[1]
Законопроектная деятельность Правительства: современное состояние и перспективы
Правительство является центральным звеном механизма исполнительной власти в России, что указывает на необычайно обширный круг полномочий данного органа: организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществление регулирования в социально-экономической сфере, обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельности ее органов, формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации [2]. Представляется, что обеспечение выполнения поставленных в названном нормативном акте задач возможно лишь при деятельном участии центрального органа исполнительной власти в законотворческой деятельности государства. Так, ст. 13 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» содержит указание на данное полномочие Правительства – реализацию предоставленного ему права законодательной инициативы.
Терминологическое словосочетание "законодательная инициатива" достаточно широко используется в литературе и давно употребляется в законотворческой практике, однако на сегодняшний день отсутствует юридически четкая дефиниция этого понятия, его существенных свойств, элементов содержания. Следует отметить, что со стороны юристов делалась попытка определения законодательной инициативы посредством законодательных норм. Впервые она была предпринята авторами законопроекта "О порядке реализации права законодательной инициативы". Под законодательной инициативой в проекте предлагалось понимать "гарантированную Конституцией Российской Федерации возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов" [3]. предлагает считать правом законодательной инициативы гарантированную Конституцией Российской Федерации возможность вносить в Государственную Думу проекты законов, подлежащие обязательному рассмотрению на её заседаниях [4].
Однако, на наш взгляд, и первое, и второе определение являются не вполне четкими. В них основной акцент сделан на праве внесения проекта в законодательный орган, при отсутствии указания на корреспондирующую определяемому праву обязанность законодательного органа создавать условия осуществления этого права.
Предлагаю считать правом законодательной инициативы установленную и гарантированную Конституцией Российской Федерации возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов и корреспондирующую ей обязанность государства .
Согласно п. 83 Регламента Правительства Российской Федерации Правительство, реализуя право законодательной инициативы, рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, участвует в законопроектной деятельности палат Федерального Собрания, а также Президента Российской Федерации [5].
Ориентируясь на данные, представленные А. Лотаревым, каждая вторая инициатива принадлежит депутатам Государственной Думы, на долю Президента и Правительства России соответственно приходится 7% и 23% [6], невольно отмечаешь невысокую активность Правительства Российской Федерации в вопросе законодательной инициативы. Тем не менее, отмечает, что данная характеристика имеет тенденцию к позитивным изменениям: «Однако в настоящее время эти пропорции изменяются в сторону более активного участия Правительства в законотворческой деятельности. Уже сейчас Правительство выходит в лидеры по законодательным инициативам» [7]. Действительно, Правительство должно в большей степени реализовывать свое право участия в законотворческой деятельности, поскольку данный орган исполнительной власти обладает всей полнотой информации о состоянии экономики, социальной сферы, нужд вооруженных сил и внутренних войск и иных областей политико-социальной сферы. Достаточно четко данная мысль прозвучала в диссертационном исследовании : «На стадии законодательной инициативы … осуществляется объективация наиболее значимых интересов, нуждающихся в реализации». [8]
Следует отметить также довольно высокую результативность прохождения через парламент именно правительственных законопроектов. Из 60 зарубежных государств в 42 парламенты одобряют от 90 до 100% законопроектов, в 9 - от 80 до 89%, в 4 - от 70 до 79% законопроектов [9], можно сделать вывод о том, что в России не самым эффективным образом представлена как раз правительственная законодательная инициатива. Анализируя приведенные цифры, можно предаваться критике, однако не следует забывать и об априори высокой результативности участия Правительства. Я согласна с мнением, высказанным на этот счет , относительно более высокого уровня законодательных инициатив Правительства, в распоряжении которого находится огромный аппарат федеральных органов исполнительной власти, так и широких возможностей влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского «вето» [10]. Так, в целях разработки эффективного механизма подготовки проектов законов, научно-практического обеспечения нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации, а также в связи с возложением на Минюст России координации работы Федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. [11] установлено, что Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по запросам Минюста России: подготавливает аналитические материалы по проблемам правовой политики и рекомендации по совершенствованию законодательства; разрабатывает предложения к планам законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и проводит их экспертизу; проводит экспертизу проектов законов и иных нормативных правовых актов, вносимых в Правительство Российской Федерации; осуществляет экспертизу правовых актов, принимаемых органами Государственной власти субъектов Российской Федерации; участвует в подготовке проектов законов, предусмотренных планами законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации [12]. Таким образом, в основу законопроектной и законодательной деятельности положен принцип, названный Т. Я Хабриевой принципом «рационализированного парламентаризма», предполагающего активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части разработки проектов законов, так и при их прохождении [13].
В настоящее время порядок осуществления права законодательной инициативы на уровне Федерации определяется в основном Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания [14]. Его локальный характер и ограниченные регулятивные возможности объективно не позволяют посредством только регламентных норм урегулировать весь комплекс отношений, складывающихся в процессе реализации права законодательной инициативы. Такая ситуация создает немало сложностей в парламентской практике.
Поэтому обоснованными представляются суждения авторов, отстаивающих необходимость законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы [15]. Можно предположить, что нормативное установление порядка осуществления права законодательной инициативы внесет ясность и стабильность в понимание указанного права, в механизм его функционирования, а также обеспечит полноту регламентации одной из важнейших законотворческих процедур. В науке конституционного права предлагаются способы разрешения соответствующей проблемы.
В частности, многие авторы отмечают необходимость включения в процедуру законотворчества «…не только этапов официального внесения проекта, его обсуждения, принятия и опубликования, но и все этапы предварительной подготовки (в т. ч. прогнозирование и планирование законоподготовительной деятельности)» [16]. Таким образом, проектирование и планирование законоподготовительной деятельности, по мнению ряда ученых, является условием эффективности законотворчества в целом. С этим мнением трудно не согласиться, однако, на наш взгляд, необходимо не только указывать на проблему, но и предлагать пути ее решения. С этой позиции рассматривает вопрос законопроектной деятельности , которая отмечает, что «… Государственная Дума один раз в три года утверждает перспективную комплексную Программу законоподготовительных работ…на основе анализа поступивших предложений» [17].
Однако действующая редакция Регламента Государственной Думы Российской Федерации содержат иные сроки: заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с «…примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию, утверждаемой на одном из ее первых заседаний, с календарем рассмотрения вопросов Государственной Думой на текущий месяц» [18], то есть планирование в данном случае является краткосрочным. Данный способ имеет свое преимущество: в заседаниях прослеживается определенная стабильность по тематике и срокам принятия законопроектов.
Тем не менее, долгосрочные программы в государстве необходимы. Не случайно в 2007 году в России принят Федеральный бюджет не на один год, как это было принято, а на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов [19]. Перспективное планирование является неотъемлемой частью эффективного государственного управления. Но, поскольку роспись расходов государства предлагается рассчитывать заранее, необходимо, на наш взгляд, увеличивать период планирования законопроектной деятельности, так как реализация любого законодательного акта федерального уровня сопряжена с расходами государства.
Возвращаясь к анализу приведенных в теории конституционного права предложений по преодолению данной проблемы, отметим одно из них – сделанное – дополнить Регламент Государственной Думы критериями, на основе которых специализированное структурное подразделение Аппарата Государственной Думы вправе запрашивать у субъектов, направивших предложение, дополнительную информацию о законопроекте, которая должна направляться в десятидневный срок со дня получения запроса [20]. Представляется, что сделанное предложение заслуживает внимания, однако его необходимо расширить. Полагаем, что в обязанности специализированного структурного подразделения Государственной Думы – им является Совет Государственной Думы – должно быть вменено следующее – необходимость взаимодействия с субъектами законодательной инициативы «на перспективу», с установлением периода – за два месяца до окончания периода сессии Государственной Думы. Мы предлагаем ввести обязательную рассылку «бланков законодательной инициативы». В бланках должна содержаться следующая информация:
- наименование законопроекта;
- предмет правового регулирования;
- социально-экономическое обоснование необходимости принятия законопроекта;
- цели и задачи законопроекта;
- обоснование выбора формы проекта закона;
- наименование субъекта, вносящего законопроект.
Информация, отмеченная нами, в расширенном варианте предоставляется в Государственную Думу (ст. 105 Регламента Государственной Думы Российской Федерации), однако ценность сделанного нами предложения в его перспективности – перед очередным сессионными периодом вся полнота информации о законопредложениях должна быть в Совете Государственной Думы. Работу с поступающими «бланками законодательной инициативы» должен будет вести специализированный постоянно действующий орган Государственной Думы, учитывая объем предполагаемой информации.
Таким образом, законопроектная деятельность будет подлежать определенному долгосрочному планированию, что предаст более стабильный характер государству.
1. Аспирант кафедры конституционного права Северо-Осетинского государственного университета им. .
2. Ст. 13 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 01.01.01 г. (в ред. от 01.01.2001 г. ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712; Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1147.
3. Приводится по: Абрамова законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 15.
4. Шувалов Российской Федерации в законотворческом процессе. Дисс… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 19.
5. Постановление Правительства РФ (ред. от 01.01.2001, с изм. от 01.01.2001) "О Регламенте Правительства Российской Федерации и положении об аппарате Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313; // Собрание законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3251.
6. См.: Конфликта нет и стрельбы не будет: Глава думского аппарата Александр Лотарев дал интервью "Российской газете" // Российская газета. 20сентября.
7. Правительство Российской Федерации / Под ред. . М.: Норма, 2005. С. 499 (автор главы ).
8. Зяблова основы законотворчества в современной России: Дисс… канд. юрид. наук. – Владимир, 2004. С. 105.
9. См.: Очерки конституционного права иностранных государств. Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. . М., 1999. С. 188.
10. См. Исаков законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 39.
11. Распоряжение Правительства РФ от 01.01.01 г. «Об институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 42. Ст. 4880.
12. Там же.
13. См.: , Сивицкий собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 12. С. 7; Правительство Российской Федерации / Под ред. . М.: Норма, 2005. С. 149. (автор главы ).
14. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 01.01.2001 г. ГД (ред -4 ГД) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801; Собрание законодательства РФ. 2007. № 26. Ст. 3090.
15. См.: "Предлагаю проект закона...". Право законодательной инициативы. Как его использовать? // Российская Федерация. 1995. № 8. С. 22; Бошно инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. № 2. С. 153.
16. См.: Гулиев эффективности реализации законов как источников конституционного права России // Конституционное и муниципальное право России. 2006. № 9. С. 16; , Анциферова единства законодательной системы Российской Федерации. М., 2005. № 9. С. 13.
17. Орехова: теоретико-правовые аспекты. Дисс…канд. юрид наук. М., 2003. С. 84-85.
18. Ст. 50 Регламента Государственной Думы Российской Федерации.
19. Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 3995.
20. См.: Орехова . работа. С. 85.
