Цивилизованный рынок энергетики нужен всем

07.06.10.

В областном правительстве прошёл семинар, посвящённый проблемам взаимоотношений органов власти, потребителей и поставщиков энергоресурсов. В его работе участвовали , заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы России, ёв, начальник управления контроля электроэнергетики ФАС России, а также руководители местной исполнительной власти, судебных органов, федеральных структур, ресурсоснабжающих организаций, Вятской ТПП и др. Ниже мы публикуем интервью с участниками совещания и доклады, прозвучавшие там.

На защите конкуренции
На совещании в правительстве Кировской области, посвящённом применению ст. 10 Федерального закона -ФЗ «О защите конкуренции» и судебной практики, выступил заместитель председателя Арбитражного суда Кировской области .

– Сергей Васильевич, какие зло­употребления доминирующим положением в сфере энергетики характерны для нашего региона?
– Анализ дел, связанных с обжалованием правовых актов УФАС по Кировской области, свидетельствует о том, что можно выделить несколько конкретных видов зло­употреблений доминирующим положением на рынке энергоресурсов, характерных для нашего региона.
В частности, это экономически или технологически необоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) в случае наличия возможности производства или поставок соответствующего товара, а также в случае, если такой отказ или такое уклонение прямо не предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами (пункт 5 части 1 статьи 10 ФЗ «О защите конкуренции»).
Между тем не всегда отказ ресурсо­снабжащей или сетевой организации от заключения договора или оставление предложения заключить договор без ответа квалифицируется судом как злоупотребление доминирующим положением. Речь идет о случаях нормативного закрепления необходимости представления для заключения договора какой-либо информации или документов.
Другой вид нарушений – навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора (пункт 3 части 1 статьи 10 ФЗ «О защите конкуренции»). До настоящего времени довольно распространённой является практика навязывания абонентам дополнительных условий для заключения договора на технологическое присоединение к сетям. Это всевозможные требования о проведении дополнительных мероприятий по усилению мощности электрической сети, прокладки труб и т. д. 
Нередко встречаются нарушения субъектами естественных монополий установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования (пункт 10 части 1 статьи 10 ФЗ «О защите конкуренции»). В частности, судом усматриваются признаки злоупотреблений в действиях сетевых организаций, занимающих доминирующее положение на рынке оказания услуг по передаче электрической энергии в пределах зоны действия принадлежащих им сетей по оказанию субабонентам данных услуг по тарифам, определенным без учета ставки индивидуального тарифа, который не был утвержден Региональной службой по тарифам Кировской области для взаиморасчётов с .
Суд исходит из того, что в рассматриваемых случаях ущемляются интересы субабонентов, поскольку нарушается их право на оплату услуг по передаче электроэнергии в соответствии с принципом равенства тарифов для всех потребителей этих услуг.
Отмечены также случаи создания субъектами естественных монополий рынка энергоресурсов препятствий к доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам (нарушение пункта 9 части 1 статьи 10 ФЗ «О защите конкуренции»).

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

– Скажите, часто ли арбитражный суд отменяет акты антимонопольных органов?
– Если обратиться к качеству решений, предписаний, постановлений, выносимых УФАС по Кировской области по результатам рассмотрения жалоб субъектов предпринимательской деятельности на нарушение поставщиками энергоресурсов, сетевыми организациями установленных статьей 10 ФЗ «О защите конкуренции» запретов, настораживает достаточно большой показатель количества актов, отменяемых судом.
При этом, подтверждая, например, наличие состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.31 КоАП РФ (злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке), суд нередко приходит к выводу о незаконном применении в отношении нарушителей завышенных штрафных санкций. Это связано с отсутствием в постановлениях антимонопольного органа обоснования выбора конкретного размера административного штрафа, отсутствием расчёта размера штрафа, указаний на условия, которые учитывались антимонопольным органом при его исчислении. В некоторых случаях, обосновывая произведённый расчёт штрафа, представители Управления ФАС по Кировской области ссылались на внутренний документ организации – методику расчёта оборотного штрафа, предусматривающую коэффициенты тяжести нарушения, а также учёт его продолжительности, но не смогли представить достаточные доказательства действительного наличия обстоятельств, которые были положены в основу произведенного по методике расчета – продолжительности срока длящегося нарушения.
Как правило, снижая размер административного штрафа до минимального, Арбитражный суд Кировской области учитывает следующие обстоятельства: совершение административного правонарушения, предусмотренного названной статьёй КоАП, впервые; принятие необходимых мер по его устранению, отсутствие обстоятельств, отягчающих административную ответственность.
Снижение размера штрафа судом, соответственно, влечёт за собой изменение постановления антимонопольного органа в части назначения наказания.
В целом можно отметить, что наибольшее число отмен ненормативных актов УФАС связано с неправильной (необоснованной) квалификацией действий хозяйствующих субъектов как нарушения статьи 10 ФЗ «О защите конкуренции», а также с неполным установлением всех фактических обстоятельств дела, и, соответственно, недоказанностью факта совершения нарушения антимонопольного законодательства.

Примеры судебной практики
Мы попросили Татьяну Михайловну Олькову, заместителя председателя Второго арбитражного апелляционного суда Кировской области, привести для читателей «М» некоторые примеры из судебной практики Второго арбитражного апелляционного суда по разрешению споров, связанных с применением ст. 10 ФЗ № 000 «О защите конкуренции» в сфере энергетики.

– Татьяна Михайловна, расскажите, каким образом происходит распределение дел, подлежащих рассмотрению в суде апелляционной инстанции, и как много рассмотрено дел по заявленной теме?
– Второй арбитражный апелляционный суд проверяет законность и обоснованность судебных актов, принятых арбитражными судами Республики Коми, Костромской, Ивановской, Ярославской и Кировской областей.
В соответствии со статьей 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 13 Регламента арбитражных судов Российской Федерации распределение дел в суде между судьями производится с учетом специализации по судебным коллегиям и судебным составам.
Дела об обжаловании решений антимонопольных органов рассматривает судебный состав административной коллегии. Всего в 2009 году рассмотрено 46 дел об оспаривании ненормативных правовых актов антимонопольных органов (в 2008 – 39) и 17 дел об оспаривании решений антимонопольных органов о привлечении к административной ответственности.
От общего числа рассмотренных судом дел в 2009 году (5809 дел) дела об оспаривании решений антимонопольных органов составляют чуть более 1%.
Дел, связанных с применением статьи 10 Федерального закона «О защите конкуренции» в сфере энергетики, в 2008 году было рассмотрено около 10, а в 2009-м и I квартале 2010 года – 28. Очевидна тенденция роста судебных споров по данной категории. 
В суд кассационной инстанции обжаловано 11 постановлений 2ААС, все они оставлены без изменения.

– Остановитесь, пожалуйста, поподробнее на делах, связанных с применением в сфере энергетики ст. 10 «О защите конкуренции».
– В судебной практике Второго арбитражного апелляционного суда по спорам, связанным с применением части 1 статьи 10 указанного закона, чаще всего встречались следующие нарушения антимонопольного законодательства лицами, занимающими доминирующее положение:
– нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования (в основном за услуги по передаче энергоресурсов);
– уклонение лиц, занимающих доминирующее положение на рынке энергоресурсов, от заключения договоров с отдельными покупателями (заказчиками);
– навязывание контрагенту невыгодных для него условий;
– совершение лицом, занимающим доминирующее положение, действий, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.
Как правило, в арбитражные суды обращаются поставщики энергоресурсов (организации, оказывающие услуги по передаче энергии) с заявлениями об оспаривании решений и предписаний УФАС.
Нарушение установленного порядка ценообразования имело место в случаях, когда хозяйствующий субъект, оказывающий услуги по передаче энергии, применял свободную (договорную) цену вместо регулируемого государством тарифа.
Анализ практики показал, что нарушение установленного порядка ценообразования было вызвано различными причинами.
Например, в одном из дел (№А82-6143/2009, постановление 2ААС от 01.01.2001) применение свободной цены связано с тем, что хозяйствующий субъект, который оказывал услуги по передаче электроэнергии (), ошибочно полагал, что получаемая им плата за эти услуги не подлежит государственному регулированию и утверждению. Он считал, что данный платеж представляет собой компенсацию затрат по эксплуатации передаточных устройств и не является тарифом на услуги по передаче электроэнергии.
УФАС (а затем и суды) не согласились с таким доводом Общества:
– согласно ст. 23 Закона «Об электроэнергетике» №35-ФЗ от 26.03.03 цены (тарифы) на услуги по передаче электроэнергии подлежат государственному регулированию;
– в Правилах недискриминационного доступа к услугам по передаче электроэнергии, утв. Постановлением Правительства № 000, указано, что владельцы объектов электросетевого хозяйства (каким являлось Общество) могут оказывать услуги по передаче энергии;
– согласно Методическим указаниям по расчету регулируемых тарифов (утв. Приказом ФСТ от 06.08.04 №20-э/2) затраты по эксплуатации передаточных устройств входят в состав тарифа.
Учитывая вышеназванные требования нормативных документов, а также наличие договора на передачу электроэнергии, заключенного между Обществом и потребителями, арбитражные суды пришли к выводу, что получаемые Обществом платежи являются платой за услуги по передаче электроэнергии и поэтому регулируются государством.
Поскольку Общество взимало плату без утвержденного тарифа (в рассмотренном случае тариф подлежал утверждению Департаментом топлива, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области), УФАС правомерно вынесло в отношении Общества решение о нарушении антимонопольного законодательства.
В другом случае (дело №А17-3544/2009, постановление 2ААС от 01.01.2001) хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на рынке ( энергосбытовая компания»), поставлял электроэнергию как на оптовом, так и розничном рынке.
При этом применительно к энергии, поставляемой сверх объемов, Общество установило цену, рассчитанную по собственной методике, а не по формуле, закрепленной в п. 109 Правил функционирования розничных рынков электроэнергии в переходный период реформирования электроэнергетики (утв. Постановлением Правительства ).
УФАС, установив, что цена, определенная Обществом по собственной методике, превышает предельный уровень цены, рассчитанной по формуле, установленной п. 109 вышеназванных Правил, вынесло в отношении Общества решение о нарушении требований антимонопольного законодательства и предписание об устранении нарушений.
Общество обжаловало эти ненормативные акты УФАС в арбитражный суд.
Обосновывая применение собственной методики расчета, Общество указывало на то, что в законодательстве не урегулирован порядок ценообразования для случаев, когда хозяйствующий субъект приобретает электроэнергию в целях ее дальнейшей продажи одновременно на оптовом и розничном рынке. Поскольку Общество реализовывало электроэнергию одновременно на оптовом и розничном рынке, оно полагало, что формула п. 109 Правил к нему не применима.
Арбитражные суды 1-й и 2-й инстанции, отказывая в удовлетворении требований Общества, пришли к выводу, что положения, содержащиеся в п. 109 Правил функционирования розничных рынков электроэнергии в переходный период реформирования электроэнергетики в силу своего императивного характера, обязательны для применения всеми категориями организаций, поставляющих электроэнергию.
Указаний на применение порядка расчёта предельного уровня нерегулируемых цен, предусмотренного пунктом 109 лишь в случаях приобретения организацией, поставляющей электроэнергию, всего объёма реализуемой электроэнергии на оптовом рынке электрической энергии, Правила функционирования розничных рынков не содержат.
Поэтому Общество должно было применить для исчисления нерегулируемой цены формулу, установленную в пункте 109 Правил.
Поскольку Общество применяет самостоятельно разработанную методику расчёта предельных уровней нерегулируемых цен, отличную от формулы, закрепленной пунктом 109 Правил, расчёты в соответствии с данной методикой приводят к фактическому завышению стоимости электроэнергии.
Следует отметить несколько случаев, когда решения УФАС о нарушении антимонопольного законодательства признавались частично недействительными. Это связано со взысканием в федеральный бюджет сумм в виде незаконно полученного дохода за пределами срока исковой давности.
Следует учитывать, что при определении величины незаконно полученного дохода, подлежащего перечислению в бюджет, подлежит применению общеустановленный срок исковой давности.
Такой вывод следует из постановления Конституционного суда Российской Федерации от 01.01.2001 №11-П.
Поэтому в тех случаях, когда УФАС в своём решении налагает на поставщика обязанность по перечислению в бюджет незаконного дохода и не ограничивается трёхлетним сроком, суды признают решение УФАС частично недействительным.

– При рассмотрении дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства в виде отказа от заключения договора либо навязывания потребителю невыгодных для него условий договора или не относящихся к предмету договора, в чью пользу чаще выносится решение?
– В таких делах споры чаще разрешались в пользу поставщиков. Связано это с недоказанностью органами УФАС фактов уклонения поставщиков энергоресурсов от заключения договора либо навязывания условий договоров.
Следует отметить, что в соответствии с ч.5 ст. 200 АПК РФ обязанность по доказыванию соответствия ненормативного правового акта требованиям законодательства возлагается на государственный орган, принявший акт.
Поэтому в случае, если в нарушение данного требования УФАС не представляет какие-либо доказательства в обоснование оспариваемого решения, дела разрешаются в пользу поставщиков энергоресурсов.
Относительно дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства в виде навязывания контрагенту невыгодных для него условий договора, следует подчеркнуть, что антимонопольный орган в силу ст. 200 АПК РФ должен привести доказательства того, что имел место факт навязывания невыгодных для контрагента условий договоров с учётом обстоятельств каждого конкретного дела.
Другой группой нарушений является совершение доминирующим хозяйствующим субъектом иных действий, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц – ч. 1 ст.10 ФЗ «О защите конкуренции».
Например, в одном из дел суды пришли к выводу об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.
Обстоятельства дела были следующие.
Заинтересованное лицо (владелец помещений) обратилось в Общество, занимающее доминирующее положение на рынке коммунальных услуг, с заявкой на выдачу технических условий на подключение к сетям канализации.
Общество не ответило на данную заявку, т. е. и не выдало технические условия, и не отказало в их выдаче.
УФАС посчитало, что Общество своим бездействием нарушило обязанность, установленную пунктами 8 и 9 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения (утв. Постановлением Правительства №83 от 01.01.2001), а именно: зная об отсутствии технической возможности подключения к канализационной насосной станции, Общество не направило в течение 14 дней ответ о выдаче технических условий либо отказ в выдаче технических условий лицу, обратившемуся с заявлением о выдаче этих условий.
Такое поведение Общества УФАС расценило как злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке. В оспоренном решении УФАС указало, что своим бездействием Общество нарушило требования ч.1 ст.10 ФЗ «О защите конкуренции», в результате чего имеет место ущемление интересов заявителя-собственника помещений, обратившегося с запросом о выдаче технических условий на подключение его помещений к сетям канализации.
Однако суды не согласились с позицией УФАС, исходя из следующего.
В соответствии с требованиями Правил определения и предоставления техусловий… (утв. Постановлением Правительства №83 от 01.01.2001) в запросе о предоставлении технических условий должна содержаться полная и необходимая информация.
В частности, запрос должен содержать наименование лица, направившего запрос, его местонахождение, почтовый адрес, нотариально заверенные копии учредительных документов, а также документы, подтверждающие полномочия лица, подписавшего запрос; информацию о границах земельного участка, на котором планируется осуществить строительство объекта; информацию о разрешенном использовании земельного участка; планируемый срок ввода в эксплуатацию объекта строительства и иные сведения, предусмотренные Правилами определения и предоставления техусловий.
Таким образом, в запросе должна содержаться такая информация, которая позволяет хозяйствующему субъекту определить вариант поведения:
– либо представить запрашиваемые технические условия;
– либо представить мотивированный отказ в выдаче техусловий.
Однако УФАС не представило в материалы дела доказательств, что запрос содержал всю информацию, определенную Правилами определения и предоставления технических условий.
При таких обстоятельствах Общество не могло избрать ни один из предусмотренных вышеназванными Правилами вариантов поведения.
Таким образом, факт нарушения Обществом требований антимонопольного законодательства в этом случае не доказан, в связи с чем ненормативный правовой акт признан недействительным.
Судопроизводство в суде в соответствии с требованиями статьей 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации осуществляется на основе состязательности, равноправия и равенства всех перед законом и судом. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы и подлежат оценке наряду с другими доказательствами.