Судья Чумаков № 33-576/2010
К А СС А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
13 июля 2010 года г. Элиста
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия в составе:
председательствующего ,
судей и ,
при секретаре
с участием прокурора
рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по иску прокурора Кетченеровского района Республики Калмыкия в интересах к Администрации Кетченеровского районного муниципального образования о взыскании денежной компенсации за приобретенное твердое топливо по кассационной жалобе представителя ответчика на решение Кетченеровского районного суда от 07 июня 2010 года.
Заслушав доклад судьи об обстоятельствах дела, возражения прокурора по поводу кассационной жалобы, судебная коллегия
у с т а н о в и л а:
Прокурор Кетченеровского района РК обратился в суд с указанным иском в порядке ст. 45 ГПК РФ в защиту интересов В обоснование иска указал, что Гучинова с 1987 года работает учителем Сарпинской средней школе. По Закону РФ «Об образовании» педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством РФ, имеют право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением этой меры социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ. По ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг по Закону РФ «Об образовании», устанавливаются законодательными актами субъектов РФ и учитываются в межбюджетных отношениях. Эти положения применяются до принятия соответствующих законодательных актов субъектами РФ, но не позднее, чем до 01 января 2005 года. Постановлением Правительства РК от 01.01.01 года № 21 утверждены Правила возмещения расходов, связанных с реализацией педагогическими работниками образовательных учреждений права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, установлено, что они распространяются на правоотношения, возникшие с 01 января 2006 года. Следовательно, в 2005 году порядок и нормы предоставления этих мер исполнительным органом РК не определялись. Расчет денежной компенсации за приобретенное твердое топливо должен производиться по постановлению Совмина КАССР от 01.01.01 года № 000 «О нормах бесплатных коммунальных услуг работникам народного образования, культурно-просветительных учреждений, здравоохранения, проживающих в сельской местности и рабочих поселках КАССР», введенных в действие с 01 января 1968 года. По этому постановлению педагогическим работникам бесплатно предоставляются 55 кг условного топлива на квадратный метр жилой площади на весь отопительный период, но не менее 1200 кг на квартиру. В нарушение действовавшего законодательства в период с 1999 года по 2003 год Гучинова не была обеспечена твердым топливом, была вынуждена приобретать топливо за свой счет. Прокурор просил взыскать с ответчика в пользу истицы денежную компенсацию за приобретенное топливо за годы в суме 82.326,64 руб. Обязать Финансовое управление администрации Кетченеровского РМО перечислить эту сумму на расчетный счет администрации Кетченеровского РМО.
В судебном заседании помощник прокурора Кетченеровского района РК поддержала иск в полном объеме, уточнив, что просит взыскать указанную компенсацию за период с 1994 по 2003 годы в сумме 29.242,62 руб.
Истица Гучинова в суд не явилась по болезни, просила рассмотреть дело без ее участия, удовлетворить иск.
В силу ст. 167 ГПК РФ дело рассмотрено в ее отсутствие.
Представитель администрации Кетченеровского РМО А. иск не признала, пояснив, что льгота предусмотрена федеральным законом, возмещение расходов по предоставлению мер социальной поддержки к полномочиям органов местного самоуправления не относится.
Решением Кетченеровского районного суда от 01.01.01 года иск прокурора удовлетворен. С администрации Кетченеровского РМО РК в пользу взыскана компенсация за приобретенное твердое топливо за период с 1994 по 2003 годы в размере 52.671,16 руб. С администрации Кетченеровского РМО РК в доход государства взыскана государственная пошлина в размере 1.780,13 руб.
На указанное решение суда представителем администрации Кетченеровского РМО А. подана кассационная жалоба, в которой она просит решение суда отменить, вынести новое решение об отказе в удовлетворении иска, ссылаясь на то, что поскольку указанное обязательство по социальной защите населения установлено федеральным законом, то их исполнение есть реализация полномочий РФ в области социальной защиты и их финансирование должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи материальных ресурсов нижестоящим бюджетам.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия считает решение суда подлежащим отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленного иска по следующим основаниям.
Разрешая спор по существу, суд исходил из того, что истица как педагогический работник образовательного учреждения имеет право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности. Данное право является государственной гарантией, носящей компенсационный характер. Указанное право не отменено и не изменено, каких-либо полномочий, направленных на установление ограничения или уменьшения объема этого права, субъектам Российской Федерации не предоставлено.
С указанными выводами суда нельзя согласиться, поскольку они не соответствуют требованиям закона и фактическим обстоятельствам дела.
Согласно п. п. «е», «ж», «к» ст. 72 и п. п. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ общие вопросы образования, социальная защита, включая социальное обеспечение и жилищное законодательство, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Пунктом 5 ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакциях до 22 августа 2004 года предусмотрено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Федеральным законом от 01.01.01 года (п. 30 ст. 16) данная норма дополнена положением о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов российской Федерации.
Российская Федерация обеспечивает софинансирование мер социальной поддержки указанным выше лицам путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий, исходя из их фактической численности и в пределах объемов средств, выделяемых на эти цели в федеральном бюджете на очередной финансовый год. Субъект РФ при принятии закона в пределах своей компетенции не вправе возлагать какие-либо обязательства на РФ или иной федеральный орган.
Из дела видно, что с 1987 года работает учителем Сарпинской средней школы. В силу абз. 3 п. 5 ст. 55 ФЗ «Об образовании» она пользуется правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. В период с 1994 года до 2003 годы приобретала твердое топливо для отопления своего жилого помещении в связи с нарушением указанных гарантий непредоставлением имевшихся у нее льгот.
С учетом приведенных положений закона при разрешении вопроса о возможности взыскания компенсационных выплат за приобретенное твердое топливо с органа местного самоуправления выяснению подлежало, в каком учреждении образования работала истица в исследуемый период, являлось ли оно муниципальным, имела ли она право на бесплатное получение отопления, пользовалась ли она такой льготой, если да, то в каком размере и за счет казны какого публично-правового образования обеспечивалась реализация этого права в указанный период, выделялись ли данному образованию на эти цели средства из федерального бюджета, имея в виду, что в силу п. 2 ст. 49 ФЗ «Об общих принципах и порядке организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 01.01.01 года органы местного самоуправления несли ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия были обеспечены материальными и финансовыми средствами.
Между тем, в нарушение требований ст. 56 ГПК РФ, указанные обстоятельства не были подтверждены соответствующими доказательствами ни в суде первой, ни в суде второй инстанций.
Поскольку обстоятельства, связанные с установлением публично-правового образования, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, остались без внимания и надлежащей оценки суда, а в обоснование вывода о необходимости возложения на орган местного самоуправления обязанности по погашению задолженности за топливо, образовавшейся за период с годы, не приведены соответствующие нормы закона, принятое решение не может быть признано законным и обоснованным и потому подлежит отмене.
Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции, судебная коллегия считает возможным вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.
Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, относит защиту прав и свобод человека и гражданина, социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Жилищно-коммунальные льготы были установлены Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 01.01.01 года «О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках» (утратило силу в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 года «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг»). Согласно этому акту квалифицированным работникам просвещения, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках, должны были быть предоставлены соответствующим местным исполкомом или надлежащим учреждением, предприятием, организацией бесплатные квартиры с отоплением и освещением.
Указание на эту льготу содержится и в абз.3 п. 5 ст. 55 Закона РФ «Об образовании».
В связи с переходом к рыночным отношениям в экономике механизм реализации для этой категории граждан такой льготы, предоставлявшейся в натуральной форме, был преобразован. Законом РФ от 01.01.01 года «Об основах федеральной жилищной политики» введено понятие компенсаций (субсидий), то есть средств, предоставляемых гражданам, в частности в качестве помощи для оплаты жилья и коммунальных услуг.
При этом статья 15.4 предусматривала, что на территории субъекта Российской Федерации порядок и условия предоставления таких субсидий устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом своего социально-экономического развития, а статья 15 возлагала на Правительство Российской Федерации ежегодное установление федеральных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации были вправе устанавливать аналогичные региональные стандарты. Если федеральные стандарты должны были применяться, в частности, для расчета объема финансовой помощи, передаваемой из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в межбюджетных отношениях, то региональные - для расчета объема финансовой помощи, передаваемой из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в межбюджетных отношениях.
Согласно статье 15.3 передаваемая из федерального бюджета финансовая помощь бюджетам субъектов Российской Федерации в межбюджетных отношениях может предоставляться в том числе в форме субсидий на компенсацию расходов на предоставление установленных законодательством льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности. Соответственно, Федеральными законами от 01.01.01 года "О федеральном бюджете на 2003 год" (статья 58) и от 01.01.01 года "О федеральном бюджете на 2004 год" (статья 53) предусматривались субсидии на компенсацию расходов по предоставлению таких льгот, выделяемые бюджетам субъектов Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Во исполнение данного предписания Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года N 377 были утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, предусматривающие компенсацию фактически понесенных бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затрат на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности.
Введенный в действие с 1 марта 2005 года Жилищный кодекс Российской Федерации, в связи с принятием которого Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" утратил силу, в отличие от Жилищного кодекса РСФСР прямо не закрепляет жилищно-коммунальные льготы для конкретных категорий граждан, - в его статье 160 говорится только о возможности предоставления в порядке и на условиях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов для отдельных категорий граждан. При этом согласно статье 8 Федерального закона от 01.01.01 года "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на компенсации в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный этими актами до введения в действие данного Кодекса.
Федеральный закон от 6 мая 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" закрепил, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных указанными в статье 2 положениями федеральных законодательных актов, в том числе абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях и что до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 1 января 2005 года, применению подлежат указанные в статье 2 положения федеральных законодательных актов.
Обязав, таким образом, еще в 2003 году субъекты Российской Федерации установить и до 1 января 2005 года ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 01.01.01 года N 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Это означает, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников.
Согласно действующему законодательству ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование. Ответчиком по компенсации льгот выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.
Если требования истца являются обоснованными по существу, то суммы убытков подлежат взысканию с публично-правового образования на основании статьи 16 ГК РФ.
При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным до 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), надлежит учитывать следующее.
При применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) учитывается то, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Положения БК РФ о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.
Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Заявленные требования предъявлены, а судом они и удовлетворены, без учета финансово-правового статуса ответчика, то есть компетенции муниципального района как публично-правового образования, обладающего собственной компетенцией, необходимой для осуществления финансовой деятельности.
Ст. 12 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу ч. 5 ст. 126 ГК РФ субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.
Ч. 5 ст. 19 и ч. 3 ст. 20 Федерального закона от 01.01.01 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов; органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации общие принципы организации системы органов местного самоуправления регулируются федеральными законами. По ст. 18 Федерального закона от 01.01.01 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в этот Федеральный закон. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Согласно ст. 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Исходя из требований правовых норм Федерального закона от 01.01.01 года «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» если обязательства по социальной защите населения установлены федеральными законами, то исполнение этих федеральных законов есть реализация полномочий Российской Федерации в области социальной защиты, и финансирование реализации этих полномочий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи материальных ресурсов нижестоящим бюджетам.
Предоставление льгот педагогическим работникам в сельской местности предусмотрено федеральным законом, поэтому источником финансирования является федеральный бюджет. Согласно п. 2 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах и порядке организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 01.01.01 года на период до 2005 года органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами. Однако, Федеральным законам «О федеральном бюджете» в 1994 – 2003 годах соответствующие субсидии в бюджеты субъектов РФ не предусматривались.
По ст. 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.
Пп. 25 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг.
Вместе с тем в ст. 26.3-1 этого Федерального закона предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, указанных в п. 2 ст. 26.3, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами; органы государственной власти субъекта Российской Федерации за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право; финансирование полномочий, предусмотренное данной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.
При таких обстоятельствах в удовлетворении заявленных исковых требований, обращенных к администрации Кетченеровского РМО РК, должно быть отказано.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 361, 366 ГПК РФ, судебная коллегия
о п р е д е л и л а :
Решение Кетченеровского районного суда от 01.01.01 года отменить.
Отказать в удовлетворении исковых требований прокурора Кетченеровского района Республики Калмыкия в интересах о взыскании с администрации Кетченеровского районного муниципального образования республики Калмыкия денежной компенсации за приобретенное твердое топливо за 19годы в сумме 52.671,16 руб.
Председательствующий:
Судьи:
