Финансовые основы формирования социально ориентированного бюджета в РФ (стр. 2 )

Чтобы изменить существующее положение общество, прежде всего, должно стать владельцем ресурсов, на которых основывается жизнедеятельность всех его членов. При этом права верховного владельца территории и природных ресурсов целесообразно конституционно закрепить за обществом как за юридическим лицом высшего ранга. Такая конституционная новация создает объективную основу для предоставления всем членам общества равных условий на доступ к природным ресурсам. Только в этом случае рента становится основой для роста социально-экономического потенциала страны. О ней заботился бы каждый житель России, потому что имел бы право на этот доход, а, следовательно, и на рост личного благосостояния.

Подчеркнем, что в настоящее время суммарные расходные потребности консолидированных бюджетов субъектов РФ на реализацию конституционных гарантий, иных социальных благ, а также осуществление горизонтального выравнивания уровня бюджетной обеспеченности населения существенно превышают возможности бюджетной системы. По экспертным оценкам объем финансовой поддержки, выделяемый из федерального бюджета, занижен по сравнению с потребностью по меньшей мере в три раза. При этом финансовая поддержка выделяется из Фонда финансовой поддержки регионов в форме дотаций, а значит, не имеет целевой направленности. Соответственно происходит автоматическое сокращение как средств, выделяемых на реализацию конституционных гарантий, так и средств, необходимых для реализации иных направлений бюджетных расходов. Следовательно, действующий механизм межбюджетных отношений не позволяет обеспечить приоритетность финансового обеспечения прав граждан, гарантированных Конституцией РФ.

Решение проблемы полноценного финансирования конституционных гарантий населения и заключается в национализации рентного дохода, конкретной формой которой является то, что сумма всех рентных платежей будет основой создания общественных фондов потребления РФ, в которых каждый гражданин имел бы равную долю. Последние должны быть отделены от бюджета, сосредоточившись в целевых внебюджетных фондах, субвенции из которых стали бы основой для реализации конституционных прав граждан.

В результате образуется система финансового обеспечения общественных потребностей в виде централизованных фондов денежных средств, образуемых за счет доходов строго целевого назначения (рентных платежей), выплаты из которых будут способствовать росту благосостояния населения, обеспечивая общедоступность и бесплатность различных социальных благ.

Это предполагает разработку и законодательное утверждение стандартов конституционных гарантий, которые по каждому из направлений социальной сферы будут различными. В каждом из этих стандартов следует определить лишь порядок расчета финансовых нормативов, а также формирования и расходования средств целевых внебюджетных фондов.

4. Прогрессия ставок НДФЛ - необходимое условие ликвидации избыточного неравенства населения.

Одна из функций бюджета как экономической категории – социальная – отражает собой объективную потребность государства обеспечить сглаживание различий в уровне и условиях жизни различных групп населения, осуществить корректировку рыночного распределения их доходов за счет бюджетных ресурсов.

Неравенство в доходах – один из обобщающих показателей «качества» социальной функции бюджета, своеобразный индикатор степени эффективности решения комплекса социальных проблем в государстве (уровня жизни населения, воспроизводства человеческого капитала, экономического и репродуктивного поведения населения и т. д.).

Неравенство доходов населения росло с момента провозглашения независимости РФ и продолжает расти. Несмотря на позитивную динамику увеличения средних показателей денежных доходов в благополучные годы, социальная поляризация ввиду форсированного скачка самых высоких доходов не только не уменьшилась, но и продолжала нарастать.

Это во многом объясняется тем, что существующие в стране механизмы формирования и перераспределения доходов населения построены так, что работают в пользу богатых лиц; большая часть совокупного роста этих средств направляется на увеличение доходов наиболее обеспеченных слоев населения, а материальный уровень наименее состоятельных граждан остается практически без изменений. Деформация распределительных механизмов в стране, связанная, прежде всего с чрезмерной концентрацией доходов богатых лиц, достигла уже такого уровня, когда не происходит снижение бедности по мере экономического роста.

В диссертации содержится анализ данных многочисленных исследований в этой области, который подтверждает эту негативную тенденцию.

Раньше в экономической теории преобладал подход, согласно которому в странах, осуществляющих модернизацию экономики, рост неравенства населения неизбежен и представляет собой временное явление. По мере экономического роста показатели неравенства стабилизируются, а затем и снизятся до масштабов, близких к уровню развитых стран, и бедность, в конечном итоге, будет устранена.

В новой концепции Всемирного банка эта точка зрения отвергается: высокое неравенство населения, т. е. выше критического уровня, препятствует экономическому росту и прогрессивным преобразованиям в важнейших сферах деятельности государства.

Дело в том, что различным видам экономического, социального и демографического поведения населения соответствуют определенные функциональные границы или пороговые уровни доходов. Это позволяет не просто фиксировать размеры существующего неравенства населения, но и подразделить его на нормальное и избыточное неравенство с точки зрения осуществимости человеческих возможностей. Неравенство доходов ниже функциональной границы интерпретируется как нормальное, а неравенство доходов выше нее – как избыточное.

В РФ, где избыточные преимущества одних слоев населения обеспечиваются за счет ограничения возможностей более многочисленных других, неравенство объективно препятствует социально-экономическому развитию общества в целом. Закономерным следствием такого положения является то, что общее неравенство значительно превышает нормальное, т. е. имеется высокое избыточное неравенство, которое отражает неспособность государства обеспечивать приемлемый уровень жизни всем группам населения в равной степени.

Более того, прочно утвердившееся к настоящему времени в нашей стране избыточное социально-экономическое расслоение общества еще и поддерживается существующим механизмом налогового регулирования. Именно поэтому традиционные действия властей по увеличению размеров пенсий, МРОТ, заработной платы работников бюджетной сферы не только показывают их устойчиво низкую результативность в решении этой проблемы, т. к. не устраняют причин, ее порождающих, но и сопровождаются огромными финансовыми затратами из бюджетов всех уровней.

Расчеты показывают, что основная проблема неравенства и бедности населения заключается не в недостатке финансовых ресурсов на их устранение, а в несовершенстве механизма распределения и перераспределения бюджетных средств. Поэтому важнейшим направлением совершенствования распределительной функции бюджета является изменение действующего механизма взимания НДФЛ. Без разумного ограничения роста самых высоких доходов в обществе характерное для современных российских реалий предельное неравенство доходов населения будет только постоянно самовоспроизводиться.

В диссертации обосновывается, что в связи с этим целесообразно плоскую шкалу налогообложения НДФЛ заменить на прогрессивную со шкалой от 0% до 45%, когда с увеличением дохода физического лица увеличивается и налоговая ставка в зависимости от размера индивидуального дохода.

Верхний предел этой шкалы соответствует среднему в мировой практике значению. Необлагаемый минимум вводится для освобождения от налогообложения наименее оплачиваемых и наиболее социально незащищенных слоев населения. При этом за его основу следует брать показатель бедности не абсолютной, базирующийся на применяемом в РФ значении прожиточного минимума, а относительной, используемый в странах ЕС, границей которой являются 60% от медианного (среднего) уровня доходов.

Результаты исследования показывают, что введение прогрессивной шкалы НДФЛ приведет к резкому улучшению положения большинства населения страны, а уменьшение темпов роста доходов коснется не более чем 10% и так довольно состоятельных лиц. При таком подходе радикальное снижение показателей неравенства и бедности населения достигается без привлечения дополнительных финансовых ресурсов и без опасности роста инфляции, т. к. общая денежная масса доходов остается неизменной, а меняются только пропорции ее распределения по различным доходным группам.

5. Модификация программно-целевого метода бюджетного планирования в виде системы приоритетных минимальных нормативов.

Для формирования той или иной конструкции государственных финансов в обществе необходимо признание и определение таких национальных потребностей, которые должны быть удовлетворены прежде всего в интересах всего населения.

За весь период существования российского общества структура государственных ассигнований неизменно отражает главное направление федеральной бюджетной политики: финансирование по остаточному принципу расходов, имеющих долгосрочный характер (инвестиции, образование, здравоохранение, культура, наука). Государство не смогло и не захотело обеспечить необходимый уровень социального обслуживания своего населения.

Этот вывод наглядно подтверждается статистическими данными об использовании бюджетных ресурсов страны за последние десять лет (табл. 3).

Наибольший объем ассигнований приходится на выполнение традиционных государственных функций (государственное и местное самоуправление, судебная система, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность) – на эти цели тратится около трети государственного бюджета (28,0 -34,1%), или около 5% ВВП.

При этом как всегда скудным является финансирование фундаментальных исследований (1,5-1,8% или 3% ВВП в гг. и 0,9-1,0% в гг.) и социально значимых отраслей – образования (4,1-4,5% или 0,7% ВВП в гг. и 4,7-4,9% в гг.), культуры (0,5-0,6% или 0,1% ВВП в гг. и 0,7-0,8% в гг.), здравоохранения и спорта 1,5-1,8% или 0,3% ВВП в гг. и 3,4-3,6% в гг.). В результате доля финансирования социального сектора в общей структуре бюджетных расходов на три процентных пункта отстает от уровня, рекомендуемого для развивающихся стран, и на 8-12 пунктов - для стран развитых.

Таковы реальные приоритеты осуществляемой в РФ бюджетной стратегии, которые сильно отличаются от декларируемых целей социально-экономического развития, ежегодно излагаемых в послании Президента страны Федеральному Собранию РФ, и никак не связаны с соответствующими целевыми нормами бюджетного финансирования.

Изжившая себя инерционная модель социально-экономического развития государства проектируется и на перспективу, о чем свидетельствуют правительственная «Концепция развития экономики РФ», рассчитанная на период до 2020 г. и подготовленные Минэкономразвития России «Основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до годов».

Прямым следствием такого положения дел является невозможность полноценного финансирования обязательств в сфере образования, науки, культуры, жилищного строительства, социальных гарантий, законодательно установленных в федеральных законах, актах Президента РФ и Правительства страны, действие многих из которых приостановлено в связи с отсутствием денежных средств.

Таблица - 3 Структура расходов федерального бюджета за гг., %

№	Расходы федерального бюджета	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
1	Государственное управление и местное самоуправление	3.2	2.7	2.8	3.0	2.6	3.1	3.3	2.8	2,3	2,1
2	Судебная система	0.9	1.0	1.0	1.2	1.2	1.4	1.3	1.2	1,1	1,0
3	Национальная оборона	18.7	14.4	15.1	15.9	16.5	15.9	13.9	12.7	12,2	12,6
4	Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	11.3	9.3	10.5	11.7	12.8	12.8	11.1	11.3	10,3	10,7
5	Итого на выполнение традиционных функций (п.1 + п.2 + п.3 + п.4)	34.1	27.4	29.4	31.8	33.1	33.2	29.6	28.0	25,9	26,4
6	Фундаментальные исследования	1.8	1.5	1.7	1.7	0.9	1.0	0.9	0.9	0,8	0,8
7	Национальная экономика	3.3	5.1	2.9	3.0	7.1	8.0	11.6	13.3	17,0	12,0
8	Сельское хозяйство и рыболовство	1.8	1.3	1.3	1.3	0.5	0.6	0.4	0.8	0,8	0,3
9	Транспорт, связь и информатика	2.8	2.2	2.2	2.1	1.3	3.2	3.1	3.3	2,5	3,3
10	Итого на развитие отраслей материального производства (п. 7 + п.8 + п. 9)	7.9	8.8	6.4	6.4	8.9	11.8	15.1	17.4	20,3	15,6
11	Образование	4.1	4.0	4.2	4.5	4.6	4.9	4.9	4.3	4,3	4,7
12	Культура и кинематография	0.5	0.5	0.6	0.6	0.6	0.8	0.7	0.6	0,6	0,6
13	Здравоохранение и спорт	1.7	1.5	1.7	1.8	2.5	3.4	3.3	3.3	3,6	3,4
14	Итого на социально значимые цели (п. 11 + п.12 + п.13)	6.3	6.0	6.5	6.9	7.7	9.1	8.9	8.2	8,5	8,7
15	Социальная политика	8.5	23.6	5.9	5.7	5.0	4.7	3.5	4.0	3,3	3,4
16	Обслуживание государственного и муниципального долга	17.5	11.2	9.4	7.6	5.9	4.0	2.4	2.3	1,8	1,9
17	Межбюджетные трансферты	17.4	15.5	33.8	33.5	35.4	35.0	31.7	37.6	37,1	40,8
19	Итого	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100

Для изменения существующего положения следует пересмотреть основные принципы формирования государственного бюджета и изменить саму технологию планирования бюджета, в основу разработки которого должен быть положен программно-целевой метод. В качестве модифицированной части последнего автор предлагает использовать законодательно установленные нормативы, определяющие уровень бюджетного финансирования по соответствующим направлениям в соответствии с их приоритетностью для общества.