Председатель НП «Российская Ассоциация Реставраторов»
«Перспективы перехода деятельности по сохранению ОКН на саморегулирование»
Добрый день, уважаемые коллеги!
Сегодня на этом круглом столе нам предстоит обсудить вопрос, который несколько последних лет привлекает внимание реставрационного сообщества. Это введение саморегулирования в сфере реставрации.
В рамках заявленной темы доклада мною будут освещены вопросы развития института саморегулирования в зарубежных странах, исторический аспект развития саморегулирования в России, опыт СРО в строительной сфере, будут определены первоочередные задачи, без решения которых невозможно эффективное введение механизма саморегулирования в деятельность по сохранению объектов культурного наследия.
В соответствии с Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2годах", а также Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 1789-р) приоритетным направлением административной реформы является развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.
В 2007 г. был принят «базовый» Федеральный закон N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", закрепивший общие основы института саморегулирования и модель саморегулируемой организации - ее основные функции, задачи, права и обязанности.
В соответствии с ч. 1,2 ст. 2 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" саморегулирование – это самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации.
В 2008 г. в интересах строительной отрасли в «базовый» закон внесены поправки, существенно поменявшие концепцию института саморегулирования в целом – Федеральным законом «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что отдельными законами могут быть введены любые иные (или не учтены любые действующие) требования к саморегулируемым организациям.
Хотелось бы немного рассказать о развитии саморегулирования в зарубежных странах, на примере США и Великобритании.
Американские специалисты в области управления считают: роль ассоциаций в гражданском обществе чрезвычайно велика. США - страна ассоциаций.
Саморегулирование в США пришло на смену картельным объединениям производителей, которые по мере развития антимонопольного регулирования становились все менее надежными и более опасными для своих членов.
СРО в США имеют некоторые примечательные особенности:
1) В СРО могут участвовать представители, не принадлежащие к одной отрасли, более того, участники СРО могут быть заняты даже в технологически абсолютно несвязанных производствах. Пример: CBBB («Council of Better Business Bureaus»). Это частная некоммерческая организация, финансируемая за счет членских взносов предпринимателей и профессиональных участников рынков. Миссия организации – поддержка и продвижение механизмов саморегулирования в целях повышения стандартов взаимоотношений бизнеса и потребителей.
2) Основным мотивом для предпринимателей, вступающих в организацию, является получение преимуществ, предоставляемых СРО, перед участниками рынка, не состоящими в данной СРО, противопоставление участников СРО компаниям схожей сферы деятельности, не участвующим в СРО.
Примечательное объяснение феномену развития механизмов саморегулирования высказал председатель Федеральной торговой комиссии США Роберт Питофски. Он объяснил необходимость делегирования части регулирующих полномочий государства организациям, осуществляющим саморегулирование, тем, что «экономика растет более высокими темпами, чем возможности государственного регулирования».
В результате длительного развития института саморегулирования в США СРО стали незаменимыми участниками рынка. Особенно важным представляется тот факт, что предпринимателями СРО воспринимается, как источник деловой репутации, сигнал о надежности компании.
Имеют место, однако, и прецеденты, когда СРО совершают попытки ограничить конкуренцию в отрасли, ограничить вход в отрасль новых эффективных производителей. Официальная позиция заключается в том, что в таких случаях необходимо непосредственное вмешательство государственных органов в процесс регулирования. Кроме того, дополнение саморегулирования регулированием со стороны государства допустимо в случаях, когда по тем или иным причинам рынок не способен автоматически обеспечить соблюдение прав всех участников отношений, то есть там, где возможны провалы рынка.
В США к числу саморегулируемых организаций относятся все фондовые биржи, Национальная ассоциация фондовых дилеров, 12 клиринговых агентств, Муниципальный Совет по правилам торговли ценными бумагами, Корпорация по защите интересов инвесторов, 3 негосударственные организации, занимающиеся разработкой и распространением строительных правил и стандартов: Ассоциация специалистов по строительному нормированию (BOCA), Международная конфедерация специалистов строительных организаций (ICBO), Ассоциация южных штатов по нормированию (SBCC).
Среди положительных моментов перехода к саморегулированию в США можно отметить следующие:
– дополнительные требования, предъявляемые СРО к своим членам, повысили уровень доверия потребителей к безопасности производимых товаров и предоставляемых услуг, что привело к росту потребительского спроса, интенсификации конкуренции.
– применение добровольных стандартов в рамках СРО привело к повышению эффективности деятельности участников рынков, на которых функционировали СРО.
– существование СРО облегчило донесение информации о стандартах, о качестве продукции конкретных производителей до потребителей.
– профессиональные участники рынка лучше знакомы с условиями и потребностями рынка, а следовательно, могут предложить более гибкие и оперативные механизмы регулирования.
Великобритания.
Актом Департамента Торговли и Промышленности Великобритании «The Department of Trade and Industry’s (DTI) White Paper» определены основные функции политики развития саморегулирования в Великобритании:
· Разработка важнейших принципов саморегулирования и стимулирование применения лучших практик рыночного поведения с учетом современных требований.
· Опубликование решений по поводу одобрения («печать одобрения») или негативного решения по вопросу об одобрении добровольных кодексов.
· Информирование потребителей о преимуществах саморегулирования и преимуществах организаций, выполняющих требования добровольных кодексов поведения.
· Государственное удостоверение соответствия определенных рыночных агентов требованиям добровольных кодексов.
· Возможность отзыва удостоверения одобрения кодексов, которые перестали удовлетворять предъявляемым критериям.
В указанном документе также подчеркивается, что предполагаемые механизмы стимулирования использования саморегулирования, дополняемые эффективной кампанией, раскрывающей выгоды использования добровольных кодексов, способны дать толчок представителям бизнеса использовать кодексы в своей деятельности, гарантировать соответствие своего поведения требованиям добровольно принимаемых кодексов. Кроме того, предполагается, что компании, не участвующие в добровольных соглашениях, будут подвергаться более жесткому контролю на предмет недобросовестного поведения.
В Великобритании ведется постоянная работа, направленная на повышение эффективности политики в области саморегулирования, проводятся научные исследования эффективности применения механизмов саморегулирования в различных отраслях экономической деятельности. В Британском Правительстве ведутся активные споры о наиболее предпочтительной для страны общей концепции саморегулирования.
СРО в Великобритании охватывает большое количество разнообразных сфер экономической деятельности: медицина, строительство, реклама и маркетинг в Internet; страхование, услуги фотографии, туристическая деятельность, радиовещание, поставка электроэнергетики, и многие другие. В том числе существуют примеры межотраслевых СРО, например, в сфере рекламы и стимулирования сбыта.
О СРО в России
Для российского законодательства институт саморегулирования не является чем-то новым и чуждым, заимствованным из англо-американского права. Прообразом современных саморегулируемых организаций в России можно считать гильдии купцов – объединения людей одной или схожей профессий. Состояние в гильдии означало принадлежность к объединению профессионалов, высокую деловую репутацию. А лучшей гарантией исполнения сторонами сделки была принадлежность купцов к гильдии. В гильдию принимались лица, имевшие безупречную деловую репутацию. Купеческие гильдии являют собой пример нравственных стандартов ведения бизнеса, когда под честное купеческое слово заключались миллионные сделки.
Кроме того самоуправление было положено в основу таких правовых институтов, как адвокатура и коллегии адвокатов, нотариат и нотариальные палаты. В 90-е годы принцип саморегулирования использован в регулировании деятельности профессиональных оценщиков.
В отличие от рассмотренных исторических примеров саморегулируемых организаций, современные российские СРО, к сожалению, не решают задачи честного и добросовестного ведения бизнеса.
Саморегулируемые организации в России на сегодняшний день создаются в различных отраслях экономики как по прямому предписанию закона (обязательная сфера), так и по коллективной инициативе участников тех или иных рынков (добровольная сфера). Под обязательное саморегулирование попадают такие виды деятельности, как деятельность арбитражных управляющих, деятельность по аудиту, оценке, строительству, проектным работам и инженерным изысканиям и др..
Обратимся к опыту введения СРО в строительной сфере, именно на эту сферу приходится большая доля саморегулируемых организаций, зарегистрированных и действующих на сегодняшний день в Российской Федерации.
С 1 января 2010 г. компании, которые выполняют работы по инженерным изысканиям, проектированию, строительству и капремонту объектов капитального строительства, влияющие на безопасность объектов, должны быть членами СРО.
Результаты функционирования института СРО в строительной сфере на сегодняшний день очень не однозначны. За прошедшие 3 года строительное СРО показало немало отрицательных моментов.
1.В соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ
"О саморегулируемых организациях" в обязанности СРО входит разработка стандартов и правил предпринимательской деятельности, осуществление контроля за их соблюдением, обеспечение дополнительной имущественной ответственности своих членов перед потребителями. Но, к сожалению, зачастую эти требования носят формальный характер, а приоритетом является уплата членом СРО членских взносов, а не его деловая репутация. Разрабатываемые СРО стандарты (например, стандарт «Общие требования к выполнению работ») в большинстве случаях носят формальный характер и являются прямым следствием законодательства, но никак не уточняют его, и относительно слабо связаны с предметом стандартизации строительной отрасли в целом и спецификой отдельных видов работ. Таким образом, система саморегулирования в строительной сфере в настоящее время функционирует в условиях фактического отсутствия разработанных СРО стандартов, регулирующих вопросы качества и безопасности осуществляемых предприятиями отрасли работ.
2. В качестве другой проблемы строительного СРО можно назвать отсутствие процедуры рассмотрения жалоб и компенсации третьим лицам, пострадавшим от деятельности членов СРО. В мировой практике одной их важнейших функций СРО является рассмотрение жалоб на деятельность членов СРО и внесудебное разрешение споров между клиентами и членами СРО. В России СРО обладают лишь правом штрафовать своих членов, но не принуждать их компенсации убытков пострадавшим. Представляется целесообразной разработка стандарта работы с жалобами клиентов.
Кроме того, на лицо такие проблемы, как:
3. Коррупционный фактор: случаи продажи допусков СРО и, как следствие, выход на строительный рынок непрофессиональных организаций.
Представляется, что первоочередным основанием для членства в СРО должен быть профессионализм и деловая репутация, а не факт уплаты членских взносов.
4.Отсутствие должного контроля со стороны СРО за качеством работ, проводимых членами СРО.
5. Практически отсутствует практика выплат из компенсационного фонда.
5.В строительной сфере выбрана модель СРО, допускающая объединение участников рынка в рамках СРО не в соответствии с отраслевой принадлежностью, видами деятельности или специализацией, а без учета каких-либо «профессиональных» признаков и разграничивающей лишь сферы инженерных изысканий, проектирования, строительства. Нарушение «отраслевого» единства в рамках саморегулируемых организаций строительного комплекса привело к возникновению целому ряду проблем, в том числе невозможности эффективно реализовать механизма стандартизации деятельности членов СРО. Образованию, состоящему из субъектов, представляющих различные профессии и виды деятельности, крайне затруднительно установить какие-либо нормы осуществления деятельности для одного из этих видов деятельности и впоследствии обеспечить эффективный контроль за их исполнением субъектами предпринимательской и профессиональной деятельности.
Не смотря на то, что саморегулирование не позволило преодолеть большую часть сложившихся в строительной отрасли проблем, влияние на отдельные аспекты развития указанной сферы оцениваются как положительное. Так в докладе Минэкономразвития об итогах анализа практики применения законодательства о СРО отмечалось, что введение института саморегулирования с обязательным членством позволило, по меньшей мере, частично очистить рынок от недобросовестных и недостаточно компетентных участников. Кроме того, учитывая законодательно закрепленную необходимость несения существенных материальных затрат при вступлении в СРО, объективно снижается целесообразность ликвидации организатора (генерального подрядчика) по завершении проведения работ, что было распространненой практикой в период действия строительных лицензий. Кроме того, по мнению участников рынка, создан сравнительно более эффективный механизм контроля за деятельностью строительных организаций – членов СРО, очевидно нуждающийся в определенном усовершенствовании и развитии, однако обеспечивающий более оперативный и предметный контроль, по сравнению с контролем, осуществлявшимся государственными лицензирующими органами, в рамках которого в среднем за год ликвидировалось порядка сотни строительных лицензий.
Инструмент саморегулирования в строительстве еще требует коррекции. Нужно двигаться по усовершенствованию саморегулирования, т. к. это реальная альтернатива государственному контролю, более результативный механизм обеспечения ответственности.
Как отметила Министр на Первом Всероссийском форуме СРО (Москва, 2011 г.), «подход, предполагающий возложение на профессиональное сообщество функций по стандартизации и контролю за соблюдением требований разработанных стандартов и правил в той или иной сфере экономической деятельности, во многом согласуется с общемировыми тенденциями и практикой регулирования, в котором стандарты являются результатом структурированного «диалога» предпринимателя и потребителя, а ключевой задачей государства в этом смысле становится установление только существенных требований, т. е. определение четких границ такого « совместного творчества». Во многих странах мира бухгалтеры, аудиторы, оцещики, врачи, архитекторы являются членами профессиональных сообществ, объединений и палат, вырабатывающих в пределах своей компетенции огромный массив требований и рекомендаций, зачастую более детальных, актуальных, и, что самое главное, более востребованных, нежели способен им предложить непосредственно государственный регулятор. Отказываясь от лицензирования, как от достаточно жесткой и сложной формы контроля, следует использовать более мягкие и эффективные механизмы регулирования, которые бы обеспечивали обществу компетентность и ответственность предпринимателей и представителей отдельных профессий».
Механизмы саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности на современном этапе развития экономических отношений в России становятся все более востребованными.
Что же касается перехода деятельности по сохранению объектов культурного наследия на саморегулирование, то тут хотелось бы отметить следующее.
Безусловно, институт саморегулирования в его историческом виде представляет собой достаточно эффективный механизм регулирования отдельных видов экономической деятельности, повышения качества работ и гарантий ответственности перед потребителями. Но эффективное введение этого механизма сопряжено с большой нормативно-правовой работой, прогнозированием и оценкой возможных проблем, продумыванием отдельных вопросов, специфичных для конкретной отрасли.
Так, например, реставрационные организации не готовы к размерам взносов в компенсационный фонд, которые были установлены в проекте Федерального закона № «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым впервые было предусмотрено введение института саморегулирования в реставрационной сфере (рублей). В сфере сохранения объектов культурного наследия есть большое количество организаций с большим опытом в области реставрации, квалифицированными кадрами, но со сравнительно небольшими оборотами денежных средств. Установление высоких размеров взносов в компенсационный фонд приведет к тому, что такие организации просто будут вынуждены уйти с реставрационного рынка.
Следует также отметить, что, если целью формирования компенсационного фонда будет являться не только компенсация причиненного членом СРО вследствие выполнения работ по сохранению объекта культурного наследия вреда третьим лицам (практика строительного саморегулирования), но и лицу, с которым заключен договор на выполнение работ, что было бы логично, то могут возникнуть следующие трудности. Во-первых, в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствуют нормы, устанавливающие порядок оценки вреда, причиненного объекту культурного наследия, и во-вторых, средств компенсационного фонда может не хватить на возмещение ущерба, причиненного даже одному объекту культурного наследия ввиду его особой ценности.
Также представляется, что в реставрационной сфере не должно быть такого количества небольших СРО, как в строительной, а должно быть несколько крупных и надежных СРО. С этой целью, считаем необходимым установить, что количество членов реставрационного СРО должно быть не менее 100.
На сегодняшний день, прежде чем рассматривать вопрос введения СРО в реставрационной сфере необходимо провести большую работу по решению первоочередных задач:
1) Выделение деятельности по сохранению объектов культурного наследия в отдельный вид экономической деятельности, внесение соответствующих изменений в ОКВЭД.
2) Принятие Реставрационных норм и правил (РНиПов).
3) Принятие Национальных стандартов по проведению работ по сохранению объектов культурного наследия.
4) Принятие Федерального закона «Технический регламент о безопасности реставрационных процессов», закрепление в соответствии со ст. 16.1 Федерального закона от 01.01.01 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" переченя национальных стандартов и сводов правил, применение которых на добровольной основе обеспечит соблюдение принятого технического регламента.
5) Внесение изменений в Федеральный закон от 01.01.01 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", предусмотрев среди целей принятия технических регламентов, закрепленных в п.1.ст.6., цель сохранения объектов культурного наследия.
6) Внесение изменений в Федеральный закон от 01.01.01 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", предусматривающих, что к работам на объекте культурного наследия допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие допуск к работам, выданный саморегулируемой организацией, основанной на членстве лиц, выполняющих работы по сохранению объектов культурного наследия. Установление норм саморегулирования в сфере сохранения объектов культурного наследия.
7) Проведение активной работы по аттестации реставраторов.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным качественно проработать все проблемные стороны, учитывая опыт зарубежных стран и строительной сферы, взвесить все «за» и «против» введения СРО в реставрационной сфере, провести необходимые научные и экономические исследования.
