Обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетной и налоговой политики
Нормативно-правовое обеспечение формирования модели управленческого процесса «Обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетной и налоговой политики»
- Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. - ФЗ);
- распоряжение Правительства Российской Федерации -р «О концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006 – 2008 годах и плане мероприятий по ее реализации»;
- Устав муниципального образования города Казани, утвержден решением Представительного органа муниципального образования г. Казани от 01.01.2001 №3-5;
- решение Казанской городской Думы от 01.01.2001 №4-2 «О регламенте Казанской городской Думы»;
- решение Казанской городской Думы от 01.01.2001 №28-12 «О положении о муниципальном финансовом контроле в городе Казани»;
- решение Казанской городской Думы от 01.01.2001 №7-9 «О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Казани».
Описание исходной модели управленческого процесса «Обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетной и налоговой политики»
Одним из способов повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления является совершенствование системы разработки и контроля за реализацией нормативных правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики, прогнозирование влияния принимаемых актов на процессы формирования и исполнения бюджета.
На сегодня в практической деятельности Исполнительного комитета города Казани в сфере принятия и реализации нормативных правовых актов по вопросам бюджетной и налоговой политики используются отдельные механизмы, направленные как на детальный анализ принимаемых актов, так и на оценку последствий их принятия. В частности, в соответствии с требованиями федерального законодательства, муниципальных правовых актов города Казани обеспечивается проведение публичных слушаний по проекту бюджета города Казани и отчету о его исполнении. Проведение публичных слушаний является действенным механизмом, позволяющим оценить реальные потребности населения и правильность проведения бюджетной политики.
Дополнительно в качестве общепринятых механизмов контроля качества принимаемых муниципальных правовых актов можно обозначить процедуры прохождения внутреннего согласования проектов нормативных актов, а также последующий финансовый контроль, проводимый в соответствии с решением Казанской городской Думы -12 «О положении о муниципальном финансовом контроле в городе Казани».
В целях повышения качества нормотворческого процесса в 2006 году проведена экспертиза проектов решений о бюджете. Так, при принятии решений о бюджете на 2007 год, были представлены в Казанскую городскую Думу экспертные заключения, подготовленные представителями Казанского государственного финансово-экономического института и Казанского государственного университета им. В.И. Ульянова-Ленина. Экспертиза проекта бюджета проводилась на предмет соответствия требованиям действующего бюджетного законодательства, а также сравнения основных параметров проекта принимаемого бюджета с ранее принятыми аналогичными решениями, поэтому можно сделать вывод, что экспертные заключения носят исключительно сравнительно-правовой характер.
Оценка финансовых последствий принимаемых решений в сфере бюджетной и налоговой политики проводится в рамках процедуры принятия решения Казанской городской Думой. Так, в соответствии со статьей 11 решения Казанской городской Думы от 01.01.2001 №4-2 «О регламенте Казанской городской Думы» в случае, если реализация проекта решения требует материальных затрат, то субъектом правотворческой инициативы в обязательном порядке представляется финансово-экономическое обоснование принятия этого решения. Оценка фактических финансовых последствий принимаемых решений по вопросам бюджетной и налоговой политики проводится исключительно в рамках утверждения отчета об исполнении бюджета.
В 2006 году было принято 13 решений Казанской городской Думы по вопросам бюджетной и налоговой политики, в 2007 году на момент разработки Программы – 10 решений. Сведения о решениях в области бюджетной и налоговой политики, принятых в последнем финансовом году, представлены в аналитической таблице.
АНАЛИТИЧЕСКАЯ ТАБЛИЦА
«Обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетной и налоговой политики»
Общее количество решений в области бюджетной и налоговой политики | Из них, количество прошедших независимую экспертизу | Из них, количество опубликованных в сети Интернет экспертных заключений до их утверждения | Финансовые последствия реализации решения | Наличие порядка проведения экспертизы | |
2006 год | 13 | 1 | - | Реализация полномочий, закрепленных за городским округом. Обеспечение поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджет города Казани в сумме 6 283,1 млн. руб. (с учетом доходов, полученных от продажи земли и акций). Темп роста к уровню 2005г,1 % | нет |
2007 год | 10 | 1 | - | Обеспечено поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджет г. Казани за 1 п/г 2007 г. в объеме 3 660,7 млн. руб. Исполнение бюджета составило 115% | нет |
2008 год (прогноз) | 11 | 11 | 11 | - | да |
Таким образом, анализ исходного состояния реализации управленческого процесса «Обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетной и налоговой политики» позволил выявить следующие моменты:
- в целом практика проведения публичной независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики, а также механизмов внешнего экспертного контроля за качеством принимаемых решений отсутствует;
- процедура проведения публичной независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики не предусмотрена муниципальными правовыми актами города Казани;
- опыт проведения независимой экспертизы проекта бюджета носит разовый характер, подготовка отдельных экспертных заключений не позволяет сформировать единую позицию экспертов;
- оценка фактических финансовых последствий и влияния на бюджет принимаемых муниципальных правовых актов носит выборочный характер.
Обоснование необходимости формирования модели управленческого процесса «Обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетной и налоговой политики»
Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов местного самоуправления (распоряжение Правительства Российской Федерации -р «О концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006 – 2008 годах и плане мероприятий по ее реализации»). Задачи повышения эффективности управления муниципальными финансами делают необходимым расширение функций независимой экспертизы в области расходования бюджетных средств путем подтверждения финансовой отчетности органов исполнительной власти с выражением независимого экспертного мнения относительно его достоверности, а также экспертизы систем внутреннего контроля и результативности управления муниципальными финансами.
Реализация Программы по блоку мероприятий «Обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетной и налоговой политики» позволит обеспечить внедрение в практику деятельности механизмов публичной независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов по вопросам бюджетной и налоговой политики.
Построение модели управленческого процесса «Обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетной и налоговой политики»
1 звено управленческого процесса
На первом этапе реализации Программы необходимо провести оценку фактических финансовых последствий реализации решений в области бюджетной и налоговой политики, принятых в 2006, 2007 годах и текущем финансовом году. В частности, планируется провести оценку фактических финансовых последствий решений о бюджете, о внесении изменений и дополнений в действующую редакцию бюджета, решений в сфере налоговой политики и иных правовых актов, предусматривающих изменение доходно/расходной частей бюджета.
Анализ возможных альтернатив
Наименование управленческого звена | Возможная альтернатива | Оценка возможной альтернативы | Оценка предлагаемого способа построения модели управленческого процесса | Обоснование целесообразности применения выбранного способа построения модели управленческого процесса |
1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
Проведение оценки фактических финансовых последствий реализации решений в области бюджетной и налоговой политики, принятых в последнем отчетном финансовом году 1 | 1.Охватить анализом финансовые последствия принятых решений Казанской городской Думы в области бюджетной и налоговой политики за 2007 год | Проведенный анализ позволит оценить фактические результаты принятия решений за 2007 год | Не предлагается | Не предлагается |
2.Охватить анализом финансовые последствия принятых решений Казанской городской Думы в области бюджетной и налоговой политики за 2006 - | В связи с тем, что оценить финансовые последствия принятия решений в области бюджетной и налоговой политики, принятые в 2007 | Предлагается к реализации | Применение данного способа реализации мероприятия позволит сформировать полный отчет о финансовых последствиях реализации решений в области | |
2 | 3 | 4 | 5 | |
2007 годы | году, не всегда возможно (эти акты только приняты и для оценки фактических финансовых последствий реализации решений необходим как минимум один год их действия), предлагается оценивать также и финансовые последствия решений, принятых в 2006 году | бюджетной и налоговой политики, принятых за последние два отчетных года |
Промежуточный результат
В результате проведения оценки фактических финансовых последствий реализации решений в области бюджетной и налоговой политики будут сформированы аналитическая записка, статистические и табличные материалы, отражающие итоги реализации решений Казанской городской Думы в области бюджетной и налоговой политики за 2006, 2007 и текущий финансовый год.
2 звено управленческого процесса
По итогам проведения оценки и обобщения фактических финансовых последствий принятых решений планируется закрепить обязательность осуществления процедур проведения публичной независимой экспертизы (немуниципальные, общественные и научные организации) проектов решений в области бюджетной и налоговой политики. Предполагается, что в обязательном порядке процедуру публичной независимой экспертизы будут проходить следующие проекты решений Казанской городской Думы:
- о бюджете города;
- о внесении изменений и дополнений в бюджет города (предполагающие изменение доходов/расходов бюджета);
- об отчете исполнения бюджета города;
- о бюджетном процессе в городе;
- о местных налогах и сборах;
- иные нормативные акты, влияющие на изменение доходной/расходной частей бюджета города.
Установление обязательности проведения публичной независимой экспертизы данных правовых актов дополнительно повлечет необходимость изменения действующего регламента Казанской городской Думы в части закрепления требования об обязательном предоставлении заключения о проведении экспертизы к проекту рассматриваемого решения.
Анализ возможных альтернатив
Альтернатива при реализации 2 звена управленческого процесса определяется в перечне муниципальных правовых актов, по которым в обязательном порядке проводится обязательная публичная независимая экспертиза. Установление такого перечня необходимо в целях выполнения требований, установленных приказом Министерства финансов Российской Федерации «О проведении в 2007 году отбора муниципальных образований для распределения субсидий на реформирование муниципальных финансов».
Промежуточный результат
По итогам реализации звена управленческого процесса будет принят муниципальный правовой акт, устанавливающий обязательность проведения публичной независимой экспертизы правовых актов в области бюджетной и налоговой политики.
3 звено управленческого процесса
На данном этапе реализации мероприятия планируется разработать порядок проведения публичной независимой экспертизы проектов решений в области бюджетной и налоговой политики. Предполагается, что проведение независимой экспертизы будет осуществляться специально созданным экспертным советом, в состав которого будут привлечены представители юридических, экономических и научных организаций, эксперты в области финансовых и бюджетных отношений, а также представители общественных объединений. В рамках данного порядка под публичной независимой экспертизой проектов муниципальных правовых актов по вопросам бюджетной и налоговой политики понимается компетентное исследование, требующее специальных знаний, осуществляемое специалистами в соответствующей области и содержащее обоснованные выводы о возможных последствиях принятия и воздействия на социально-экономические, политические процессы в обществе, конкретного муниципального правового акта, представляющего общий, публичный интерес. По итогам проведения экспертизы экспертный совет должен будет представить согласованное экспертное заключение, содержащее:
- заключение о соответствии (не соответствии) проекта решения Казанской городской Думы законодательству Российской Федерации и нормативно-правовым актам Республики Татарстан;
- заключение о целесообразности (нецелесообразности) принятия проекта решения с экономической точки зрения, а также ожидаемые финансовые последствия реализации проекта решения, в случае его принятия Казанской городской Думой;
- заключение о возможных социальных последствиях принятия правового акта;
- рекомендации о принятии/отклонении предлагаемого проекта муниципального правового акта.
Анализ возможных альтернатив
Наименование управленческого звена | Возможная альтернатива | Оценка возможной альтернативы | Оценка предлагаемого способа построения модели управленческого процесса | Обоснование целесообразности применения выбранного способа построения модели управленческого процесса |
1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
Утверждение муниципального правового акта о порядке проведения публичной независимой экспертизы проектов решений в области бюджетной и налоговой политики 1 | 1. Формализация существующего порядка путем внесения изменений в решение Казанской городской Думы от 01.01.2001 №7-9 «О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Казани», устанавливающих перечень решений, которые в обязательном порядке должны рассматриваться на публичных слушаниях | Позволит проводить обязательные публичные слушания по следующим видам проектов решений Казанской городской Думы: - о бюджете города; - о внесении изменений и дополнений в бюджет города; - об отчете исполнения бюджета города; - о бюджетном процессе в городе; - о местных налогах и сборах | Не предлагается | Не предлагается |
2. Введение процедуры проведения | Привлечение независимых организаций для | Не предлагается | Не предлагается | |
2 | 3 | 4 | 5 | |
публичной независимой экспертизы проектов решений Казанской городской Думы по вопросам бюджетной и налоговой политики путем привлечения к проведению экспертизы независимых научно-исследовательских организаций, либо консультационных организаций на основе конкурса в соответствии с Федеральным законом от 01.01.2001 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» | проведения экспертизы правовых актов является нецелесообразным в связи с необходимостью расходования дополнительных бюджетных средств на проведение экспертизы | |||
3. Закрепление процедуры проведения публичной независимой экспертизы путем привлечения отдельных экспертов | При такой процедуре Экспертный совет не создается. Каждый эксперт дает свое отдельное заключение на проект решения Казанской городской Думы | Не предлагается | Не предлагается | |
4. Закрепление процедуры проведения публичной независимой экспертизы путем создания и регламентации деятельности специально созданного экспертного совета | Экспертный совет рассматривает все проекты решений Казанской городской Думы в области бюджетной и налоговой политики | Предлагается к реализации | Применение такого способа реализации мероприятия является наиболее удобным с точки зрения расходования ресурсов органов местного самоуправления при проведении публичной независимой экспертизы в области бюджетной и налоговой политики |
Промежуточный результат
По итогам реализации звена будет разработан порядок проведения публичной независимой экспертизы проектов решений в области бюджетной и налоговой политики.
4 звено управленческого процесса
По итогам разработки и принятия правовой базы, регулирующей процесс проведения публичной независимой экспертизы по вопросам бюджетной и налоговой политики, планируется осуществить практическую реализацию муниципальных правовых актов, принятых в рамках реализации мероприятия, а также обеспечить публикации в средствах массовой информации и (или) в сети Интернет на официальном портале Мэрии города Казани - http://***** результатов публичной независимой экспертизы проектов решений Казанской городской Думы в области бюджетной и налоговой политики (экспертных заключений) до их утверждения.
Промежуточный результат
Опубликованные в средствах массовой информации и сети Интернет экспертные заключения экспертного совета по проведению публичной независимой экспертизы правовых актов в области бюджетной и налоговой политики.
РЕЗУЛЬТАТ ПОСТРОЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
«Обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетной и налоговой политики»
По результатам построения модели данного управленческого процесса планируется достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором в последнем отчетном году и за отчетный период текущего финансового года все проекты правовых актов в области бюджетной и налоговой политики прошли обязательную публичную независимую экспертизу.
Таким образом, формирование управленческого процесса «Обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетной и налоговой политики» и достижение планируемого результата по итогам реализации первого и второго этапов Программы реформирования муниципальных финансов можно представить в виде следующего графика.
Оценка рисков создания и внедрения модели управленческого процесса «Повышение доступности и прозрачности сведений о собственности муниципального образования»
I. Среди внешних рисков выделяется юридический риск, который может проявиться в изменении основных направлений развития законодательства в сфере раскрытия информации в области бюджетной и налоговой политики, путем изменения соответствующего федерального законодательства. Однако этот риск по степени вероятности является маловероятным, так как Российская Федерация только в начале пути к раскрытию информации в области бюджетной и налоговой политики. Но этот риск будет иметь максимальное влияние в случае, если возникнет.
II. В качестве внутренних рисков предлагаются следующие риски.
1. Административный риск, проявляющийся в несогласованности деятельности органов местного самоуправления друг с другом и с созданным в соответствии с программой Экспертным советом, что в итоге может привести к несоблюдению сроков подготовки экспертных заключений, к усложнению процедуры принятия решений по бюджетной и налоговой политике. Вероятность возникновения таких рисков оценивается как вероятные. Этот риск имеет средний показатель влияния, так как в случае несогласованности в деятельности органов местного самоуправления происходят несоблюдения сроков принятия нормативных актов, понижение их качества, что в итоге может привести к отрицательной оценке решений со стороны экспертного совета.
2. Риск ненадлежащего проведения публичной независимой экспертизы проектов решений Казанской городской Думы по вопросам бюджетной и налоговой политики. Этот риск является «вероятным» и имеет высокую степень влияния.
Таблица оценки рисков создания и внедрения модели управленческого процесса
Вид риска (кратко) | Оценка риска по вероят - ности возникновения | Оценка риска по степени влияния | Индекс риска | Оценка риска по степени воздействия | Оценка риска по уровню риска | Способ обработки риска |
Юридический риск | 40% | 0,5 | 20% | Умеренный | Оправданный | Смягчение |
Администра - тивный риск | 60% | 0,3 | 18% | Умеренный | Оправданный | Смягчение |
Риск ненадлежащего проведения публичной независимой экспертизы | 60% | 0,4 | 24% | Существенный | Недопустимый | Защита |
Механизм минимизации рисков и устранения возможного их негативного влияния
Таким образом, административный риск является умеренным и оправданным. Для минимизации возможных потерь от этого риска необходимо в разработанном порядке проведения публичной независимой экспертизы проектов решений Казанской городской Думы четко прописать процедуру такой экспертизы, установить сроки, в течение которых будет проводиться экспертиза, а также лица, ответственные за организацию проведения экспертизы, и их ответственность в случае неисполнения, либо ненадлежащего исполнения порядка проведения публичной независимой экспертизы проектов решений в области бюджетной и налоговой политики.
Второй риск – юридический – также является умеренным и оправданным. Этот риск является объективным, т. е не зависящим от деятельности органов местного самоуправления города Казани, поэтому минимизировать его в сложившихся условиях невозможно.
Риск ненадлежащего проведения публичной независимой экспертизы в области бюджетной и налоговой политики является существенным и недопустимым. Минимизация этого риска возможна путем привлечения в качестве членов Экспертного совета представителей общественности, имеющих высокую репутацию в экономической и юридической науке.
