– руководитель Управления
Федерального казначейства
кандидат экономических наук.
Общественно значимые результаты деятельности Федерального казначейства
2007 год является годом продолжения реализации административной и бюджетной реформ, которые наряду с другими вопросами преследуют цель повышения эффективности сектора государственного управления.
Одним из основных направлений реализации этой цели является внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результаты. Суть системы бюджетирования, ориентированного на результаты, состоит в «распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.»1
Внедрение механизмов системы бюджетирования, ориентированного на результаты, позволит перенести акценты бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами". И в этом аспекте, результаты деятельности администраторов бюджетных средств приобретают особое значение, так как становятся основой для определения их эффективности и результативности.
В настоящее время, в научной литературе и практической деятельности отсутствуют единые подходы к понятиям и порядкам определения эффективности и результативности деятельности сектора государственного управления.
Сектор государственного управления является составной частью государственного сектора экономики и представляющий собой «совокупность всех государственных единиц, функционирующих в стране,… объединяет учреждения и организации, финансируемые из государственного бюджета».2
В интересах данной статьи, под сектором государственного управления, будем понимать всю совокупность бюджетных учреждений выполняющих государственные функции, оказывающих государственные услуги и финансируемых за счет бюджетных средств.
Эффективность и результативность являются экономическими категориями и применяются в основном в реальном секторе экономики.
Так, например, «экономическая эффективность, результативность экономической деятельности, экономических программ и мероприятий, характеризуемая отношением полученного экономического эффекта к затратам факторов, ресурсов, обусловившим получение этого результата, достижение наибольшего объема производства с применением ресурсов определенной стоимости».3 «Результативность управления – степень достижения цели управления, ожидаемого состояния объекта управления… определяется значениями выходных показателей объекта управления»4
Вместе с этим в Бюджетном кодексе РФ дано понятие принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, который «означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.»5
Из анализа приведенных понятий видно, что ключевым в них также являются результаты деятельности. Поэтому, определение общественно значимых результатов деятельности бюджетных учреждений, в том числе, и органов Федерального казначейства, является актуальной задачей.
Обязанности по выполнению государственных функций и оказанию государственных услуг распределены положениями Указа Президента РФ от 09.03 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которыми, в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом: федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности; а федеральное агентство осуществляет функции по оказанию государственных услуг.
Рассматривая полномочия отдельных служб и агентств, можно установить определенные аналогии в их функционале. Так, например, с пунктом 5.4. Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, оно «осуществляет… ведение реестра федерального имущества…»6 А на основании пункта 5.24.1. Положения о Федеральном казначействе оно «ведет реестр государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов». Поэтому, вопрос определения общественно значимых результатов деятельности сектора государственного управления является достаточно сложным, так как, результат деятельности бюджетного учреждения, являясь продуктом его деятельности, не всегда является товаром. Кроме этого, на наш взгляд отсутствует четкое различие между выполнением государственной функции и оказанием государственной услуги на безвозмездной основе. В связи с тем что, обязанности выполнения государственных функций бюджетными учреждениями устанавливаются государством, невозможно их свободное размещение на рынке выполнения функций и оказания услуг. В связи с этим, отсутствуют легальные механизмы внешней (рыночной) и внутренней (государственной) стоимостной оценки результатов выполнения соответствующей государственной функции. Поэтому, определяя перечень результатов деятельности сектора государственного управления, следует руководствоваться тем, что они (результаты) должны быть с одной стороны полезными для государства и общества, то есть являться общественно значимыми, а с другой стороны, что не менее важно, измеримыми.
По нашему мнению понятие эффективности должно применяться к оценке деятельности как отдельного элемента сектора государственного управления (бюджетного учреждения), так и сектора государственного управления в целом, а понятие результативности должно применяться, в основном, к оценке деятельности каждого отдельного работника. Такой подход обусловлен тем, что понятие «эффективность», являясь экономической категорией, позволяет оценивать деятельность бюджетного учреждения с точки зрения стоимостного соотношения полученных результатов деятельности к затратам на его содержание (коэффициент эффективности). Установление пороговых значений коэффициента эффективности должно создавать информационную базу для регулирования затрат на содержание соответствующего бюджетного учреждения. При оценке деятельности отдельного работника бюджетного учреждения корректнее говорить о результативности его деятельности, то есть, о степени реализации им своих функциональных обязанностей. Работник, как правило, не создает конечный продукт, выполняя свои должностные обязанности, он осуществляет свой вклад в деятельность бюджетного учреждения, и сумма вкладов всех работников бюджетного учреждения в совокупности составляет итог выполнения государственной функции.
Поэтому, под эффективностью деятельности сектора государственного управления, и отдельных его элементов в рассматриваемом аспекте следует понимать отношение стоимостного выражения общественно значимых результатов к сумме бюджетных затрат направленных на его функционирование (содержание).
Результативностью деятельности работников сектора государственного управления и отдельных его элементов, является степень выполнения работником своих должностных обязанностей
На основании выработанных подходов к понятиям эффективности и результативности рассмотрим результаты деятельности Федерального казначейства в целях определения их социально значимой составляющей.
Федерального казначейства являются типичным элементом сектора государственного управления, так как, ему присущи следующие признаки:
- функции устанавливаются только государством;
- деятельность финансируется исключительно из бюджета;
- результаты деятельности принадлежат государству и обществу;
- финансовая и имущественная ответственность за результаты деятельности ложится на государство.
Предлагаемая позиция определения перечня общественно значимых результатов деятельности Федерального казначейства основывается на социально-экономической важности этих результатов для государства и общества. Для общества важно знать какую реальную пользу приносит Федеральное казначейство и сколько эта польза стоит для общества (налогоплательщиков). Для государства важно иметь объективную оценку деятельность Федерального казначейства в целях оперативного управления этой системой в интересах осуществления государственной политики. В соответствии с этим подходом, бюджетные полномочия и цели деятельности Федерального казначейства необходимо определить таким образом, чтобы результаты их реализации выражались в измеримых и проверяемых показателях.
По нашему мнению, одним из таких показателей может рассматриваться сумма кассовых поступлений бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, распределенных и учтенных Федеральным казначейством. Такая позиция обусловлена тем, что распределение доходов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, действующим в текущем финансовом году и ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составлению и представлению в Министерство финансов Российской Федерации отчетности о кассовом исполнении федерального бюджета являются исключительными бюджетными полномочиями Федерального казначейства.7
Результаты выполнения этих полномочий, с одной стороны, важны для общества (налогоплательщиков), так как показывают состояние централизованных финансов, долю бюджетов различных уровней, структуру доходов в разрезе видов налогов и т. д., и кроме этого каждый налогоплательщик может установить свое участие в формировании бюджетов. С другой стороны, оказание этой услуги имеет принципиальное значение для экономики государства, так как, является завершающим этапом формирования доходной части бюджетов всех уровней, и является предпосылкой для выполнения расходных обязательств соответствующих публично-правовых образований.
В качестве следующего результата деятельности Федерального казначейства может рассматриваться сумма кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, произведенных и учтенных Федеральным казначейством. Являясь кассиром всех бюджетных учреждений, органы Федерального казначейства, создают и ведут единые казначейские счета, осуществляют кассовые выплаты от имени и по поручению бюджетополучателей и соответствующих финансовых органов. Результаты выполнения этих бюджетных полномочий важны для общества, так как через бюджетные расходы реализуется государственная социальная политика, выплачиваются различные социальные пособия населению, и финансируется социальная сфера. Государство не имеет иных, кроме Федерального казначейства инструментов обеспечения целевого и своевременного доведения бюджетных средств до конкретных получателей, поэтому данный результат деятельности также является общественно значимым.
Важным направлением деятельности Федерального казначейства является осуществление предварительного и текущего контроля за операциями главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета. Федеральное казначейство является барьером для необоснованного списания денежных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств и единых счетов бюджетов. Для общества и государства важно, чтобы были предотвращены риски хищения бюджетных средств и обеспечена их сохранность. Поэтому, на наш взгляд, также уместно говорить о том, что сумма бюджетных средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации в ходе предварительного и текущего финансового контроля от необоснованного и нецелевого использования является общественно значимым результатом деятельности Федерального казначейства.
Ещё одним общественно значимым результатом может рассматриваться сумма бюджетных средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации в результате юридической работы. В настоящее время, юридическая служба Федерального казначейства уполномочена осуществлять правовую защиту интересов казны Российской Федерации в судах страны. Регламентированная и грамотная работа юридической службы Федерального казначейства, с одной стороны, способствует удовлетворению законных требований физических и юридических к казне Российской Федерации, а с другой стороны, является барьером для незаконного изъятия средств из бюджетной системы. Этим на наш взгляд и определяется общественная и государственная значимость результатов этой деятельности Федерального казначейства.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Бюджетный кодекс РФ.
2.Постановление Правительства РФ от 01.01.2001г. № 000 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
3. Постановление правительства РФ «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом».
4. Постановление Правительства РФ от 01.01.2001г. № 000 «О Федеральном казначействе».
5. Большой экономический словарь/ Под. Ред. . – 6-е изд., доп. – М.: Институт новой экономики, 2004. – 1376с.
1 Постановление Правительства РФ от 01.01.2001г. № 000 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»
2 http://www. nwapa. *****/
3 Большой экономический словарь/ Под. Ред. . – 6-е изд., доп. – М.: Институт новой экономики, 2004. – 1376с. Стр. 1347
4 Там же. Стр.942
5 Бюджетный кодекс РФ. Статья 34
6Постановление правительства РФ «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом»
7 Бюджетный кодекс РФ. Статья 166.1
