров-северян при переезде их в другие регионы России, где размер базовой части пенсии определяется без учета районного коэффициента. Это объективно сдерживает выезд нетрудоспособных граждан из северных регионов, в которых содержание и развитие в расчете на них социально-бытовой инфраструктуры обходится дороже, чем те относительно небольшие суммы, которые должны выплачиваться в составе пенсии при выезде из этих районов.
Комитет подготовил проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», суть которого заключается в том, что пенсионерам-северянам должно быть сохранено применение районного коэффициента при исчислении пенсии независимо от места проживания за пределами северных регионов. 26 октября 2005 года данная законодательная инициатива была рассмотрена на 160-м заседании Совета Федерации, поддержана и направлена для рассмотрения в Государственную Думу.
Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов разработаны также другие законопроекты, направленные на устранение данных недостатков Закона, однако законопроекты Правительством Российской Федерации не поддерживаются.
