К вопросу о месте военно-финансового законодательства в структуре военного права

К вопросу о месте военно-финансового законодательства в структуре военного права

, доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета, полковник юстиции

В дореволюционной традиции вопросы организации финансового обеспечения армии относились к военно-хозяйственной проблематике и выступали предметом пристального интереса со стороны как ученых-финансистов, так и представителей военно-административного направления юридической науки.

Один из родоначальников военно-административного направления в российской юриспруденции определял военное хозяйство как часть государственного хозяйства, которое «имеет своим назначением исчисление и расходование необходимых на содержание армии средств. Главная его задача состоит в обеспечении армии всеми предметами довольствия наивыгоднейшими для казны способами»[1].

В то же время военное хозяйство как важная отрасль государственного хозяйства рассматривалось как одно из направлений финансовой деятельности государства, регулировавшейся нормами финансового права[2].

вполне обоснованно отмечает, что военное хозяйство — это еще и самостоятельное направление военной науки, у истоков которой стояли , , а также соответствующая учебная дисциплина, читавшаяся в крупнейших военно-образовательных центрах дореволюционной России (Николаевская академия Генерального штаба, Интендантская академия и др.)[3].

Важным признаком финансовой деятельности, осуществляемой государством в интересах обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, является то, что она представляет собой сложный социально-экономический процесс, нуждающийся в правовом закреплении и порождающий юридически значимые последствия. По нашему мнению, понятие финансовой деятельности государства вообще с юридической точки зрения имеет значение лишь в той степени, в какой оно определяется правом как мера дозволенных или предписанных правом действий субъектов, осуществление которой обеспечивается юридическими правами и обязанностями тех лиц, чьих субъективных интересов она может коснуться. Не имеет никакого правового значения «финансовая деятельность», именуемая иногда «фактической, не имеющей правовой формы»[4]. Различного рода технические операции, способные составлять, по мнению ряда авторов, содержание «фактической» финансовой деятельности, для права безразличны.

Очевидно, что финансовая деятельность составляет необходимое и обязательное условие функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и орга­нов, входящих в военную организацию государства. В связи с этим раскрытие содержания данной категории невозможно без комплексного под­хода. Содержание финансовой деятельности определяется целью, т. е. конечным результатом, который предполагается достичь в результате ее осуществления. В свою очередь, поскольку цель определяет только самые общие, главные ориентиры, ее конкретизация происходит в задачах. Задача характеризует будущее состояние, конкретизирует определенную часть цели, представляет собой очередную ступень, этап в ее достижении, она показывает, что необходимо сделать, чтобы достичь намеченной цели. Можно сказать, что задача соотносится с целью как частное с общим. Продолжая логическую цепочку, следует отметить, что цели и задачи конкретизируются в функциях, отражающих и формализующих сущностное предназначение субъекта деятельности.

В связи с вышеизложенным возникает необходимость уяснить соотношение финансовой деятельности, осуществляемой государством в целях обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации необходимыми финансовыми ресурсами, с собственно военной деятельностью. Традиционно отмечается, что главное, основное в оборонной деятельности — это воинская деятельность, которую можно определить как политическую по характеру деятельность государственных органов, обще­ственных организаций, должностных лиц и граждан, направ­ленную в мирное время на обеспечение постоянной боевой готовности Вооруженных Сил, в военное время — на разгром вооруженного противника. В основе воинской деятельности лежат относительно самостоятельные внутренние закономер­ности (развития армии, вооруженной борьбы), что позволяет выделить ее в качественно своеобразную сферу деятельности[5]. При этом в структуре воинской деятельности выделяется воинская деятельность в военно-функциональной сфере, которая как по субъ­екту деятельности, так и по содержанию ее (что наиболее существенно) характерна лишь для такого социального института, каким является армия. Воинская деятельность в данной сфере является воинской деятельностью в узком смысле, поскольку она отражает функции армии, предназна­ченной для ведения вооруженной борьбы[6].

Современные авторы указывают на то, что важнейшей составляющей (как правило, называемой сферой или областью) во­енной деятельности государства является сфера обеспечения обороны страны и безопасности го­сударства военными методами, подготовки и применения в этих це­лях всех элементов военной организации государства; военного строительства; управления Вооруженными Силами Российской Фе­дерации и другими войсками и их всестороннего обеспечения[7]. , отмечая, что общим предметом военного права являются общественные отношения в области военной деятельности государства, выделяет внутри этого предмета группу отношений, складывающихся в сфере обеспечения обороны страны и безопасности государства военными методами и, что особенно для нас важно, управления военной организацией государства и ее всестороннего обеспечения[8]. Приведенные высказывания исследователей проблем военного права в полной мере соответствуют положениям легализованной в России концепции — согласно Военной доктрине Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000) главной целью военно-экономического обеспечения является удовлетворение потребностей военной организации государства в финансовых средствах и материальных ресурсах. При этом к числу основных задач военно-экономического обеспечения отнесено своевременное и в полном объеме финансовое обеспечение решаемых военной организацией государства задач. Таким образом, анализируемый нами вид деятельности, имеющий своей целью обеспечение потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований в финансовых ресурсах, необходимых для обеспечения их боеспособности и боеготовности и соответственно военной безопасности страны, может и должен рассматриваться как обеспечивающий, но от этого не менее значимый, вид военной деятельности государства.

В качестве предмета регулирования комплексных отраслей законодательства в юридической литературе указываются от­расли хозяйства, культурного строительства; определенные сферы государственной, хозяйственной и социально-культурной жизни; определенный вид общественной деятельности[9].

Представляется, что комплексные отрасли законодательст­ва такое же объективное явление, как и отрасли законодатель­ства, адекватные одноименным традиционным отраслям пра­ва, и не могут быть полностью сведены к результатам субъек­тивной деятельности в процессе систематизации. При­мечательно, что первыми на комплексные правовые общности «наткнулись» военные юристы, анализировавшие советское во­енное законодательство. На сессии совета Военно-юридической академии, состоявшейся в 1940 г., констатировался комплекс­ный характер военного законодательства, включающего нормы разноотраслевой принадлежности[10].

В 1947 г. идея комплексных правовых образований на базе нормативно-правового материала о социальном страховании была высказана , различавшим в системе совет­ского права отрасли основные и комплексные[11]. При обсужде­нии теоретических вопросов военного законодательства на сессиях совета Военно-юридической академии в 1954 и 1956 гг. подавляющее большинство военных юристов признали, что советское военное законодательство — комплексная область законодательства[12]. В последующем проблемы комплексных пра­вовых образований активно обсуждались учеными-юристами в связи с хозяйственным правом, а затем «переросли» отраслевой срез дискуссии, поднявшись на общетеоретический уровень.

Обоснованным и весьма значимым для дальнейшего исследования представляется выделение специального предмета военного права, которым являются отношения, тесно увязанные с вышеуказанными отношениями, к которым в качестве примера относит отношения по гражданскому контролю за военной деятельностью государства, в области военно-технического содружества с иностранными государствами и др.[13]

В плане методологии также интересен подход, продемонстрированный применительно к вопросу о предмете науки военного права в современных условиях -Акоповым в рамках «круглого стола» журнала «Государ­ство и право» на тему «Военное право: состояние и перспективы развития», проведенного в 1994 г.[14] -Акопов подчеркнул: «Военно-правовая наука не может замыкаться только на военной проблема­тике, а должна включать исследование правовых аспектов всего круга оборонных вопросов, которыми ни одна другая отрасль право­вых знаний не занимается. То есть ее предметом должны стать и во­просы обеспечения оборонной деятельности государства... Комплексирование предмета исследования позволит системно решать ряд сугубо военных задач — например, комплектование войск, по­ставок...»[15]. Следует, естественно, учитывать, что приведенное положение применено самим автором к военно-правовой науке, отрасли право­вых знаний, предмет которой может и должен быть шире, нежели предмет военного права как отрасли права.

Действительно, паспорт по специальности «Военное право. Военные проблемы международного права» формулирует данную отрасль права следующим образом: «Область науки, изучающая систему установленных государством правовых норм, закрепляющих принципы военного строительства, формы устройства Вооруженных Сил, регулирующих отношения в области их организации, материально-технического обеспечения, управления ими, комплектования личным составом, военной службы, жизни, быта и деятельности войск, определяющих правовой статус военнослужащих, способы обеспечения законности, воинской дисциплины и правопорядка в Вооруженных Силах, а также изучающая военное законодательство зарубежных государств и военные аспекты международного права».

в содокладе «Военно-уголовное законодательство в системе военного права Российской Федерации» на военно-научной конференции на тему: «Современное состояние военного права и его влияние на национальную безопасность Российской Федерации», состоявшейся в Военном университете 21 апреля 2004 г., отмечая, что военное право относится к комплексным отраслям права, определил в качестве его предмета общественные отношения, складывающиеся в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации по обеспечению обороноспособности и военной безопасности государства, регулируемые нормами различных отраслей права[16].

Поскольку система общественных отношений, возникающая в процессе военной деятельности, и составляет военные отношения, которые являются предметом регулирования воен­ного законодательства, постольку на основании осуществленного нами анализа, позволяющего определить место финансовой деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации в системе военной деятельности, а также утверждать о наличии системы норм финансового и военного права, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе и по поводу ее осуществления, мы можем сделать вывод о наличии в системе военного права комплексного институциального образования — военно-финансового законодательства. Однако этот вывод был бы недостаточно обоснован, не воспользуйся мы, помимо юридического, другим не менее значимым, — социологическим, — критерием для выделения этого института. Правовой институт имеет своим предметом определенную разновид­ность общественных отношений, охватываемых конкретной от­раслью права. Таким образом, перед нами возникает задача выявления и анализа предмета правового регулирования, в качестве которого должны, несомненно, выступать общественные отношения, возникающие в процессе и по поводу финансовой деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации. Урегулированные нормами права, эти отношения выступают в качестве военно-финансовых правоот­ношений.

В юридической литературе правоотношение определяется двоя­ко: с одной стороны, это фактическое общественное отношение, которое урегулировано нормой права, с другой — общественное отношение, возникающее в результате воздействия нормы права на фактическое общественное отношение. При кажущемся принципи­альном различии обоих подходов их сторонники делают один общий вывод: правоотношение — это специфический результат воздействия нормы права на фактическое общественное отношение. Это дает основание сделать другой принципиальный вывод: что правоотношение есть форма осуществления права, а не форма права; оно является средст­вом регулирования общественных отношений, а не их регулятором, каковым остается норма права; правоотношение включает управомоченное и обязанное поведение, а не оставляет его за своими пределами[17].

Военно-финансовые отношения представляется возможным определить как военно-экономиче­ские отношения, складывающиеся в процессе создания, распреде­ления и использования стоимости совокупного военного продукта, формирования у субъектов военно-экономической деятельности фондов денежных средств, необходимых для обеспечения военной безопасности государства.

Военно-финансовые отношения представляют собой относительно самостоятельную группу военных отношений и склады­ваются по вопросам организации и осуществления финансовой деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации, которая является их объектом. В данном случае финансовая деятельность в Вооруженных Силах как объект военно-финансового отношения выступает как поведение, действия его субъектов.

Специфические в силу своего предназначения, сферы и условий функционирования военно-финансовые отношения складываются на различных уровнях и между различными субъектами:

— между обществом и структурами военной организации страны по поводу образования фонда денежных средств на оборону и военную безопасность;

— между государством и зарубежными партнерами по поводу военного и военно-технического сотрудничества;

— между государством ­ятиями оборонно-промышленного комплекса по платежам в бюд­жет и финансированию из бюджета;

— между предприятиями оборонно-промышленного комплекса и предприятиями гражданского сектора экономики по поводу рас­четов за поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, необходимых для производства продукции военного назначения;

— между предприятиями оборонно-промышленного комплекса () и работниками, занятыми в сфере оборонного производства;

— между предприятиями оборонно-промышленного комплекса и соответствующими организационными структурами Вооруженных Сил по поводу формирования и оплаты военных заказов;

— в рамках экономики Вооруженных Сил по поводу распределения и использования выделенных ассигнований.

Такая трактовка характерна для раскрытия системы военно-финансовых отношений в целом. Когда же речь идет о военно-финансовых отношениях, возникающих непосредственно в Вооруженных Силах Российской Федерации, объем их несколько сужается. В этом случае в систему военно-финансовых отношений входят отношения, возникающие в процессе образо­вания и расходования субъектами военно-экономической деятельности фондов денежных средств различного целе­вого назначения для удовлетворения потребностей Вооруженных Сил.

Важнейшей составной частью предмета правового регулирования военно-финансовых отношений выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования фондов денежных средств военных организаций и осуществления расходов на оборону, опосредующих сметно-бюджетный процесс и финансовый контроль в Вооруженных Силах, иных войсках и воинских формированиях, а также ответственность за нарушения военно-финансового законодательства. Эти отношения доминируют в системе правового регулирования военно-финансовых отношений, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет правового регулирования военно-финансовых отношений полностью и максимально урегулированы нормами военно-финансового законодательства.

Таким образом, предмет правового регулирования военно-финансовой деятельности можно определить через совокупность возникающих вследствие государственного учреждения, закрепления или регулирования общественных отношений в сфере военно-финансовой деятельности государства .

Детализировать предмет правового регулирования военно-финансовой деятельности можно выделением обособленных групп общественных отношений, возникающих по поводу:

— установления доходных источников фондов финансовых ресурсов, используемых для обеспечения потребностей обороны;

— расходования бюджетных и внебюджетных денежных средств в процессе финансирования Вооруженных Сил Российской Федерации, иных войск и вооруженных формирований;

— определения правового режима фондов денежных средств военных организаций (в том числе и создаваемых за счет внебюджетных источников) и правомочий органов военного управления, воинских частей и учреждений по их формированию и расходованию;

— сметно-бюджетного процесса в Вооруженных Силах;

— осуществления финансового контроля в Вооруженных Силах;

— установления оснований и мер ответственности за нарушения законодательства в процессе осуществления военно-финансовой деятельности в Вооруженных Силах.

Таким образом, представляется возможным утверждать, что военно-финансовые правоотноше­ния — это урегулированные нормами военного и финансового права отношения «власти и подчинения», возникающие в процессе и по поводу военно-финансовой деятельности государства. Военно-финансовым отношениям присущи такие характерные для всех воинских отношений черты, как высокая степень властно­сти и распорядительности, беспрекословность повиновения, повышенная ответственность за правонарушения, наиболее оперативный и дина­мичный характер. Военно-финансовые отношения имеют экономический, преимущественно денежный характер.

Механизм правового регулирования военно-финансовых отношений включает обязывающие юридические нормы, реализацию юридических обязанностей и непосредственно базируется на государственно-властных полномо­чиях государственных органов и воинских должностных лиц. Регулирование военно-финансовых отношений в Вооруженных Силах Российской Федерации характе­ризуется специфическим методом субординации. Военно-финансовые отношения отличаются исчерпывающим характером урегулирования их законом, не допускающим введения в них каких-либо обстоятельств в порядке договоренности между двумя сторонами, например, органом военного управления, выступающим в качестве распорядителя бюджетных средств, и воинской частью — бюджетополучателем, т. е. для регулирования военно-финансовых отношений приме­няется в основном метод законодательного регулирования, исключающий элементы договорного регулирования, кроме особо оговоренных случаев. В военно-финансовых отно­шениях, как и в государственно-служебных, стороны юридически не равны. Субъектами военно-финансовых отношений являются в первую очередь органы военного управления, должностные лица, организующие и осуществляющие в рамках своей ком­петенции военно-финансовую деятельность в Вооруженных Силах Российской Федерации.

Правовые нормы, регулирующие военно-финансовые отношения, являются специальными правовыми нормами, распространяющими­ся на определенный круг специфических субъектов права. Действие указанных норм не может распространяться на иных субъектов, осуществляющих финансовую деятельность.

Система источников, регулирующих отношения, возникающие в процессе и по поводу военно-финансовой деятельности, характери­зуется относительной обособленностью от источников финансового права, в совокупности они образуют единое по предметному содержанию юридическое образование. Нормативные правовые акты, являющиеся источниками военно-финансового законодательства, вместе с тем должны учиты­вать требования актов финансового законодательства. Указанные нормы могут быть названы нормами военного законодательства с определением их предметного содержания, в связи с чем представляется вполне обоснованным использование понятия «военно-финансовое законодательство».

Военно-финансовое законодательство содержит специальные нормы, обусловленные особенностями строительства, жизни и деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, входящие в силу их предметной направленности в систему актов военного законодательства и одновременно финансового законодательства. Военно-финансовое законодательство как комплексный юридический институт входит в систему военного права, представляет собой объ­ективно сложившуюся обособленную группу правовых норм, де­тально регулирующих военно-финансовые отношения и в силу этого характеризуемых относительной самостоятельностью, устойчиво­стью и автономностью функционирования.

[1] Записки военной администрации для военных и юнкерских училищ. Ч. II—IIL. 16-е изд. СПб., 1906. С. 1.

[2] См.: Внутриведомственный финансовый контроль в Российской армии в XIX — начале XX в.: историко-правовое исследование. М., 1999. С. 3—6.

[3] Подробнее по этому вопросу см.: Очерки источниковедения науки военного хозяйства в дореволюционной России. М., 1999 (депонировано в ИНИОН РАН 14.01.1999. № 000).

[4] См. подробнее: Финансовое право России: Учебник. М., 2004. С. 63—64.

[5] См., например: Предмет регулирования советского военного законодательства // Сборник статей Военного Краснознаменного института. М., 1986. № 22. С. 161.

[6] Там же. С. 162.

[7] См., например: , Военное право: Учебник. М., 1998. С. 93.

[8] Военное право: Учебник / Под. ред. , . М., 2004. С. 19.

[9] См.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. М., 1963. С. 239; Отраслевая дифференциация и отраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1976. № 1 и др.

[10] См.: Труды Военно-юридической академии. Вып. 2. М., 1940.

[11] См.: Общественно-экономические типы страхования. М.; Л., 1947. С. 186.

[12] См.: Материалы сессии Совета академии. М., 1954; Труды Военно-юридической академии. Вып. 23. М., 1956.

[13] Военное право: понятие, актуальные проблемы направления исследований // Материалы военно-научной конференции на тему: «Современное состояние военного права и его влияние на национальную безопасность Российской Федерации». М., 2004. С. 6.

[14] «Круглый стол» журнала «Государство и право» по вопросу «Военное право: со­стояние и перспективы» // Государство и право. 1994. № 8—9. С. 3—42.

[15] Тер- Военное право: состояние и перспективы // Государство и право. 1994. № 8—9. С. 23.

[16] Военно-уголовное законодательство в системе военного права Российской Федерации // Материалы военно-научной конференции на тему: «Современное состояние военного права и его влияние на национальную безопасность Российской Федерации». С. 86—87.

[17] Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 16—21, 34 и сл.